范治榮

(福建師范大學旗山校區(qū)，福建福州350108

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論食品安全政策執(zhí)行阻滯及對策——基于史密斯模型的分析

范治榮

(福建師范大學旗山校區(qū)，福建福州350108

摘要：政策執(zhí)行是檢驗政策的科學性與合理性的重要標準。近來食品安全事件頻發(fā)而屢禁不止，暴露出食品安全政策執(zhí)行阻礙重重。文章主要以史密斯模型為工具，揭示了政策本身不理想、執(zhí)行機構(gòu)運轉(zhuǎn)失靈、目標群體認知上偏差、政策執(zhí)行環(huán)境封閉四個方面的因素對政策執(zhí)行產(chǎn)生的影響，在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的對策。

關(guān)鍵詞：食品安全；政策執(zhí)行；史密斯模型

一、問題的提出與理論框架的選擇

民以食為天。食品安全關(guān)乎百姓的健康，更關(guān)乎社會的穩(wěn)定和諧。近年來陸續(xù)曝光的一系列食品安全問題讓人心憂，特別是2008年發(fā)現(xiàn)三鹿奶粉中含有三聚氰胺之后，人們開始對身邊的各種食品產(chǎn)生一種“談食色變”的恐懼心理。繼三鹿奶粉事件之后，食品安全事件不但沒有減少，反而呈現(xiàn)出愈演愈烈的趨勢，比如咯咯噠雞蛋事件、毒豆芽事件、染色饅頭事件、地溝油事件等，不一而足，而且其危害程度和作案手段相對前者有過之而無不及。為進一步打擊問題食品，重塑健康環(huán)保的食品市場，2009年6月1日，《中華人民共和國食品安全法》(以下簡稱《食品安全法》)正式頒布實施。但從實際實施效果來看，這么多的食品安全事件居然能在《食品安全法》實施后“橫行無阻”，這不僅反映了當下食品安全問題十分嚴重，而且暴露了政府在政策執(zhí)行上的效力低下。

政策執(zhí)行是在政策制定完成之后，將政策所規(guī)定的內(nèi)容變?yōu)楝F(xiàn)實的過程，是為實現(xiàn)政策目標而重新調(diào)整行為模式的動態(tài)過程[1]。政策執(zhí)行過程中會受到諸多因素的影響，比如人力、物力、財力、政策本身、技術(shù)水平、制度環(huán)境，等等。美國著名政策學家托馬斯·B·史密斯(以下簡稱史密斯)在1973年發(fā)表的一篇名為《政策執(zhí)行過程》(ThePolicyImplementationProcess)[2]的論文，從影響政策執(zhí)行的諸多因素中凝練出能夠影響政策執(zhí)行的幾個關(guān)鍵的因素，具體包含四個方面：理想化的政策、執(zhí)行機構(gòu)、目標群體、政策環(huán)境，它們共同構(gòu)成政策執(zhí)行過程的模型(見圖1)。

由史密斯模型可知，政策制定與政策執(zhí)行之間是一個既相互獨立又相互作用的有機整體。政策制定為政策執(zhí)行提供了方向和指導。政策啟動后，政策本身、執(zhí)行機構(gòu)、目標群體、政策環(huán)境四個因素開始形成一種緊張的“張力”，經(jīng)過處理改進后逐漸趨于緩和，然后建制出比較滿意的政策付諸執(zhí)行。政策執(zhí)行的結(jié)果再次通過反饋到政策制定階段，檢驗政策的理想化程度。該模型表明，政策執(zhí)行過程是一個回環(huán)的有機動態(tài)過程，各個因素之間相互耦合，相互作用。只有充分發(fā)揮與整合各個因素的有利條件，才能推進政策的有效執(zhí)行。對于食品安全政策而言，同樣也要在充分掌握各個影響因素的基礎(chǔ)上才能找到有效的政策執(zhí)行途徑。

圖1　史密斯政策執(zhí)行過程模型[2]203

二、食品安全政策執(zhí)行阻因分析

(一)理想化的政策并不理想

史密斯認為，理想化的政策應(yīng)該是合法、合理、可行的。政策的合法性容易確定，但其合理性與可行性由于彈性較大并且難以量化分析，在實踐中容易造成模糊性和隨意性的結(jié)果。食品安全政策在執(zhí)行中存在著以下情況：

1.政策內(nèi)容籠統(tǒng)而不全面。從1995年出臺的《食品衛(wèi)生法》到2009年頒布實施的《食品安全法》，在這期間盡管經(jīng)過了多次修訂，仍然不能給食品安全的監(jiān)管帶來理想的效果，原因在于：一方面，《食品安全法》不少內(nèi)容存在著概念或條文的籠統(tǒng)性，導致執(zhí)行主體之間職責不清，影響實施效果。例如，《食品安全法》第八十條規(guī)定：“縣級以上衛(wèi)生行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門接到咨詢、投訴、舉報，對屬于本部門職責的，應(yīng)當受理，并及時進行答復(fù)、核實、處理；對不屬于本部門職責的，應(yīng)當書面通知并移交有權(quán)處理的部門處理?！边@里提到的“屬于本部門職責的”和“有權(quán)處理的部門”就屬于概念模糊性的典型，它很難界定什么樣的投訴舉報是具體哪個部門的，所以在實際執(zhí)行過程中就常常造成“有利互相搶，無利互相推”的尷尬局面。另一方面，食品安全涵蓋的范圍廣、種類多，現(xiàn)行的《食品安全法》以及在其基礎(chǔ)上衍生出的《中華人民共和國食品安全法實施條例》《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》《流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理辦法》等法律規(guī)章難以對食品安全進行明確監(jiān)管，而且現(xiàn)在遇到的一大難題恰恰是這些食品安全相關(guān)法律法規(guī)之間由于缺乏統(tǒng)一性，導致有的食品安全問題無法可依，而有的食品安全問題有多部法律法規(guī)“相互撞車”。

2.政策法律威懾效力較低。法律的最終目的就是通過威懾力來達到約束的效果，只有對行政相對人的違法行為施加實質(zhì)性的威懾力，才能體現(xiàn)出法律的威嚴。盡管我國政府部門也在提倡針對食品安全事件要加大法律的懲戒，但由于現(xiàn)存的法律體系不完善，加上本身法治土壤的缺陷，當前多數(shù)情況還是以行政手段和經(jīng)濟手段為主，法律手段往往被置于次要的地位，導致懲罰程度上往往效力低下，體現(xiàn)不出法律的威嚴。例如，第九十六條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，造成人身、財產(chǎn)或者其他損害的，依法承擔賠償責任。還可以向生產(chǎn)者或者銷售者要求支付價款十倍的賠償金?！毕?“價款十倍的賠償金”這樣的違法成本對于一些像三鹿集團這樣的大企業(yè)來說，不啻于隔靴搔癢，不僅起不到震懾的作用，反而會讓一些投機者“死灰復(fù)燃”。

(二)執(zhí)行機構(gòu)運轉(zhuǎn)失靈

作為公共政策的執(zhí)行主體，執(zhí)行人員的綜合素質(zhì)以及執(zhí)行機構(gòu)間的協(xié)調(diào)成為影響政策實施的直接因素。在食品安全政策執(zhí)行過程中，這些因素仍然存在種種缺陷。

1.執(zhí)行人員的素質(zhì)低下。一方面體現(xiàn)在專業(yè)知識和執(zhí)法能力上。專業(yè)知識是執(zhí)法能力的前提，如果食品安全政策執(zhí)法者對食品相關(guān)知識一竅不通或者一知半解，勢必在執(zhí)行上出現(xiàn)很多問題。當前食品安全執(zhí)法者多數(shù)只是行政機關(guān)的執(zhí)法者，確實在食品安全這方面的素質(zhì)比較低，導致政策執(zhí)行淪為走過場。另一方面體現(xiàn)在執(zhí)法者的道德素質(zhì)上，是否做到公正執(zhí)法。公正執(zhí)法的前提是要有較高的政治道德素質(zhì)，能夠在公利跟私利之間劃清界限?，F(xiàn)實中的人都是以“理性經(jīng)濟人”的姿態(tài)存在的，因此在執(zhí)法過程中有些人往往出于私利將政策異化執(zhí)行，正如法國行政學家夏爾·德巴什曾說：“如果決策與它所期望的東西不相符合或在它看來是無法實施時，它將反對這種毫無活力的東西或者試圖改變既定措施的內(nèi)容?！盵3]特別是那些擁有一定職位的人員，他手中掌握著某種決策權(quán)，如果缺少一顆公心，那么公共政策就會變成謀取私利的工具。例如，2013年1月至5月，全國檢察機關(guān)共立案查處危害食品安全瀆職犯罪案件187件251人。從查辦的案件來看，權(quán)錢交易是食品安全監(jiān)管人員失職瀆職犯罪的一個重要誘因，監(jiān)管人員因貪利包庇、縱容非法食品企業(yè)生產(chǎn)銷售占相當比重[4]。

2.組織機構(gòu)職能不明確。一直以來，我國食品安全主要采取“分段管理為主，品種管理為輔”的執(zhí)行方式，其中包括農(nóng)業(yè)部、質(zhì)檢部、工商部、商業(yè)部等等，各部門分別負責執(zhí)行食品流通的不同階段，看起來似乎毫無縫隙地涵蓋了從“農(nóng)田到餐桌”的整個過程，實際上弊端重重。一方面，現(xiàn)存法律對各部門職責的界定并不明確，只是從宏觀上劃分各自的大概范圍，比如說農(nóng)業(yè)部負責農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)，工商部負責流通環(huán)節(jié)，一些細節(jié)上的職責歸屬恰恰是食品安全政策執(zhí)行的隱患。另一方面，各職能部門之間是以串聯(lián)執(zhí)行的方式存在的，比如農(nóng)業(yè)部門負責食品的生產(chǎn)，之后食品就轉(zhuǎn)到質(zhì)檢部門進行檢測，接著又進入工商部門負責的食品流通環(huán)節(jié)。這樣一來，在食品安全政策執(zhí)行過程中，各部門看到有利可圖的時候互相爭奪，而遇到問題食品追究責任的時候紛紛推諉。例如，沈陽市打假辦為了調(diào)查“毒豆芽”事件的監(jiān)管責任主體專門召開研討會，會上各部門都找出了許多理由推脫責任。本來是誰都有責任管的事最后卻沒人愿意管。

(三)目標群體認知上偏差

食品安全事件源于食品經(jīng)營者，包括生產(chǎn)商或者銷售商，他們作為企業(yè)主體以營利為目的，這是他們經(jīng)營的宗旨。但是由于經(jīng)營過程中缺乏正確觀念的引導，以致產(chǎn)生弄虛作假，經(jīng)營違法食品的問題。

1.目標群體對公共政策認識不到位。政策執(zhí)行是雙向互動的過程，作為食品安全政策執(zhí)行的對象，目標群體有義務(wù)和責任服從并執(zhí)行中央出臺的相關(guān)政策。只有他們配合中央的政策，認真貫徹政策的精神實質(zhì)，而不是視若無睹，才能保證政策得到實際意義上的執(zhí)行。然而，現(xiàn)實中不少商家往往對政策采取冷漠的態(tài)度，盡管他們知道生產(chǎn)問題食品會觸犯法律，一旦東窗事發(fā)就會遭受法律的制裁，但是他們卻視若無睹，依然是抱著“上有政策，下有對策”的僥幸心理照舊生產(chǎn)。例如，2008年9月三鹿奶粉事件暴露出三鹿奶粉中含有的三聚氰胺對人體產(chǎn)生危害，政府對此進行嚴厲打擊并責令企業(yè)停產(chǎn)停業(yè)，然而一些商家不但沒有吸取教訓，甚至還肆無忌憚地照樣生產(chǎn)。2009年2月又發(fā)現(xiàn)咯咯噠雞蛋中含有三聚氰胺。這種明知故犯的違法行為反映出當前目標群體對政策的冷漠和抵抗的態(tài)度，給政策執(zhí)行帶來重重阻礙。

2.目標群體誠信觀念薄弱。誠信是企業(yè)經(jīng)營的最好品牌，也是企業(yè)最無價的產(chǎn)品。近些年來，部分食品商家的意識中似乎沒有誠信這個概念，他們?yōu)榱四踩「哳~利潤不惜在商品上玩弄手腳，為了降低生產(chǎn)成本，想方設(shè)法鉆政策和法律的空子，比如通過隱蔽的渠道收購劣質(zhì)的食品生產(chǎn)材料，或者在食品中加入有害人體健康的保鮮劑，或者以有害化學物質(zhì)代替食品原材料，等等，可以說是為了達到營利的目的而不擇手段。特別是在當前市場經(jīng)濟體制下，商業(yè)上的誠信機制尚未建立起來，即使商業(yè)上違背了誠信原則，所受到的懲罰最多也是罰款或者警告，導致不少商家之間競相模仿。以地溝油事件為例，根據(jù)調(diào)查，地溝油已經(jīng)滲入了學校食堂、酒店餐館、地攤外賣等各個角落，不少商家明知道使用地溝油會給消費者帶來危害，卻又私下里使用地溝油制造食品欺瞞消費者。由此可見，這種普遍性的相互效仿的商業(yè)欺詐已經(jīng)暴露出當前部分食品經(jīng)營者誠信觀念缺失，誠信意識淡薄。

(四)政策執(zhí)行環(huán)境封閉

政策執(zhí)行會受到各種環(huán)境因素直接或間接的影響。從當前我國食品安全事件頻繁爆發(fā)來看，食品安全政策在執(zhí)行過程中受到環(huán)境的影響也是不容忽視的。

1.政策信息傳播渠道閉塞。一個完整的政策執(zhí)行過程必須有政策的“輸入”“輸出”和“反饋”的過程，同時必須保證信息暢通，使三者相互銜接相互作用。當前我國食品安全政策執(zhí)行過程中，政府與目標群體之間的信息傳播渠道相對閉塞，加上問題食品的作案手段越來越隱蔽，導致一些現(xiàn)實中的問題食品信息不能及時“輸入”政府機關(guān)，同樣政府出臺的一些有關(guān)食品安全的政策盡管“輸出”給執(zhí)行對象，但是因速度遲緩影響到政策 “反饋”，政策的執(zhí)行效果不佳。以“三鹿奶粉”事件為例，早在2007年就出現(xiàn)了對嬰兒身體造成不良影響的跡象，但安徽地方政府沒引起足夠重視，經(jīng)過記者報道以后才匆忙采取應(yīng)急措施，最后既延誤了制止時機又給嬰兒身體健康帶來了危害。

2.缺乏第三方參與機制。食品生產(chǎn)者僅僅知曉食品安全政策的內(nèi)容是不夠的，必須要在行動上對政策作出反饋，也就是政策執(zhí)行上的參與。我國現(xiàn)階段的政治體制導致政府在政策執(zhí)行過程中仍然扮演著“掌舵者”和“劃槳者”的角色，非政府組織和消費者很少具有參與決策的權(quán)利。由于政策執(zhí)行機構(gòu)在專業(yè)素質(zhì)、信息資源、技術(shù)水平等方面存在缺陷，導致在政策執(zhí)行過程中往往會出現(xiàn)掛一漏萬或者執(zhí)行不力的結(jié)果。作為“局外人”的非政府組織和消費者群體，如食品行業(yè)協(xié)會、消費者群體等，相比政府更加貼近現(xiàn)實生活，更能夠第一時間獲取最新的食品安全信息，而且專業(yè)技術(shù)能力較強。從近來屢屢曝光的食品安全事件來看，比如三鹿奶粉事件、地溝油事件等，都是由政府一手查處，擔負起追查問題食品、追究食品責任主體、進行食品危機信息發(fā)布等責任，非政府組織和消費者群體的力量卻得不到發(fā)揮，最后因為政策執(zhí)行低效、緩慢導致效果不明顯，背后潛藏的各類食品安全事件在市場交易中重復(fù)地發(fā)生。

三、食品安全政策執(zhí)行路徑選擇

(一)完善食品安全政策體制改革

當前最主要的任務(wù)是加快食品安全政策體制改革的步伐，通過完善法律體系來對食品安全進行全方位的監(jiān)督和打壓，才能凈化食品安全生態(tài)環(huán)境。一方面，要建立健全一些“缺位”的法律法規(guī)。在現(xiàn)存的法律法規(guī)基礎(chǔ)上盡快出臺諸如《食品安全監(jiān)督法》《食品安全審查程序法》等法律以及其他相關(guān)細則，減少政策執(zhí)行過程中依法行政的縫隙；同時，要進一步統(tǒng)一細化現(xiàn)存的過于抽象籠統(tǒng)的法律規(guī)定，刪除一些重合的法律條文，通過擴大法律宣傳來提高政策執(zhí)行效率。另一方面，要加大對問題食品的懲罰力度，除了經(jīng)濟手段和行政手段以外，必須將法律置于第一位，做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。特別強調(diào)的是，要提高問題食品生產(chǎn)的違法成本，通過提高違法成本來對食品安全事件加以制止，責令違法生產(chǎn)的企業(yè)停產(chǎn)停業(yè)，吊銷其營業(yè)執(zhí)照，收取更高額度的違法罰款，并且將違法企業(yè)加入誠信黑名單。只有通過一系列的嚴懲高壓，重拳打擊違法的食品生產(chǎn)者，食品安全生產(chǎn)才能回歸正途。

(二)建設(shè)科學合理的政策執(zhí)行機構(gòu)

作為執(zhí)行機構(gòu)的個人和組織都存在著不足，影響到政策執(zhí)行的效率、效果，所以應(yīng)該從個人和組織上加以改造和完善。一方面要通過“引進”和“退出”并存的機制來保證政策執(zhí)行人員的綜合素質(zhì)。一是通過組織人事招錄環(huán)節(jié)來“引進”具有豐富的食品安全知識和專業(yè)能力的人員。只有專業(yè)的人員才能在政策執(zhí)行過程中做到有的放矢，能夠明確問題食品產(chǎn)生危害的原因、手段，可能引發(fā)的后果以及應(yīng)對措施，保證政策有針對性執(zhí)行。二是通過競爭考核的方式來促進組織人員的新陳代謝，做到能者上，平者讓，庸者退。具體的考核包括知識、能力、品德等方面的指標，更加強調(diào)品德指標在行政中的作用。讓有德之人來執(zhí)行公共政策，防止公共政策成為某些人以權(quán)謀私的工具，為公民塑造健康安全的食品環(huán)境。另一方面，通過加強責任追究制來預(yù)防機構(gòu)之間因職責不清造成的政策架空。在縱向等級上，地方各級政府必須嚴格貫徹落實中央制定的政策并且明確各級的職責，采取階段性反饋的做法，倘若某個下級部門出現(xiàn)扭曲中央政策的情況則要追究相應(yīng)的責任并予以處罰。在橫向職能上，應(yīng)改進以往“分段管理”的做法，變?yōu)椤凹泄芾怼钡姆绞剑磳⒁酝r(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生等部門都重新劃入同級的食品藥品監(jiān)管部門，只有徹底消除各部門之間的“縫隙”才能將責任落實到具體的監(jiān)管部門，防止互相“踢皮球”的現(xiàn)象出現(xiàn)。

(三)協(xié)同推進激勵機制和誠信機制

要想解決問題，必須先找出問題的結(jié)癥所在。食品安全事件屢禁不止的一個重要原因是行業(yè)生存和競爭壓力大，特別是一些中小企業(yè)更為明顯。所以，為了有效制止食品安全事件的爆發(fā)，必須做到對癥下藥。一方面，通過激勵的方式鼓勵生產(chǎn)及銷售安全食品。比如對一些長期以來沒出現(xiàn)食品安全問題的企業(yè)，可以給予減免稅收的優(yōu)惠政策或者給予推廣宣傳。通過這種激勵的方式讓更多涉足食品行業(yè)的商家企業(yè)知道安全生產(chǎn)銷售食品的重要性以及意義所在，從而形成一種潛在的制約。另一方面，對食品行業(yè)進行誠信的宣傳教育。著重強調(diào)誠信在企業(yè)經(jīng)營中的重要地位，特別是要提高失信成本，如果發(fā)現(xiàn)非法生產(chǎn)問題食品的企業(yè)，除了追究其法律責任，吊銷其營業(yè)執(zhí)照，責令停產(chǎn)停業(yè)之外，還應(yīng)將其列入誠信黑名單，今后不得從事任何企業(yè)經(jīng)營活動。通過以上軟硬結(jié)合的方法，提高目標群體在食品行業(yè)中的自律性。

(四)優(yōu)化食品安全政策執(zhí)行環(huán)境

一方面要建立政府信息公開機制。食品安全政策作為一種公共產(chǎn)品，理當處在“金魚缸”中，保證企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、消費者等目標群體都對政策有知情權(quán)，了解食品安全政策的內(nèi)容、執(zhí)行程序、違法責任等，防止政策執(zhí)行主體為了私人利益將公共政策“內(nèi)部化”，成為謀求私利的工具。倘若公共政策被少數(shù)群體暗箱操作而成為謀求私利的工具，那么它就違背了公共政策的本意，也侵害了作為公共產(chǎn)品應(yīng)當被公民所享受的權(quán)利。所以，公民有權(quán)知曉公共政策的制定和進展情況。另一方面要健全公民社會的參與機制。政府不是萬能的，它也存在失靈的時候。在食品安全政策方面，為了彌補政府信息滯后、專業(yè)性缺乏、效率低下的缺陷，必須激勵非政府組織和公民的參與，發(fā)揮他們獲取信息迅速、專業(yè)性強、高效便捷等優(yōu)勢。政府只有將“劃槳”的權(quán)力下放給非政府組織和公民，扮演“掌舵”的引導角色，才能提高政策執(zhí)行的效率效果，實現(xiàn)食品安全共管共治的目的。

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責任編輯：莊亞華

中圖分類號:D63-31

文獻標志碼:A

文章編號:1673-0887(2015)06-0088-05

作者簡介：范治榮(1988—)，男，碩士研究生。

收稿日期：2015-07-27

doi:10.3969/j.issn.1673-0887.2015.06.020 10.3969/j.issn.1673-0887.2015.06.021