檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的相關(guān)問題研究

咸思杰呂玉琴趙麗娟

甘肅省酒泉市人民檢察院，甘肅酒泉735000

摘要：行政公益訴訟作為一種新的訴訟類型目前在我國尚處于理論探索階段。由于檢察機關(guān)提起行政公益訴訟存在法律規(guī)定不清、角色定位不明、訴訟權(quán)利不詳及具體程序缺失等問題，嚴重制約著行政公益訴訟工作的順利開展。探索建立檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的相關(guān)制度，并科學合理設(shè)計訴訟程序，將對完善我國行政公益訴訟制度具有現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：檢察機關(guān)；行政公益訴訟；程序設(shè)置

中圖分類號：D926.3；D925.3

作者簡介：咸思杰(1961-)，男，甘肅酒泉人，中央黨校法律本科，甘肅省酒泉市人民檢察院民事行政檢察處處長，主要研究方向：民商法；呂玉琴(1977-)，女，甘肅酒泉人，蘭州大學在職法律碩士，甘肅省酒泉市人民檢察院民事行政檢察處副處長，主要研究方向：民商法；趙麗娟(1983-)，女，甘肅酒泉人，甘肅政法學院法律本科，甘肅省酒泉市人民檢察院民事行政檢察處助理檢察員。

一、導(dǎo)論

近年來，隨著我國社會經(jīng)濟的高速發(fā)展，各類重大環(huán)境污染事件發(fā)展規(guī)模、損害后果、污染類型的日趨擴大，不僅造成了重大人員傷亡和財產(chǎn)損失，對環(huán)境資源等公共利益也造成了極為嚴重的破壞。這引發(fā)了各界的深刻反思，同時也為社會公共利益的有效維護作出了不懈努力。2001年10月17日東南大學教師施建輝、顧大松因中山陵園管理局在中山陵風景管理區(qū)修建紫金山觀景臺狀告南京市規(guī)劃局案，法院未予受理；2003年2月杭州律師金奎喜因西湖風景名勝區(qū)內(nèi)興建老年大學狀告杭州市規(guī)劃局案，法院亦未受理；2007年貴州在全國率先成立環(huán)保法庭；2008年貴陽市檢察院作為原告提起環(huán)境民事公益訴訟。據(jù)統(tǒng)計，自《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》發(fā)布以來，全國700余家具有環(huán)境公益訴訟主體資格的環(huán)保組織，僅有3家提起了公益訴訟。另據(jù)統(tǒng)計顯示，2006年至2010年，我國的環(huán)境信訪案件達30多萬件，行政復(fù)議案件為2600多件。而進入訴訟程序的案件不到1000件，環(huán)境信訪與訴訟案件的比例大于300：1。綜上，面對行政機關(guān)不履行、怠于履行或者違法行使職權(quán)致使國家和社會公共利益受損事件的頻頻發(fā)生，我國行政公益訴訟制度的確立迫在眉睫。

二、行政公益訴訟的概念

不同概念代表著不同的內(nèi)涵與外延，要探討檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的相關(guān)問題，首先有必要了解行政公益訴訟的概念，以及與它與一般行政訴訟與民事公益訴訟相比所具有的特征。

(一)行政公益訴訟的概念

公益訴訟相對于以維護個人利益為前提的私益訴訟而言，其保護的是社會公共利益。行政公益訴訟是指行政主體的違法行為對國家利益、社會公共利益或不特定多數(shù)人的利益造成侵害或有侵害可能時，法律允許無直接利害關(guān)系的國家機關(guān)或者組織為了維護這些正當利益而向法院提起訴訟的一種法律制度。從廣義上理解，無論從提起訴訟的主體、提起訴訟的原因及具體訴由，都體現(xiàn)了行政公益訴訟的概念具有廣泛的擴張性。

(二)行政公益訴訟的特征

與一般行政訴訟及民事公益訴訟相比，行政公益訴訟具有以下幾個方面的特征：

1.訴訟目的的特定性。行政公益訴訟的主要目的是為了維護國家和社會公共利益，該種利益涉及不特定多數(shù)人，既包括財產(chǎn)性利益，也包括人格利益、人身利益、環(huán)境利益等，其側(cè)重于對行政機關(guān)行政行為的法律監(jiān)督，促其依法行政。這是其區(qū)別于一般行政訴訟最重要的特征。

2.起訴主體的不特定。行政公益訴訟的起訴主體與被訴具體行為沒有法律上的直接利害關(guān)系，所謂無法律上的利害關(guān)系是指沒有對起訴主體的合法權(quán)益造成損害，或者說起訴主體的合法權(quán)益與被訴行政行為無法律上的直接因果關(guān)系。行政公益訴訟的訴訟對象是行政機關(guān)，其訴訟標的是違法行政行為，這是區(qū)別于民事公益訴訟的顯著特征。而一般行政訴訟中訴訟主體資格的獲取是因其主觀權(quán)益受到損害，起訴主體相對特定。

3.案件審查的嚴格性。由于行政公益訴訟起訴主體的不特定，法院對行政公益訴訟的受理審查程序?qū)⒏鼮閲栏瘢鴻z察機關(guān)提起公益訴訟的訴前程序前置，訴訟中的舉證責任承擔，撤訴權(quán)的限制行使，調(diào)解和解權(quán)的嚴格禁止等等程序的設(shè)置，也將更為嚴謹，以避免濫訴，有效節(jié)約司法資源。

4.訴訟結(jié)果的廣泛約束性。行政公益訴訟中，若檢察機關(guān)勝訴，則其訴求的公共利益惠及未參加訴訟的利害關(guān)系人；如行政機關(guān)勝訴，說明行政機關(guān)的行政行為不具有違法性，未提起訴訟的其他訴訟主體，在沒有新證據(jù)的情況下不能就此再行提起行政公益訴訟。法院針對行政公益訴訟做出的裁判結(jié)果不僅約束訴訟雙方，也影響著未直接參與訴訟的其他相關(guān)訴訟主體。

三、檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的依據(jù)

(一)理論依據(jù)

1.法理依據(jù)。檢察機關(guān)提起行政公益訴訟制度主要是基于檢察機關(guān)代表公益的特性?，F(xiàn)代訴權(quán)理論認為，訴權(quán)具有程序意義和實體意義上的雙重涵義，程序意義上的訴權(quán)在一定條件下能夠與實體意義上的訴權(quán)相分離，而并非由實體權(quán)利關(guān)系主體來行使?，F(xiàn)代訴權(quán)理論是對傳統(tǒng)當事人適格理論的突破。根據(jù)該理論，檢察機關(guān)作為程序上的訴權(quán)主體提起行政公益訴訟，目的在于保護國家和社會公共利益，訴訟利益不屬于檢察機關(guān)本身，是檢察機關(guān)因代表國家履行法律監(jiān)督職責而提起的“監(jiān)督之訴”，同時也是檢察機關(guān)法律監(jiān)督機關(guān)的屬性在行政訴訟領(lǐng)域的體現(xiàn)。

2.我國現(xiàn)有法律及政策規(guī)定。我國《憲法》第129條和《人民檢察院組織法》第1條的規(guī)定為檢察機關(guān)提起行政公益訴訟提供了法律依據(jù)。我國的刑事訴訟、民事訴訟及行政訴訟法均以基本原則的方式賦予檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)。檢察機關(guān)維護國家和社會公共利益的基本職能，決定了其對一切有損國家和公共利益的違法行為均有權(quán)予以監(jiān)督，其中包括對行政機關(guān)違法行政行為的監(jiān)督。由檢察機關(guān)代表國家利益提起相關(guān)訴訟在我國刑事訴訟和民事訴訟領(lǐng)域均已有所體現(xiàn)。因此，對檢察機關(guān)作為訴訟主體提起行政公益訴訟的相關(guān)具體問題，從國家政策決定上升到立法層面只是時間問題。

(二)現(xiàn)實依據(jù)

1.域外相關(guān)制度的啟示與借鑒。隨著各國政府對社會公共利益保護的日益重視，公益訴訟制度在世界很多國家都得到確立和發(fā)展。在英國，檢察長就可以依照自己的職權(quán)代表國家及公益對侵害或可能侵害公共利益的非法行為提起訴訟，不受相關(guān)官署的左右；美國法律規(guī)定，總檢察長經(jīng)國會授權(quán)，可以公益代表人身份提起訴訟；而德國則具備完善的公益代表人制度，檢察官在以公益代表人提起的行政訴訟中具有上訴權(quán)和變更權(quán)。綜上，無論是英美法系還是大陸法系國家，檢察機關(guān)均可參與公益訴訟，這對我國檢察機關(guān)提起行政公益訴訟提供了借鑒與啟示。

2.國內(nèi)行政公益訴訟制度的探索與發(fā)展。近幾年，為切實維護國家和社會公共利益，有效促進行政機關(guān)依法行政，各地司法機關(guān)通過不懈努力，積累了寶貴經(jīng)驗。2008年10月12日，長沙市檢察機關(guān)以原告身份起訴的首起公益訴訟案件取得勝訴；2014年10月20日，貴州省金沙縣檢察院把環(huán)保局告上法院，該案雖以撤訴告終，但意義重大，它對為檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的征程吹響了號角。

3.檢察機關(guān)的法律性質(zhì)與自身優(yōu)勢。檢察機關(guān)作為我國專門的法律監(jiān)督機關(guān)，其具有的職務(wù)犯罪偵查、刑事公訴及訴訟監(jiān)督等職能，使其具備較完備的調(diào)查取證和提起訴訟的物質(zhì)技術(shù)力量；具備具有扎實法律基礎(chǔ)和較高學歷層次的專業(yè)法律人才；具備良好的司法資源，能有效實現(xiàn)司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督和制約。在一個法治社會當中，盡量減少行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，多一些司法審查監(jiān)督，才能有效控制行政權(quán)的擴張，通過司法救濟來更好的維護國家和社會公共利益。

四、檢察機關(guān)提起行政公益訴訟程序設(shè)置

(一)檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的角色定位

對于檢察機關(guān)在行政公益訴訟中的角色定位，學界爭論較大，有“公訴人”說，有“公益代表人”說，也有“原告”說。根據(jù)目前我國行政公益訴訟制度建設(shè)的現(xiàn)狀和檢察機關(guān)的職責權(quán)限，檢察機關(guān)在行政公益訴訟中只是法律監(jiān)督者、公益保護人。

1.法律監(jiān)督者。檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)不能直接介入行政機關(guān)的具體事務(wù)，只能以提起訴訟的方式將違法行政行為納入司法程序，以促使行政機關(guān)依法行政。提起行政公益訴訟的行為是檢察機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的方式之一，其在訴訟中的角色仍是法律監(jiān)督者。

2.公益保護人。英美國家檢察機關(guān)提起的行政公益訴訟在一定意義上屬于行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，而我國檢察機關(guān)提起的行政公益訴訟屬于司法監(jiān)督。根據(jù)我國目前的基本國情和司法實際，照搬西方模式存在一定的理論和制度障礙，現(xiàn)階段將檢察機關(guān)定位于公益保護人，可以更好解決行政公益訴訟中檢察機關(guān)與其他組織之間的關(guān)系問題。

(二)檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的原則

1.公益原則。公共利益亦稱公益，是一個多面性、多層次、多變性、彈性較大的概念。在當前我國行政公益訴訟的起步階段，為了審慎穩(wěn)妥推進該項工作，有必要首先保證保障訴訟范圍的適當，即只有當違法行政行為侵害了國家利益、社會公共利益或不特定多數(shù)人利益的情況下，檢察機關(guān)才有權(quán)提起行政公益訴訟。

2.必要原則。在社會公共利益受損不涉及特定受害人，且沒有其他救濟方式的情況下，檢察機關(guān)才可提起行政公益訴訟。在決定提起前應(yīng)進行必要性考量，在介入事項和介入程序上也應(yīng)有所限制，既注重司法的能動性，又秉持司法的謙抑性，把握好主動干預(yù)和自我節(jié)制的尺度，避免濫訴。

3.依法獨立原則。檢察機關(guān)依法獨立行使職權(quán)，是由我國《憲法》及《人民檢察院組織法》所確定的，它是當前依法治國前提下司法獨立的應(yīng)有之意，也是保證司法公正的重要前提之一。這里的依法獨立，既包括檢察機關(guān)與其他國家機關(guān)、社會團體、個人之間的關(guān)系，也包括檢察機關(guān)內(nèi)部權(quán)利的協(xié)作分配。這要求檢察機關(guān)對外是統(tǒng)一的執(zhí)法主體，對內(nèi)是上命下從的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，不受外界其他因素的干預(yù)和影響。

4.權(quán)利處分受限原則。因檢察機關(guān)在行政公益訴訟過程中享有的訴訟權(quán)利不同于一般行政訴訟的原告，其在原則上不得撤訴，除非行政機關(guān)在訴訟過程中糾正了涉訴行政行為，并采取措施彌補了損害；檢察機關(guān)不能以犧牲國家或社會公共利益為代價而享有和解或調(diào)解權(quán)等。

五、檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的程序設(shè)置

(一)檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的案件范圍

1.具體行政行為。在當前缺乏法律明文規(guī)定和成熟經(jīng)驗借鑒的情況下，檢察機關(guān)在提起行政公益訴訟時，不宜概括性將所有具體行政行為均納入監(jiān)督范圍。可采用列舉方式，嘗試性將生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、食品藥品安全、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域危害國家或社會公共利益的行政違法行為納入受案范圍。條件成熟時，可從立法層面進一步規(guī)范并適當拓寬。

2.抽象行政行為。抽象行政行為是行政機關(guān)針對不特定的行政相對人實施的具有普遍約束力的行為，對抽象行政行為進行有效監(jiān)督是法治國家的重要標志。英美國家法律規(guī)定，不管具體行政行為還是抽象行政行為，只要行政機關(guān)的行政行為對公民合法權(quán)益造成損害，均可納入訴訟范圍。由于我國抽象行政行為制定主體極為廣泛，一旦違法必將損害社會公共利益，但對抽象行政行為的監(jiān)督僅限于立法監(jiān)督、行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督和法院的外部司法審查，未納入正式的司法監(jiān)督范圍?？紤]到行政法規(guī)和行政規(guī)章的立、改、廢受《立法法》調(diào)整，同時考慮到行政復(fù)議與司法審查向銜接的因素，應(yīng)將規(guī)章以下的抽象行政行為納入行政公益訴訟受案范圍。

(二)檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的方式選擇

檢察機關(guān)應(yīng)當根據(jù)案件類型和參與方式的不同，來選擇不同的監(jiān)督方式。

1.督促履職。對于具體違法行政行為損害國家或社會公共利益，有權(quán)行政機關(guān)怠于履行監(jiān)管職責或者履行監(jiān)管職責不力的情況下，檢察機關(guān)可以檢察建議的形式督促其依法及時采取措施履行職責，以保護國家或社會公共利益免受損害。

2.支持起訴。在國家利益或社會公共利益遭受嚴重侵害，作為原告的公民、社團或者其他社會組織不敢起訴、無力起訴的情況下，經(jīng)原告申請，檢察機關(guān)可以通過制發(fā)支持起訴意見書的形式向法院表明立場和態(tài)度，以增強原告訴訟信心并保障訴訟公平。

3.提起訴訟。經(jīng)過訴前程序，行政機關(guān)拒不糾正違法行為或不履行法定職責，國家或社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的，檢察機關(guān)可以制作公益訴訟起訴書，以公益訴訟人的身份向人民法院提起訴訟，要求判令行政機關(guān)撤銷或者部分撤銷違法行政行為、在一定期限內(nèi)履行法定職責；或者要求法院確認行政機關(guān)的行政行為違法或無效。

(三)檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的其他問題

1.訴前建議程序。檢察機關(guān)提起行政公益訴訟前，應(yīng)先向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其在合理期限內(nèi)糾正違法行政行為或者依法履行職責。違法行政機關(guān)認為其行為合法或逾期拒不糾正的，對可訴范圍內(nèi)的行政行為，檢察機關(guān)行可以提起行政公益訴訟。

2.舉證責任。對于行政公益訴訟中雙方舉證責任的分配問題，有觀點認為應(yīng)采用“誰主張、誰舉證”原則，由檢察機關(guān)舉證證明行政行為違法；也有觀點認為應(yīng)適用“舉證責任倒置”原則，由行政主體舉證證明被訴行政行為合法。筆者認為，行政訴訟舉證責任倒置是基于行政行為“先取證、后裁決”的要求，以及行政相對人在行政法律關(guān)系中的弱勢地位而設(shè)置，檢察機關(guān)并非實體意義上的行政相對人，應(yīng)對違法行政行為的存在及公益損害后果承擔初步舉證責任。

3.撤回起訴或上訴。檢察機關(guān)提起行政公益訴訟法院尚未做出裁判前，行政機關(guān)自行糾正違法行為或依法履行法定職責，使受損國家利益、社會公共利益得以修復(fù)或風險得以消除的，檢察機關(guān)可以撤回起訴或上訴。

4.訴訟費用。因行政公益訴訟保護的是不特定多數(shù)人的利益，若公益訴訟的發(fā)動主體在保護公共利益的同時要為可能引發(fā)的不利后果負責，將影響到檢察機關(guān)維護國家或社會公共利益的積極性，也不利于行政公益訴訟制度的發(fā)展。因此，檢察機關(guān)提起的行政公益訴訟案件應(yīng)免交訴訟費，相關(guān)費用由國家財政予以負擔。

5.訴訟后果。檢察機關(guān)在行政公益訴訟過程中，不論勝訴或敗訴都不應(yīng)承擔不利法律后果。并可對法院審理行政公益訴訟作出的生效裁判、訴訟程序中審判人員及執(zhí)行人員的相關(guān)活動依法進行監(jiān)督。

六、檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的立法建議

《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出要探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度，但修改后民事訴訟法和行政訴訟法均沒有對檢察機關(guān)開展公益訴訟作出直接規(guī)定。如何在法制軌道上探索確立行政公益訴訟制度，筆者認為，有三條路徑可以為檢察機關(guān)提供相關(guān)法律支持。

(一)全國人大常委會予以授權(quán)

在當前法律規(guī)定不明確的情況下，可以由最高人民檢察院提請全國人大常委會審議決定在部分地區(qū)展開行政公益訴訟試點工作，由最高人民檢察院提出行政公益訴訟的試點方案，對案件范圍、訴訟程序等問題進行原則性規(guī)定，試點地區(qū)可在方案框架內(nèi)積極探索實踐，進行有益嘗試。

(二)制定單獨的《公益訴訟法》

因公益訴訟制度涉及很多的程序問題，也涉及大量的實體問題，是實體與程序兼顧的綜合性法律制度，涉及領(lǐng)域與單純的民法、行政法有所不同。由于新修訂的民事訴訟法和行政訴訟法未對行政公益訴訟作出規(guī)定，該兩部訴訟法在短期內(nèi)不可能再次修訂。故建議在條件成熟時，對行政公益訴訟做出單獨的立法規(guī)定。

(三)兩高會簽相關(guān)文件

在對行政公益訴訟進行試點的前提下，最高人民檢察院與最高人民法院應(yīng)及早協(xié)商會簽關(guān)于檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的相關(guān)文件，對受案范圍、受理條件、案件管轄、舉證責任、上訴程序、再審程序及案款保管等作出詳細規(guī)定，為試點地區(qū)相關(guān)工作的開展提供操作依據(jù)。

七、結(jié)論

目前，學界對于檢察機關(guān)提起行政公益訴訟雖尚存爭議，但在依法治國和司法改革的大形勢下，如何有效監(jiān)督行政機關(guān)依法行政，提高政府公信力，避免國家和社會公共利益遭受損失是當務(wù)之急。行政公益訴訟制度的確立離不開我們多方面的探索與實踐，為了保證行政公益訴訟的順利推進，社會各界應(yīng)該求同存異，就相關(guān)實際問題進行深入探討，以進一步促進法治社會的建設(shè)。

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