黃家良

貴州大學(xué)法學(xué)院，貴州　貴陽(yáng)　550000

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關(guān)于我國(guó)戶籍制度改革的思考

黃家良

貴州大學(xué)法學(xué)院，貴州貴陽(yáng)550000

摘要：我國(guó)戶籍制度在歷史上發(fā)揮過(guò)重要的作用，推動(dòng)了城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展、保護(hù)了公民合法正當(dāng)權(quán)利、維持了城鄉(xiāng)社會(huì)的穩(wěn)定。但在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景下，傳統(tǒng)的戶籍制度已日顯弊病，限制了公民遷徙自由的權(quán)利、政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利、人格權(quán)利以及加大了人口管理的難度。所以我們必須對(duì)戶籍制度進(jìn)行反思，改革我國(guó)現(xiàn)有戶籍制度。

關(guān)鍵詞：戶籍制度；缺陷；價(jià)值取向；改革

一、我國(guó)戶籍制度的缺陷

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制產(chǎn)物的戶籍制度承擔(dān)起了它的歷史任務(wù)，有利于國(guó)家對(duì)消費(fèi)品、勞動(dòng)力等實(shí)行計(jì)劃分配政策的實(shí)施，并且嚴(yán)格限制了城鎮(zhèn)人口的快速增長(zhǎng)，發(fā)揮了推動(dòng)城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展、保護(hù)公民正當(dāng)權(quán)利和維持城鄉(xiāng)社會(huì)的穩(wěn)定等的重要?dú)v史作用。然而由于我國(guó)改革開(kāi)放的逐漸深入、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)完善發(fā)展、社會(huì)面臨重大轉(zhuǎn)型的時(shí)代背景下，我國(guó)戶籍制度的呈現(xiàn)出下面四個(gè)缺陷：

(一)勞動(dòng)力符合市場(chǎng)規(guī)律的流動(dòng)、配置和人才的使用與開(kāi)發(fā)為傳統(tǒng)戶籍制度所制約。各種生產(chǎn)要素處于一種最佳配置的狀態(tài)才能促進(jìn)市場(chǎng)的健康、上升的運(yùn)行，而要形成這一狀態(tài)需要包括資本、勞動(dòng)力在內(nèi)的生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀規(guī)律。作為最為活躍的生產(chǎn)力的基本要素—人，勞動(dòng)力有一種尋求利益的最大化的趨勢(shì)，傾向于從經(jīng)濟(jì)勢(shì)能低的地區(qū)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)勢(shì)能高的地區(qū)。在“物競(jìng)天擇，適者生存”的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)法則的統(tǒng)治下，勞動(dòng)力不斷提高素質(zhì)，并朝著市場(chǎng)需要的方向流動(dòng)和配置，從而更好地開(kāi)發(fā)和利用人力資源，最終促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。不過(guò)傳統(tǒng)戶籍管理制度嚴(yán)重阻礙了民眾的自由遷移，侵害了公民自由遷徙的基本憲法權(quán)利，造成了地域之間人才資源的不均衡，既浪費(fèi)國(guó)家與社會(huì)培養(yǎng)人才所花費(fèi)的資源，也使人才資源得不到最為充分的利用。

(二)導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民不平等的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)為傳統(tǒng)戶籍制度所固化。第一，城鄉(xiāng)人口被世襲制的城鄉(xiāng)二元戶籍制度劃分為相互分割的、享受不公平待遇的、享有不平等的、差異性的荊棘里的兩大社會(huì)群體，在這里我國(guó)根本大法憲法規(guī)定公民享有的人人平等的權(quán)利受到無(wú)情的藐視，農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展面臨制度的拘束，加劇了城鄉(xiāng)居民兩者地位上的不平等和得不到同樣的發(fā)展機(jī)會(huì)，造成社會(huì)的不公；第二，戶口的人口登記注冊(cè)功能[1]被戶口管理制度背后潛藏的利益，異化為利益分配功能，激化了城鄉(xiāng)對(duì)立的二元結(jié)構(gòu)矛盾，造成了城鄉(xiāng)居民形式上的不平等和實(shí)質(zhì)上的不平等。傳統(tǒng)戶籍制度不單單造成城鄉(xiāng)差異的擴(kuò)大化，加劇城鄉(xiāng)對(duì)立，而且導(dǎo)致公民政治權(quán)利的不平等和經(jīng)濟(jì)權(quán)利的不平等。政治權(quán)利的不平等尤其體現(xiàn)在選舉權(quán)的不平等，而經(jīng)濟(jì)權(quán)利的不平等主要包括勞動(dòng)就業(yè)權(quán)的不平等、受教育權(quán)的不平等和社會(huì)保障的不平等。

(三)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移和農(nóng)村城市化進(jìn)程為傳統(tǒng)戶籍制度所妨礙。勞動(dòng)力自由流動(dòng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)作和發(fā)展的必要條件，可是人口自由流動(dòng)和農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)換被傳統(tǒng)戶籍制度嚴(yán)重阻礙了，結(jié)果是勞動(dòng)者競(jìng)爭(zhēng)就業(yè)惡性化發(fā)展，這嚴(yán)重削減了我國(guó)的人口紅利，無(wú)法充分體現(xiàn)我國(guó)勞動(dòng)力大國(guó)的資源優(yōu)勢(shì)，危害我國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長(zhǎng)。顯而易見(jiàn)，不符合市場(chǎng)規(guī)律的戶籍制度必將不利于我國(guó)的城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)健康發(fā)展。更為嚴(yán)重的事，傳統(tǒng)戶籍制度使得農(nóng)村剩余勞動(dòng)力迅速膨脹而無(wú)法轉(zhuǎn)移，減慢了農(nóng)民收入增長(zhǎng)速度，不利于農(nóng)民生活水平的提高和貧困人員的脫貧，妨礙“十三五規(guī)劃”中到2020年全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(四)人口管理的難度和城市管理體制的健康協(xié)調(diào)發(fā)展為傳統(tǒng)戶籍制度所加大和阻礙。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，成千上萬(wàn)沒(méi)有城市戶口的農(nóng)民開(kāi)進(jìn)入城市，他們?cè)诔鞘卸ň?，但是戶口仍在農(nóng)村在城市中，即所謂的“人戶分離”，“人戶分離”加大了對(duì)流動(dòng)人口的管理難度，還有，存在著許多由于歷史遺留原因產(chǎn)生的“空掛戶”、“雙重戶口”，以及大量在城市和農(nóng)村之間的流動(dòng)的沒(méi)有固定住址和沒(méi)有穩(wěn)定的工作“游民”。在這些問(wèn)題面前，傳統(tǒng)戶籍管理制度顯得空乏無(wú)力，目前的城市管理體制難以對(duì)外來(lái)人口實(shí)施高效和持續(xù)的管理，外來(lái)人口的住房、醫(yī)療、就業(yè)、子女教育等方面的諸多權(quán)利更無(wú)從談起。

總而言之，城市中人口被傳統(tǒng)戶籍制度分為體制內(nèi)的本地居民和體制外的外來(lái)人口兩個(gè)部分，這兩部分人得到的待遇是不平等的。在體制外的外來(lái)人口難以享受到城市的公共服務(wù)和福利政策，更談不起參與城市的管理。處于體制外的外來(lái)人口被城市所排斥，在他們工作和生活都離不開(kāi)的城市眼中，他們只是一個(gè)過(guò)客，是一個(gè)外面的人，缺乏家的感覺(jué)，這是如此的悲哀。外來(lái)人口在政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利和人格權(quán)利等方面受到了與本地人口差異較大的不平等待遇，這在一定程度上不利于外來(lái)人口人權(quán)的保護(hù)，與我國(guó)構(gòu)建社會(huì)主義法治國(guó)家和社會(huì)主義和諧社會(huì)相違背。

二、戶籍制度改革的價(jià)值取向

戶籍制度的改革應(yīng)在依法治國(guó)、依法行政的時(shí)代背景下，朝著以下的價(jià)值取向改革，以彰顯法的價(jià)值。

(一)正義價(jià)值是改革后的戶籍制度的應(yīng)有之義

正義是法律的基本屬性，正義也應(yīng)是中國(guó)戶籍制度的應(yīng)有之義。不同的人有環(huán)境的不同，有天賦的不同，但是不應(yīng)該有權(quán)利的不同或不平等。改革后的戶籍制度應(yīng)當(dāng)能保證所有的人享有平等的權(quán)利，不僅擁有形式平等的權(quán)利，更重要的是要成為實(shí)質(zhì)平等權(quán)利的主人。城鄉(xiāng)所有人生有所養(yǎng)，病有所醫(yī)，老有所養(yǎng)，有工作，平等接受教育，平等地享受公共服務(wù)，盡量讓每個(gè)人站在同一起跑線上，各得其所，充分發(fā)揮其才智，實(shí)現(xiàn)其個(gè)人價(jià)值，進(jìn)而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)得以產(chǎn)生和維護(hù)。雖然我國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)調(diào)整了戶口遷移政策，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，全面實(shí)施居住證制度，這邁出了戶籍改革的一大步，但是這只是形式性地取消了農(nóng)業(yè)戶口與城鎮(zhèn)戶口的差別，只是取消了形式上的不公，而隱藏在其背后更為關(guān)鍵的教育、養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療等實(shí)質(zhì)性不公還繼續(xù)存在。

城鄉(xiāng)就像兩個(gè)巨大的相鄰水池，之間有一條巨大的堤壩，假如直接拿掉兩個(gè)大水池之間的巨壩話，水就會(huì)從高水位流向低水位，最終這兩個(gè)水池將會(huì)形成相同的水位并保持，即所謂追求形式正義；而另一種路徑就是追求實(shí)質(zhì)正義，暫時(shí)不拿走兩個(gè)水池間的巨壩，運(yùn)用農(nóng)村利益傾斜性的扶持政策，往農(nóng)村這塊水域注水，并在提升水位這一過(guò)程中循序漸進(jìn)地提高村民對(duì)水的適應(yīng)能力，直至形成相同的水位。假如僅僅只是拿掉巨壩，而在其他方面依舊是保持二元制的情況下，把戶口變成一元制的話，如此的實(shí)質(zhì)正義是沒(méi)有意義的。實(shí)質(zhì)上的正義應(yīng)該是要適度向農(nóng)村傾斜，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)政策和財(cái)政政策推動(dòng)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，增加農(nóng)民就業(yè)機(jī)會(huì)，逐漸除去隱藏在戶籍背后面的不平等和不正義，使農(nóng)村的力量更加強(qiáng)大，令村民的實(shí)力越發(fā)壯大，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人員和城鎮(zhèn)人員具有相同的發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)的公平。只有如此，戶口歧視才能達(dá)到真正意義上的根除，改變城鎮(zhèn)人“高人一等”、農(nóng)村人“低人一等”的身份歧視，將平等的人格價(jià)值觀貫穿于社會(huì)之中，人只有能力的差別而沒(méi)有人格高低的差異，戶籍制度改革理應(yīng)在實(shí)質(zhì)方面不懈努力，方能走得更遠(yuǎn)，惠及更多的人。

(二)自由價(jià)值是改革后的戶籍制度的應(yīng)有之義

英國(guó)哲學(xué)家洛克說(shuō)：“消滅和約束自由不是法律的目的，維護(hù)和增加自由才是。這是因?yàn)樵谒腥祟惸軌蚪邮芊芍涞臓顟B(tài)下，法律的存在，是自由存在的前提[2]?！边w徙自由是公民的基本人權(quán)[3]。故應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)在實(shí)施的憲法第39條增加一款作為第1款：“中華人民共和國(guó)公民享有定居和遷徙的自由，除非出于國(guó)家安全、公共利益、社會(huì)秩序的考慮，不得限制與剝奪定居和遷徙的自由[4]。”

但是，我們應(yīng)該明白人口能自由地流動(dòng)并不等于能自由地遷徙。這就是所謂的形式上自由與實(shí)質(zhì)上自由的問(wèn)題。形式上的自由是指具備自由流動(dòng)基礎(chǔ)能力的國(guó)人不是真的可以自由地流動(dòng)，這不過(guò)是事實(shí)上的自由，這種自由是有代價(jià)的，即遷徙的不自由，這種不具備真意義的自由導(dǎo)致了戶籍制度對(duì)其人身仍然具有一定的束縛力度，被賦予和當(dāng)?shù)鼐用褚粯拥墓降娜松頇?quán)利和社會(huì)福利依然是他們可望而不可即的事，在定居的常住人口看來(lái)，流動(dòng)人口總體上仍被視為一個(gè)人身地位相對(duì)低下的社會(huì)階層。這種事實(shí)上的自由，我稱之為形式上的自由。欲真正解決了戶籍問(wèn)題，只有追求并實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上的自由才為根本，也就是說(shuō)給這些自由流動(dòng)的人口配備與定居的常住人口同樣的平等的權(quán)利、公共服務(wù)和社會(huì)福利，使其獲得與當(dāng)?shù)鼐用褚粯拥男腋８衃5]。

(三)秩序和效益價(jià)值是改革后的戶籍制度的應(yīng)有之義

隨著我國(guó)戶籍制度的縱深改革，我國(guó)小城鎮(zhèn)的戶籍制度改革普遍比較好地反映了秩序價(jià)值與效益價(jià)值之間的關(guān)系。我國(guó)小城鎮(zhèn)為加大對(duì)人才的吸引力，鼓勵(lì)人才在小城鎮(zhèn)扎根發(fā)展，為人才創(chuàng)造更好的發(fā)展平臺(tái)，對(duì)戶籍進(jìn)行了較大力度的改革，并且已取得一定的成效。而在中小城市的戶籍改革中就比較注重同時(shí)兼顧效益價(jià)值和穩(wěn)定的價(jià)值，在我國(guó)最新一輪的戶籍制度改革中，即“統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，全面實(shí)施居住證制度”，農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口性質(zhì)劃分在全國(guó)范圍內(nèi)被取消了，使得人口能夠?qū)崿F(xiàn)小范圍內(nèi)的流動(dòng)。然而大城市和特大城市的戶籍改革就側(cè)重于穩(wěn)定，一切求穩(wěn)，以穩(wěn)定為先，并兼顧效益。因此，對(duì)特大城市的戶籍改革，適度從緊的戶口遷移政策從以前并且在今后的一定時(shí)期內(nèi)還會(huì)繼續(xù)實(shí)行。

對(duì)于改革后的戶籍制度如何處理好秩序與效益價(jià)值的問(wèn)題，這是值得我們認(rèn)真思考的。傳統(tǒng)戶籍制度，作為過(guò)分強(qiáng)調(diào)秩序價(jià)值的典型，秩序和效益的關(guān)系沒(méi)有得到妥善處理，混淆秩序與封閉、固定的內(nèi)涵，在城鄉(xiāng)之間被人為地設(shè)置了一堵制度圍墻，不僅公民自由遷徙限制，而且也妨礙了城鄉(xiāng)勞動(dòng)力的符合市場(chǎng)規(guī)律的自由流動(dòng)，加大戶籍管理的難度，增加了戶籍管理的成本，戶籍制度應(yīng)有的效益價(jià)值難以體現(xiàn)。然而還有另一個(gè)極端情況，過(guò)度追求效益和平等，對(duì)戶籍制度全面取消，有限的大城市資源被迅速消耗而達(dá)到承載能力的極限，癱瘓了人口管理的機(jī)制，嚴(yán)重?cái)_亂城市的秩序承。所以戶籍制度的改革一定要在注重秩序價(jià)值的同時(shí)也要兼顧效益價(jià)值，并且平衡好秩序價(jià)值和效益價(jià)值的關(guān)系，在保持社會(huì)穩(wěn)定有序前提下，逐漸破除限定城鄉(xiāng)身份的制度制約，為城鄉(xiāng)勞動(dòng)力打造一個(gè)平等、公平的競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)人口更大范圍、更自由的流動(dòng)，讓農(nóng)村人口以市場(chǎng)的需要為風(fēng)向標(biāo)合理地流動(dòng)，構(gòu)造一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的、資源高效配置的、有利于提高社會(huì)生產(chǎn)率的勞動(dòng)力市場(chǎng)環(huán)境，最終加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和推動(dòng)城市化進(jìn)程往廣度和深度進(jìn)一步發(fā)展。

三、戶籍制度改革的具體操作

(一)以憲法修正案的形式確認(rèn)遷徙自由為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利

遷徙自由權(quán)是現(xiàn)代公民理應(yīng)享有的一項(xiàng)基本權(quán)利，公民享有遷徙自由的權(quán)利以為多數(shù)國(guó)家憲法所確認(rèn)。比如，日本《憲法》的第二十二條規(guī)定：“除非違反公共福祉，任何日本國(guó)民都可自由居住、自由遷徙以及自由選擇職業(yè)?！泵绹?guó)公民可自由移居任何一州，而且應(yīng)當(dāng)享受移居州公民同等的待遇，這也曾為美國(guó)聯(lián)邦最高法院在判例中所確認(rèn)，并且《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》也規(guī)定了公民有遷徙和選擇住所的自由。我國(guó)的第一部憲法《1954年憲法》，曾經(jīng)規(guī)定了我國(guó)公民享有遷徙和居住的自由。但是到了1958年，我國(guó)制定了《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》，將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”兩種不同戶籍，人口自由遷徙開(kāi)始被受到嚴(yán)格的限制。1954年憲法關(guān)于遷徙自由的規(guī)定被在事實(shí)上廢棄了。并且在1975年以憲法修正案的形式正式取消了我國(guó)公民自由遷徙權(quán)利，直到現(xiàn)在仍未恢復(fù)。

自由屬于人的基本權(quán)利，是人的固有屬性，他人不可隨意剝奪?！妒澜缛藱?quán)宣言》第二十九條第2款明確規(guī)定：“為達(dá)到承認(rèn)并尊重他人的權(quán)益和自由的目的，而且是唯一的目的，以及實(shí)現(xiàn)民主社會(huì)的道德、公共秩序和一般福利，每個(gè)人在行使其權(quán)利和自由的時(shí)候，只能受到法律所規(guī)定的限制。”而遷徙自由作為人的自由的重要組成部分，必須予以保護(hù)，所以我國(guó)應(yīng)以憲法修正案的形式確認(rèn)遷徙自由為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。在憲法上確認(rèn)我國(guó)公民自由遷徙的權(quán)利，有利于人權(quán)的保障，實(shí)現(xiàn)人與人之間的平等；有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平，縮小城鄉(xiāng)的差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化；有利于促進(jìn)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，推動(dòng)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步。

(二)制定一部專門的《戶籍法》

我國(guó)正在實(shí)施的《中華人民共和國(guó)戶籍登記條例》的某些內(nèi)容跟《中華人民共和國(guó)憲法》以及相關(guān)的法律發(fā)生沖突，并且各個(gè)地方對(duì)戶籍制度的改革舉措實(shí)際上已實(shí)際突破了《戶籍登記條例》的相關(guān)規(guī)定，為了適應(yīng)時(shí)代的變化、與時(shí)俱進(jìn)，我們應(yīng)當(dāng)制定一部專門的《戶籍法》，鞏固已有的改革成果，并進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度的改革。

我認(rèn)為，《戶籍法》理應(yīng)包括以下內(nèi)容：第一，全面貫徹落實(shí)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記制度，響應(yīng)2014年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)，意見(jiàn)指出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。對(duì)農(nóng)業(yè)戶口與城鎮(zhèn)戶口的劃分進(jìn)行取消，并且要讓由戶口區(qū)分產(chǎn)生的藍(lán)印戶口等戶口類型塵封在歷史的記憶中，統(tǒng)一登記為居民戶口。第二，破除戶口遷徙的行政制度藩籬，允許并鼓勵(lì)公民自由、合理地遷徙，逐步實(shí)現(xiàn)公民自由遷徙的權(quán)利。第三，剝離潛藏戶口背后的利益，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一、符合正義價(jià)值、效益價(jià)值和秩序價(jià)值的勞動(dòng)就業(yè)制度，以及建立、健全涵蓋最低生活保障、醫(yī)療、養(yǎng)老、工傷保險(xiǎn)的社會(huì)保障制度。第四，通過(guò)技術(shù)革新，將戶口管理與身份證管理合二為一，實(shí)現(xiàn)戶籍管理的信息化，同步提高戶籍管理和社會(huì)管理的水平。

(三)將“積分落戶[6]”作為戶籍改革的突破口

實(shí)現(xiàn)中國(guó)工業(yè)化下一輪勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移和居民消費(fèi)的擴(kuò)張需要借助“城鎮(zhèn)化”，但傳統(tǒng)的戶籍制度嚴(yán)重限制了城鎮(zhèn)化中最為關(guān)鍵的人口城鎮(zhèn)化。為徹底打破這一限制，中國(guó)要積極建立并完善“積分落戶”機(jī)制，并以此為突破口，加大戶籍制度改革的深度，擴(kuò)大農(nóng)民工市民化的廣度，加快農(nóng)民工市民化的速度。國(guó)務(wù)院在2012年曾發(fā)布通知，要求積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍改革，繼續(xù)合理控制人口規(guī)模，進(jìn)一步完善并落實(shí)好現(xiàn)行城市落戶政策。各級(jí)地方政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)制定相應(yīng)的、“接地氣”的規(guī)章和規(guī)范性文件，將落戶政策在基層貫徹好、落實(shí)好，然而這并未被中央政府完全認(rèn)可。某些地方忽略市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和社會(huì)建設(shè)規(guī)律，不重視對(duì)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的調(diào)研，盲目追求城鎮(zhèn)的規(guī)模，片面加快城鎮(zhèn)化的速度；有的地方不顧城市綜合承載能力的有限性，缺乏辯證分析的思維，盲目放寬城市落戶的條件，超出城市的承載能力，造成城市的臟、亂、差，導(dǎo)致包括城市常住居民和外來(lái)人口的生活質(zhì)量的下降。

“積分落戶”具體應(yīng)該怎么操作呢？我認(rèn)為“積分落戶”應(yīng)當(dāng)對(duì)重點(diǎn)人群和重點(diǎn)地區(qū)給予區(qū)別對(duì)待，比如舉家遷移和在城市擁有穩(wěn)定工作的農(nóng)民應(yīng)該優(yōu)先給予其城市戶口，農(nóng)民工就地就近遷移、向中小城市和小城鎮(zhèn)遷移的可以允許其優(yōu)先落戶。而且應(yīng)當(dāng)分階段逐步實(shí)行這一政策，在戶籍改革初期，應(yīng)該同時(shí)兼顧積分和對(duì)總量的嚴(yán)格把控。不僅僅要考慮到城市是否具備這樣的容量和承載力，而且也要考慮到除非戶籍改革制度實(shí)現(xiàn)落地實(shí)施，否則難以估量真實(shí)的落戶需求。而到了中期可以過(guò)渡到只運(yùn)用積分機(jī)制作為調(diào)控手段，并循序漸進(jìn)地在未來(lái)實(shí)施單一條件控制，比如居住時(shí)間是否達(dá)到某一長(zhǎng)度等。在中短期內(nèi)，實(shí)施居住證制度，讓外來(lái)人口從以前的高標(biāo)準(zhǔn)、一次性的權(quán)利和利益獲得方式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榈蜆?biāo)準(zhǔn)、漸進(jìn)式的權(quán)利和利益獲得方式，固化外來(lái)人口現(xiàn)有的基本公共服務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)不留死角地全面覆蓋城市常住人口和外來(lái)流動(dòng)人口，并且這應(yīng)當(dāng)作為衡量城鎮(zhèn)化發(fā)展程度的重要指標(biāo)。

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作者簡(jiǎn)介：黃家良(1988-)，男，漢族，貴州大學(xué)法學(xué)院，2013級(jí)憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)碩士研究生。

中圖分類號(hào)：D631.42

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2015)35-0007-03