關(guān)于一宗土地出讓合同糾紛案的思考

寧波市國土資源局鎮(zhèn)海分局陳紅平倪萌

一、案情簡介

2010年1月 在國土部門舉行的國有建設(shè)用地招牌掛活動中 A公司經(jīng)過13輪報價 最終取得一宗商服用地的國有建設(shè)用地使用權(quán) 土地面積26644平方米 約定容積率為1.8 用途為商服 汽車4S店出讓合同主要約定事項 未經(jīng)出讓方和規(guī)劃管理部門同意 受讓人不得改變本地塊的用途 汽車4S店用地不得將本地塊轉(zhuǎn)讓給不具有汽車4S店經(jīng)營資質(zhì)者。

用地單位在取得地塊土地使用權(quán)后 在完成建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建筑工程施工許可證等規(guī)劃、建設(shè)部門審批后動工建設(shè) 在具備預(yù)售條件后 于2012年8月向建設(shè)部門申領(lǐng)預(yù)售許可證并成功申領(lǐng) 公開向市場銷售。國土部門得知該地塊存在預(yù)售行為 及時與當(dāng)?shù)氐慕ㄔO(shè)部門銜接溝通并出具了正式的接洽函 認(rèn)為該預(yù)售行為涉嫌違反出讓合同約定 公開銷售涉及的銷售對象不可能均具備4S店經(jīng)營資質(zhì)屬于私自改變土地使用條件且極易引發(fā)后續(xù)糾紛。建設(shè)部門在接函后及時終止了預(yù)售行為并要求用地單位及時解除已銷售房屋的售房合同 但部分房屋已公開向市場銷售并簽訂了合同 至此留下了較大隱患。之后 用地單位與國土、規(guī)劃、建設(shè)部門進(jìn)行了多輪協(xié)商 但無法達(dá)成解決方案 陷入僵持狀態(tài)。2014年1月地塊建設(shè)完成且面臨交房手續(xù) 在政府專題協(xié)調(diào)下 用地單位同意與國土部門簽訂補(bǔ)充協(xié)議 在繳納了改變土地使用條件出讓金后 政府同意地塊部分建筑可公開對外銷售 銷售對象不再受限。地塊實際開發(fā)的用途 除部分業(yè)態(tài)確屬傳統(tǒng)4S店外觀形態(tài) 其余大部分高層建筑均為市場中常見的商務(wù)辦公的單間公寓。在完成出讓金補(bǔ)交、后續(xù)驗收交房后 因該項目受房地產(chǎn)調(diào)控引發(fā)房價跳水等因素影響導(dǎo)致該項目出現(xiàn)較大虧損用地單位一紙訴狀將國土局告上法庭 認(rèn)為國土部門簽訂的補(bǔ)充協(xié)議不合法并要求返還已補(bǔ)交的出讓金且賠償利息。

二、控辯雙方爭論焦點及法院判決

原告認(rèn)為 1.作為出讓合同附件 由規(guī)劃部門出據(jù)的規(guī)劃條件中明確表述 該地塊用途為商業(yè)金融業(yè)用地 C2適建綜合、專業(yè)市場及配套設(shè)施 雖然國土部門約定的用途為商服 4S店但目前國內(nèi)尚沒有4S店業(yè)態(tài)明確的建筑業(yè)態(tài)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn) 用地單位設(shè)計并建成的類似辦公公寓的房屋無明顯違法行為 且地塊容積率達(dá)1.8 單純4S店肯定無法達(dá)到如此高的容積率 設(shè)計方案亦通過相關(guān)部門會審并無異議。如建筑業(yè)態(tài)沒有問題 那么類似限定銷售對象該條亦顯失合理性 屬于單方面強(qiáng)制性條款。2.在簽訂補(bǔ)充協(xié)議時 因竣工驗收、交房臨近、避免不必要的社會不穩(wěn)定因素等原因 原告不得已才與政府簽訂補(bǔ)充協(xié)議并補(bǔ)交出讓金 實際并非原告真實意愿 有脅迫行為 屬于《合同法》規(guī)定的可撤銷合同情景 希望法院可以支持企業(yè)正當(dāng)要求 解除出讓合同補(bǔ)充協(xié)議并返還出讓金以彌補(bǔ)企業(yè)虧損。

被告答辯 根據(jù)出讓合同明確約定 未經(jīng)出讓方和規(guī)劃管理部門同意 受讓人不得改變本地塊的用途 汽車4S店用地不得將本地塊轉(zhuǎn)讓給不具有汽車4S店經(jīng)營資質(zhì)者 該點在土地證上載明。

由于用地單位利用4S店尚無明確建筑形態(tài)規(guī)定 擅自開發(fā)了大量類似商務(wù)辦公建筑并公開對外銷售 明顯違反了出讓合同約定 涉嫌改變土地使用條件。根據(jù)《中華人民共和國土地管理》第56條規(guī)定 “建設(shè)單位使用國有土地的應(yīng)當(dāng)按照土地使用權(quán)出讓等有償使用合同的約定或者土地使用權(quán)劃撥批準(zhǔn)文件的規(guī)定使用土地”?！吨腥A人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第17條規(guī)定 “土地使用者需要改變土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途的 必須取得出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃行政主管部門的同意 簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同 相應(yīng)調(diào)整土地使用權(quán)出讓金?！北桓娓鶕?jù)原告請求 將部分原先規(guī)定為4S店用途但實際應(yīng)該為單身公寓性質(zhì)的房產(chǎn)用途相應(yīng)進(jìn)行了用途調(diào)整及使用條件調(diào)整 經(jīng)雙方協(xié)商一致簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同補(bǔ)充協(xié)議 內(nèi)容合法 程序到位?，F(xiàn)原告要求撤銷 于法無據(jù) 希望法院駁回用地單位無理要求。

法院在經(jīng)過法庭調(diào)查、法庭辯論、被告人最后陳述、評議等程序后 法院認(rèn)為 1.涉案地塊土地用途明確為商服 4S店是對規(guī)劃部門出具的綜合專業(yè)市場的項下多種用途的限縮約定 且國土部門出讓合同有明確約定不得公開對外銷售 具有特定銷售對象 開發(fā)商對于地塊開發(fā)后業(yè)態(tài)也有清楚的認(rèn)識 對自身擅自改變業(yè)態(tài)可能帶來的后果也會有相應(yīng)的認(rèn)知 作為專業(yè)開發(fā)商對此應(yīng)該有充分的認(rèn)知能力。2.國土部門根據(jù)《土地管理法》以及《城市房地產(chǎn)管理法》 對涉及改變土地使用條件進(jìn)行了出讓金調(diào)整手續(xù) 補(bǔ)交了出讓金差額 符合法律法規(guī)要求 且簽訂補(bǔ)充協(xié)議是對涉及改變土地使用條件達(dá)成一致的結(jié)果 并不存在脅迫等其他行為。綜上所述 駁回原告要求撤銷補(bǔ)充協(xié)議并退還補(bǔ)交出讓金的請求 對于企業(yè)該種不正當(dāng)訴求 依據(jù)不足 本院不予支持 駁回原告訴求。

三、關(guān)于本案的思考

雖然法院在本案審理中充分聽取了控辯雙方的立場與要求 關(guān)于業(yè)務(wù)上的知識在庭外亦進(jìn)行了相關(guān)了解 但是諸如城市規(guī)劃用途分類、國土審批業(yè)務(wù)、甚至土地估價領(lǐng)域?qū)I(yè)性較強(qiáng)的領(lǐng)域確也感覺較為陌生 且基于目前該種情況均采用協(xié)商解決的辦法 對博公堂案例畢竟極為有限 所以在審判中也遇到了一些波折 但此類案件在當(dāng)前依法治國的大背景下也有一定的借鑒意義 值得進(jìn)一步剖析。針對此案 筆者認(rèn)為仍有以下幾個方面值得思考。

1.現(xiàn)行土地用途分類標(biāo)準(zhǔn)在職能部門間仍需做好銜接工作

根據(jù)國土部門現(xiàn)行使用的國家標(biāo)準(zhǔn)《土地利用現(xiàn)狀分類》GB/T21010-2007 共分為12個一級地類 56個二級地類。規(guī)劃部門現(xiàn)行使用的國家標(biāo)準(zhǔn)《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》 GB/T50137-2011 中城市建設(shè)用地共分為8大類 35個中類 43個小類 由于國土與規(guī)劃職能的側(cè)重點不同 所以兩個體系各有利弊但均為適合發(fā)揮自身職能管理特點的分類。以商服用地為例 國土一級地類為商服用地 二級地類分為批發(fā)零售、住宿餐飲、商務(wù)金融及其他商服 規(guī)劃部門大類則為商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地

B 、中類為商業(yè)設(shè)施用地 B 1 、商務(wù)設(shè)施用地 B2 、娛樂康體設(shè)施用地 B3 、公共設(shè)施營業(yè)網(wǎng)點用地 B4 、其它服務(wù)設(shè)施用地 B9在中類下面又分為零售商業(yè)用地 B11 、批發(fā)市場用地餐飲用地 B12 、旅館用地 B13等12個小類。兩個分類體系存在著明顯的差別 在各種業(yè)態(tài)界定之中亦存在不少真空地帶 可能帶來理解上的差異以及界定上的困難。同時 在國土部門的基準(zhǔn)地價政策當(dāng)中 對于不同液態(tài)之間地價是存在差異的 如同是旅館中的商務(wù)酒店與星級酒店地價也會有所差別 同是零售商業(yè)中的普通商業(yè)與加油站用地亦有所差別。所以 針對業(yè)態(tài)界定中 應(yīng)盡量細(xì)化相關(guān)約定 建立各職能部門業(yè)態(tài)之間對應(yīng)表 在操作層面強(qiáng)化部門溝通 加強(qiáng)配合協(xié)議 避免土地出讓后潛在的后續(xù)糾紛。

2.國土部門在出讓合同特殊條款進(jìn)行約定應(yīng)慎之又慎

目前 各地在招商引資中 往往基于政府意愿、實現(xiàn)政府某種規(guī)劃愿景要求國土部門在出讓合同中加入了總部經(jīng)濟(jì)、自持比例、較為細(xì)化的建筑業(yè)態(tài)等要求。該種模式在前期也起到了較好的效果 開發(fā)建成的項目很多也達(dá)成了政府的規(guī)劃愿景。但是 如房地產(chǎn)市場形勢較為疲軟等宏觀形勢較為不利的情況下 企業(yè)違約項目逐漸增多 雖然該類條件寫入了出讓合同 但鑒于部門職能權(quán)限、履約監(jiān)管能力的限制等客觀因素 國土部門對于此類條款執(zhí)行約束力上確無較強(qiáng)的執(zhí)行能力 如出現(xiàn)糾紛后 也容易陷入被動的局面。所以 筆者建議諸如政府遠(yuǎn)景式的約定 建議政府寫入相關(guān)項目的招商引資協(xié)議當(dāng)中 由其它相關(guān)部門予以監(jiān)管 由其他職能部門予以認(rèn)定。

3.強(qiáng)化集體決策 做到公開、公平、公正處理此類事項

目前國土部門仍面臨不小的行政風(fēng)險 任何涉土審批均與國有土地資產(chǎn)有關(guān) 且金額均較為巨大責(zé)任相應(yīng)較重。在此類改變土地使用條件審批事項中 首先要經(jīng)過獨立中介機(jī)構(gòu)按照市場價格進(jìn)行客觀公正的評估 避免外界干擾因素根據(jù)相關(guān)法律法規(guī) 足額繳納涉及改變土地使用條件應(yīng)當(dāng)補(bǔ)交的出讓價款。同時 強(qiáng)化集體決策機(jī)制杜絕暗箱操作 防止權(quán)力尋租等違法違紀(jì)現(xiàn)象的產(chǎn)生 進(jìn)一步做好信息公示制度 讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行 經(jīng)得起督察、審計部門的檢查與審計 經(jīng)得起法律法規(guī)以及社會公眾的考驗 全力打造陽光國土、法治國土。