威廉姆·D.馬克爾 潘雯 譯 羅婕 校

“穩(wěn)定”與“和諧”一直是中國(guó)公共管理領(lǐng)域的兩個(gè)關(guān)鍵詞。然而，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的呼聲超過(guò)了穩(wěn)定與和諧的概念，產(chǎn)生出各種社會(huì)問(wèn)題，發(fā)展至上的時(shí)代即將成為歷史。目前，中國(guó)各級(jí)政府都無(wú)法忽視作為治理重要原則內(nèi)容的穩(wěn)定與和諧問(wèn)題，尤其是造成社會(huì)不穩(wěn)定的環(huán)境問(wèn)題與土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題。本文并不想就征地和拆遷補(bǔ)償問(wèn)題向有關(guān)部門(mén)獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，而是想探討能否有更精巧的方法去推動(dòng)決策過(guò)程中的公眾參與，以減少大規(guī)?？棺h事件的可能性與危害性。

一、公共沖突與中國(guó)的適應(yīng)性變革

公眾參與的技術(shù)問(wèn)題在中國(guó)絕非新鮮話題，至少在一定程度上是這樣。此類(lèi)研究文章很多，如 Z.王和 X.陳①Wang，Z.，＆ Chen，X.，“The design of public participation in environmental impact assessments，”in Aquatic Ecosystem Health and Management，9，1:93 －97，2006.、豪斯利(Horsley)②Horsley，J.，“Public participation and the democratization of Chinese governance，”in Political Civilization and Modernization:The Political Context of China＇s Reform，World Scientific Press，Yang Zhong and Shipin Hua，(eds.)，2006.、A.王③Wang，A.，“The Search for sustainable legitimacy:environmental law and bureaucracy in China，”in HarvardEnvironmental Law Review，37:365－440，2013.、和Y.張④Zhang Y.，Liu，X.，Yu，Y.，Bian，G.，Yu L.，＆Long，Y.，“Challenge of Public Participation in China’s EIA Practice，”P(pán)roceedings from＇IAIA12 Conference Proceedings＇Energy Future The Role of Impact Assessment 32nd Annual Meeting of the International Association for Impact Assessment 27 May－ 1 June，Centro de Congresso da Alf?ndega，Porto－Portugal，2012.等都曾探討過(guò)環(huán)境評(píng)估過(guò)程中的公眾參與及其方式問(wèn)題。早在2006年，中國(guó)環(huán)境保護(hù)部副部長(zhǎng)潘岳就把改善環(huán)境與擴(kuò)大公眾參與聯(lián)系起來(lái):“在中國(guó)，環(huán)境保護(hù)成為日益嚴(yán)重的問(wèn)題……其最根本的原因是——公眾參與的缺失”①Yue P.，“The environment needs public participation，”in China Dialogue，5 December，2006.Retrieved from〈http://www.chinadialogue.net/article/show/single/en/604－the－environment－needs－public－ participation〉。2013年10月，習(xí)近平主席也要求領(lǐng)導(dǎo)干部依法解決公共沖突，學(xué)習(xí)1963年的浙江諸暨楓橋干部群眾創(chuàng)造的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，其內(nèi)涵是依靠群眾就地化解矛盾，而不是把沖突轉(zhuǎn)交給上級(jí)部門(mén)。在環(huán)境建設(shè)問(wèn)題上改善決策流程、提高公眾參與是值得肯定的。但這種參與或者因?yàn)閰⑴c的時(shí)間設(shè)計(jì)不妥，或者因?yàn)閰⑴c者的分析能力不夠，或者因?yàn)楣妳⑴c背后有不良的企圖經(jīng)常不能如期實(shí)現(xiàn)。

土地問(wèn)題與環(huán)保問(wèn)題是中國(guó)目前個(gè)人與群體性沖突事件最集中爆發(fā)的領(lǐng)域，如何通過(guò)公眾參與來(lái)解決土地流轉(zhuǎn)和環(huán)境建設(shè)兩方面沖突是本文所關(guān)心的主題。而對(duì)于中國(guó)共產(chǎn)黨來(lái)說(shuō)，沖突事件并不是一個(gè)全新的問(wèn)題。因此，在接下來(lái)的論述中，我想先勾勒一下中國(guó)共產(chǎn)黨的組織系統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)中國(guó)共產(chǎn)黨有一套與時(shí)俱進(jìn)的適應(yīng)機(jī)制，讓它能夠靈活應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)。然后，本文將探討中國(guó)社會(huì)治理與公共管理課程的設(shè)置，尤其是沖突或危機(jī)處理課程尚未系統(tǒng)進(jìn)入大學(xué)職業(yè)培訓(xùn)的現(xiàn)狀。

(一)中國(guó)共產(chǎn)黨“自適應(yīng)系統(tǒng)”

在過(guò)去的三十年中，中國(guó)共產(chǎn)黨獨(dú)特的政治與社會(huì)治理結(jié)構(gòu)推動(dòng)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。中國(guó)目前所有的成就都是在所謂的“一黨制”國(guó)家體制中實(shí)現(xiàn)的——這是一種既有上下層級(jí)關(guān)系又極為講求權(quán)力下放的制度。盡管我們說(shuō)中國(guó)政府有權(quán)力分散下放的一面，但中國(guó)政府與各種政治機(jī)構(gòu)更像是一套復(fù)雜系統(tǒng)的組成部分，各組成部分之間有著非常復(fù)雜的聯(lián)系與互動(dòng)。。

這個(gè)系統(tǒng)難以計(jì)數(shù)的組成部分之間或緊密互動(dòng)或隔空互動(dòng)，相互之間做出反應(yīng)的力度因時(shí)間不同而不同。我們無(wú)法清楚描述系統(tǒng)中發(fā)生的政策變化和管理變化，馬克思·韋伯和亨利·法約爾理性的、科層化的模式也無(wú)法解釋。也許我們可以用Boisot and Child(1999)的術(shù)語(yǔ)來(lái)概括中國(guó)共產(chǎn)黨等級(jí)結(jié)構(gòu)的精髓，那就是相對(duì)較好的“自適應(yīng)系統(tǒng)”(Relatively Adaptive System)——“系統(tǒng)有一套非凡的方式去匹配外部環(huán)境的復(fù)雜性，或者通過(guò)采取與環(huán)境適配的措施，或者通過(guò)形成一定程度的自主能力，以應(yīng)對(duì)外部強(qiáng)加的各種束縛”②Boisot，M.＆ Child J.，“Organizations as Adaptive Systems in Complex Environments:The case of China，”O(jiān)rganization Science，10，3:237－252，1991.。在這個(gè)系統(tǒng)內(nèi)部，有環(huán)狀的反饋圈(Feedback Loops)，個(gè)體之間存在著不確定的行動(dòng)－反應(yīng)模式。如果一個(gè)系統(tǒng)能存續(xù)相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間，且在此期間能夠不斷地回應(yīng)外部的變化，那么即使從最保守的角度上說(shuō)，這個(gè)系統(tǒng)也一定是具有環(huán)境適應(yīng)性的系統(tǒng)。

復(fù)雜系統(tǒng)是怎樣適應(yīng)外部環(huán)境的?這不禁讓人聯(lián)想起艾賽亞·柏林(Isaiah Berlin)著名的關(guān)于刺猬與狐貍的比較:“狐貍知道很多東西，而刺猬卻只懂得最重要的東西?！彼^復(fù)雜的自適應(yīng)系統(tǒng)，它本身既是狐貍也是刺猬，既能解讀環(huán)境又能適應(yīng)環(huán)境，通常有兩套不同的方法去處理外部多樣性所帶來(lái)的復(fù)雜性。

方法一:它可以通過(guò)了解外部，直接根據(jù)外部采取行動(dòng)而相對(duì)減少外部復(fù)雜性。也就是說(shuō)，系統(tǒng)中的人可以針對(duì)外部紛繁多樣的現(xiàn)象作出一個(gè)最合適的理解，然后總結(jié)出一套適應(yīng)性反應(yīng)來(lái)應(yīng)對(duì)。這種策略最終形成系統(tǒng)對(duì)外部的現(xiàn)象解碼和意義提取的“專(zhuān)業(yè)化操作”。

方法二:它可以通過(guò)創(chuàng)造新的路徑和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避策略來(lái)吸收消化外部的多樣性。也就是說(shuō)，面對(duì)外部多樣性，系統(tǒng)中的人可以持有多種的、有時(shí)甚至是互為沖突的解釋?zhuān)瑫r(shí)保持他們“行動(dòng)目錄”(behavior repertoire)中有一系列的配套反應(yīng)，每種反應(yīng)都可以算是一種對(duì)外部挑戰(zhàn)的“專(zhuān)業(yè)化操作”。系統(tǒng)用這種方法能夠提高自身的可塑性，可以應(yīng)對(duì)更多的外部環(huán)境中的偶然性因素，這比“專(zhuān)業(yè)化”的應(yīng)對(duì)機(jī)制要優(yōu)越，它可以不斷努力，提高處理更大范圍內(nèi)的外部偶然性的能力。

簡(jiǎn)而言之，自適應(yīng)系統(tǒng)可以通過(guò)判斷與專(zhuān)業(yè)化操作發(fā)展出一套以不變應(yīng)萬(wàn)變的反應(yīng)方式;或者，系統(tǒng)可以變得更加精細(xì)，發(fā)展出多樣化的反應(yīng)方式以適應(yīng)具體環(huán)境。

自適應(yīng)性系統(tǒng)的一個(gè)關(guān)鍵特征是它有經(jīng)歷巨大變革卻不會(huì)解體或垮臺(tái)的能力。一個(gè)權(quán)力分散而動(dòng)態(tài)復(fù)雜的系統(tǒng)會(huì)因?yàn)槠溥m應(yīng)性而存活。中國(guó)政府目前要解決腐敗、環(huán)境污染與土地所有權(quán)轉(zhuǎn)換的問(wèn)題，就必須再次發(fā)揮中國(guó)共產(chǎn)黨吸納型、適應(yīng)型發(fā)展模式的作用，這是首當(dāng)其沖的公共治理領(lǐng)域問(wèn)題。此外，當(dāng)前公共管理理論的發(fā)展也可以提供比中國(guó)歷史經(jīng)驗(yàn)更有效的沖突解決方案。

(二)新公共管理理論發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)與借鑒

新公共管理(New Public Management，縮寫(xiě)NPM)這個(gè)術(shù)語(yǔ)指的是:從“市場(chǎng)、管理者和評(píng)估手段”的角度去思考公共治理，并以此來(lái)提高績(jī)效與責(zé)任感。新公共管理中的一個(gè)焦點(diǎn)話題，也是現(xiàn)在更備受關(guān)注的話題，是“治理”(Governance)這一概念?！爸卫怼敝傅氖欠蓤?zhí)行的背景——一整套的社會(huì)傳統(tǒng)與實(shí)踐，它從本質(zhì)上說(shuō)不僅指治理的水平還包括政策法規(guī)的合理性:這些法規(guī)制度是否合理?這些法規(guī)制度是否得到了適用對(duì)象的理解?政策執(zhí)行是否公平?無(wú)論是新公共管理理論，還是治理的技術(shù)，都已在中國(guó)城市有所實(shí)踐，以提高公共管理機(jī)構(gòu)的辦事效率。

中國(guó)政府明白如何應(yīng)對(duì)群眾意見(jiàn)，這方面有時(shí)候做得好，有時(shí)候做得不夠好。通常人們會(huì)認(rèn)為政府層級(jí)越高，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的掌控就越復(fù)雜，地方領(lǐng)導(dǎo)的晉升和發(fā)展GDP的關(guān)系越小，領(lǐng)導(dǎo)會(huì)越愿意傾聽(tīng)地方群眾的呼聲。

浙江省就是一個(gè)典型案例。作為一個(gè)走在開(kāi)放和創(chuàng)新前沿的富省，浙江的行政體制改革也長(zhǎng)期以來(lái)處在各省前列。比較著名的實(shí)踐是浙江土地改革允許在地方政府內(nèi)部和政府間進(jìn)行“土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓(Transfers of Development Rights，TDR)”。最近，海寧被選作浙江土地改革的試點(diǎn)城市，農(nóng)村住房也可以申請(qǐng)抵押貸款，農(nóng)民土地可以賣(mài)給村外。浙江溫州成立了“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心”，理論上也允許進(jìn)行縣域內(nèi)的農(nóng)村土地買(mǎi)賣(mài)。

除了推行管理方式公開(kāi)化這個(gè)政策之外，行政領(lǐng)導(dǎo)本身也愿意嘗試。紹興就推出了房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商和附近居民之間的溝通模式來(lái)解決他們之間的矛盾。此模式中，城市規(guī)劃負(fù)責(zé)人介入調(diào)停，積極聽(tīng)取雙方的觀點(diǎn)，而不是政府坐等矛盾升級(jí)，事態(tài)嚴(yán)重。但是，這些積極正面的溝通嘗試仍只著眼于管理者的行為上，即其服務(wù)傳遞的方式上?？晌覀冞@里需要思考的是宏大的規(guī)劃性項(xiàng)目——公共服務(wù)，對(duì)于市民和農(nóng)民來(lái)說(shuō)一輩子的大事件，而不是小的辦事程序問(wèn)題。

在中國(guó)經(jīng)常可以看到的是這樣的案例:某地發(fā)生地方群體性暴亂事件或土地糾紛，省或者更高層的領(lǐng)導(dǎo)在緊急關(guān)頭出面，來(lái)解決事態(tài)發(fā)展的戈耳迪之結(jié)(Gordian Knot)及其外部影響。武漢(省委領(lǐng)導(dǎo)出面解決)、大連(市領(lǐng)導(dǎo)承諾關(guān)閉并搬遷對(duì)二甲苯化工廠)、寧波(市領(lǐng)導(dǎo)決定取消對(duì)二甲苯建廠計(jì)劃)、沈陽(yáng)(沈陽(yáng)發(fā)改委副主任出面會(huì)見(jiàn)抗議者)和其它許多地方都發(fā)生過(guò)領(lǐng)導(dǎo)出面解決環(huán)境與土地轉(zhuǎn)讓過(guò)程中的危機(jī)的情況。而這種情況特別危急和沖突特別嚴(yán)峻問(wèn)題的解決模式是有問(wèn)題的。

所謂“治理”，有兩大構(gòu)成部分:領(lǐng)導(dǎo)與管理。無(wú)論是領(lǐng)導(dǎo)還是管理，都是在行使權(quán)力，都需要展示出權(quán)力的合法性。中國(guó)是一個(gè)強(qiáng)調(diào)關(guān)系、強(qiáng)調(diào)對(duì)黨忠誠(chéng)的社會(huì)，它傾向于通過(guò)讓領(lǐng)導(dǎo)來(lái)解決公共治理方面的沖突，而不是通過(guò)管理技巧。這種作法首先會(huì)置領(lǐng)導(dǎo)于被動(dòng)位置，面臨權(quán)威和公正之間的兩難;其次如果談判發(fā)生在低層級(jí)的政府，拿出解決方案可能會(huì)在形式上更加復(fù)雜。另外，領(lǐng)導(dǎo)出面治理的情形一向出現(xiàn)在地方群眾不滿已經(jīng)上升到群體性抗議事件的時(shí)候，一旦立場(chǎng)已經(jīng)對(duì)立，利益已被損害，對(duì)政府的信任也就劇減?？款I(lǐng)導(dǎo)出面治理的方法是高成本的策略，因?yàn)樗皇窃诒粍?dòng)回應(yīng)問(wèn)題，而不是主動(dòng)預(yù)見(jiàn)問(wèn)題，對(duì)政府形象也不利。另外，對(duì)“領(lǐng)導(dǎo)力”的理解也不再是曾經(jīng)的拍板做決定，還包括領(lǐng)導(dǎo)和下屬、和其他領(lǐng)導(dǎo)甚至是和大眾進(jìn)行協(xié)作。

因此，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)和公共管理人員加強(qiáng)培訓(xùn)，除教授領(lǐng)導(dǎo)、管理和辦公技能等內(nèi)容之外，還應(yīng)將執(zhí)行政策的能力，尤其是直接應(yīng)對(duì)公眾輿論能力納入教學(xué)。社會(huì)環(huán)境在變，對(duì)行政人員的培訓(xùn)也要變，培訓(xùn)應(yīng)調(diào)用更多樣的、更復(fù)雜的模式。中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了新的發(fā)展階段，它需要真正考慮到公眾參與的、更尊重群眾意愿的政策執(zhí)行模式。

二、公眾參與、課程培訓(xùn)與沖突應(yīng)對(duì)

(一)公共參與的技術(shù)要求

“公眾參與”有多層意思和多種實(shí)踐方式。公眾參與的“工具箱”里不乏種種構(gòu)想:從政府部門(mén)獲取信息;向政府投訴和上訴;嘗試進(jìn)行協(xié)商民主;舉行公共會(huì)議或聽(tīng)證會(huì);現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查;專(zhuān)家分析;網(wǎng)上互動(dòng);上街抗議和示威。公眾參與指的是公眾參與到政府的決策制定過(guò)程中去，不管是制定規(guī)章條例，還是制定行政決策。這樣的定義有利于我們探討如何減少群眾抗議事件，提高人們生活水平。但上述公眾參與的技術(shù)清單的作用還是非常有限的，它并沒(méi)有談及政府該怎么去回應(yīng)破壞財(cái)產(chǎn)和政府名譽(yù)的街頭抗議。

因此，本文在此認(rèn)為危機(jī)化解技術(shù)，包括與公眾談判技術(shù)，的確應(yīng)該成為公眾參與“工具箱”的重要組成部分。公眾參與要想起到效果，必須操作及時(shí)，也就是說(shuō)，參與必須發(fā)生在項(xiàng)目投入產(chǎn)生之前，當(dāng)然更應(yīng)該在項(xiàng)目開(kāi)工之前。另外，與提案分析相關(guān)的信息也應(yīng)該即時(shí)提供。公眾參與必須有用，把“參與問(wèn)題”設(shè)計(jì)成“公關(guān)問(wèn)題”肯定會(huì)導(dǎo)致群眾對(duì)政府的尊重和信任的喪失。

公眾參與首先要展示出對(duì)公眾意見(jiàn)的尊重，而且要保證在決策桌上有群眾的“一席”。這“一席”正是危機(jī)化解技術(shù)施展的地方。與其用上文所說(shuō)的“做出決定—宣布決定—維護(hù)決定”的模式，不如用復(fù)雜點(diǎn)的公眾參與模式——“商談—決定—宣布”。在公眾參與的制度設(shè)計(jì)中，有三個(gè)維度必須要牢記。一是參與的范圍在哪里?是要讓群眾做于事無(wú)補(bǔ)的抗議與上訴，還是讓群眾成為決策制定中的一方?二是溝通的方法是什么?是新聞發(fā)布會(huì)當(dāng)眾宣讀決定，還是經(jīng)過(guò)事先面對(duì)面的討論，然后再做決定?三是進(jìn)入政府活動(dòng)參與者的權(quán)威有多大?雙方能同樣對(duì)決策起作用，同樣有權(quán)去修改決策嗎?如果不是，公眾會(huì)處在會(huì)談過(guò)程中不利的位置上。那么，既然群眾什么都不能做，又何必談判?

所以，在探討中國(guó)公眾參與模式時(shí)，把這三個(gè)維度納入考量很重要:(1)參與的范圍——必須包含相關(guān)主體;(2)溝通的模式——必須及時(shí)、有用，必要時(shí)需要特別從技術(shù)上給群眾參考意見(jiàn);(3)權(quán)威的邊界——參與者必須尊重群眾，同時(shí)明確并非所有人的利益，包括政府的利益，都可以均等的得到滿足。

(二)公共參與的課程培訓(xùn)問(wèn)題及其改善

檢視浙江大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)和上海交通大學(xué)的公共管理專(zhuān)業(yè)課程，無(wú)論在本科階段還是在研究生階段，似乎都沒(méi)有危機(jī)化解和危機(jī)談判方面的必修課或選修課。清華大學(xué)的公共管理碩士項(xiàng)目里有公共危機(jī)管理和談判技巧課程，但兩個(gè)課程都只有一個(gè)學(xué)分，而且不是必修的，顯然未被視作教學(xué)的核心課程。事實(shí)上工作在社區(qū)或農(nóng)村公共沖突一線的往往是城市規(guī)劃、環(huán)境分析和土木工程領(lǐng)域的公共事務(wù)管理者，他們并沒(méi)有經(jīng)歷過(guò)沖突管理或危機(jī)談判的培訓(xùn)，而且在面對(duì)嚴(yán)峻沖突的時(shí)候，他們的權(quán)力通常也非常有限。因此，作為直接面對(duì)不滿公眾的公共事務(wù)管理者，他們應(yīng)該接受這方面的培訓(xùn)。

1.在城市規(guī)劃和環(huán)境管理的本科專(zhuān)業(yè)課程中開(kāi)設(shè)“公共危機(jī)管理”課程。目前中國(guó)教授的談判課程主要還是商業(yè)談判，談判的雙方從根本上說(shuō)是希望達(dá)成統(tǒng)一的目標(biāo)，雙贏的局面，但是中國(guó)農(nóng)村的沖突問(wèn)題中雙方的力量并不均等，往往一方不愿承認(rèn)另一方的合法利益，最后個(gè)人以暴力行為來(lái)保護(hù)自己的生活、生計(jì)和健康，不接受他所認(rèn)為存在的危害。因此，無(wú)論大學(xué)還是行政學(xué)院，公共管理課程中應(yīng)該有這方面的必修課，沒(méi)有什么培訓(xùn)比危機(jī)處理培訓(xùn)更能通向“和諧”。目前從區(qū)到縣，從縣到鎮(zhèn)，從鎮(zhèn)到市都需要這樣的一線沖突回應(yīng)者。那么，這樣的培訓(xùn)應(yīng)該在哪里進(jìn)行呢?我認(rèn)為，可以自然地把它設(shè)計(jì)在本科和研究生的城市與環(huán)境規(guī)劃課程里，以及黨校和行政學(xué)院的系統(tǒng)培訓(xùn)里。

2.重視群眾呼聲，通過(guò)政策創(chuàng)新和機(jī)制設(shè)計(jì)激發(fā)公眾參與。面對(duì)他們不希望看到的情形，公民會(huì)有兩種可能的回應(yīng):他們可能選擇離開(kāi)，去往條件好一點(diǎn)的地方;或表達(dá)出他們的不滿。我們把這兩種反應(yīng)類(lèi)似于阿爾伯特·赫希曼(Albert Hirschman)提出的“退出”和“發(fā)聲”論。在這兩種針對(duì)沖突的反應(yīng)中，中國(guó)人一般沒(méi)有選擇“退出”——即離開(kāi)自己的村莊或社區(qū)，于是“發(fā)聲”就成了他們解決沖突的方式，其渠道包括投訴、信訪、媒體曝光和上街抗議等。但是在美國(guó)，比投訴、媒體曝光和上街抗議更重要的，是組織化與壯大的社區(qū)力量。組織化的社區(qū)，需要在弱勢(shì)的、服務(wù)水平較低的社區(qū)里創(chuàng)造出一種強(qiáng)烈的共同體的感覺(jué)，通過(guò)集會(huì)、信息公開(kāi)、主人公意識(shí)和力量意識(shí)等方法，以獲得和政府對(duì)話的地位，其目的是獲取關(guān)注與資源，能夠坐得上談判席，迫使政府必須關(guān)注組織起來(lái)的社區(qū)。把社區(qū)的力量融入政府決策過(guò)程中，這樣不僅能產(chǎn)生好的決策，而且，在美國(guó)人看來(lái)，還能產(chǎn)生好的治理。

那么，“發(fā)聲”行為在中國(guó)何以實(shí)現(xiàn)呢?就最近的歷史來(lái)看，要想讓更多的群眾“發(fā)聲”被聽(tīng)到，很重要的一點(diǎn)就是“發(fā)聲”機(jī)制要遠(yuǎn)離地方政府的控制，而且這一制度設(shè)計(jì)要允許——甚至要求——在處理工程建設(shè)和土地轉(zhuǎn)讓問(wèn)題時(shí)，延遲最終決定的做出。延遲往往對(duì)群眾“發(fā)聲”有利，對(duì)試圖回避法規(guī)者不利。在與環(huán)境建設(shè)相關(guān)的沖突中，若要真正尋求“和諧”，需要一線的政府回應(yīng)者有能力拿出真正的數(shù)據(jù)說(shuō)話，包括環(huán)境報(bào)告。但是，在環(huán)境報(bào)告沒(méi)有完成之前，一線的公共管理者們應(yīng)該既能提供資料和信息給居民或農(nóng)民，又能向群眾解釋所提供的信息。有鑒于此，本文提出第三條建議。

3.加強(qiáng)決策中的專(zhuān)業(yè)人員參與，公開(kāi)環(huán)境評(píng)估報(bào)告，并要求遵照時(shí)間進(jìn)度表。群眾對(duì)于公共參與多有顧忌，包括害怕遭到當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)的打擊報(bào)復(fù)。政府要想讓群眾信任公共參與的程序設(shè)計(jì)，就必須要讓沖突化解機(jī)制或沖突談判機(jī)制足夠脫離地方政府的掌控。就像曾經(jīng)農(nóng)村流行的一段民謠:“中央是恩人，省里是親人，地區(qū)有好人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是惡人，村里是仇人”①M(fèi)ichaelson，E.，“Justice from Above or Below?Popular Strategies for ResolvingGgrievances in Rural China，”in China Quarterly，193:43 －64，2008.。減少地方腐敗——包括村、鎮(zhèn)、縣級(jí)的地方——的一個(gè)方法就是讓當(dāng)?shù)厝罕娪辛α靠梢耘c更上層的領(lǐng)導(dǎo)溝通，為此筆者建議建立起沖突解決制度和與民談判流程，作為真正的溝通民意的手段，以避免發(fā)展到上訪階段。

4.依賴專(zhuān)業(yè)梯隊(duì)與流程規(guī)范，建立起省級(jí)沖突解決制度。另一個(gè)導(dǎo)致公共參與不夠的因素是反對(duì)的成本問(wèn)題。長(zhǎng)期的抑或短期的反對(duì)，都需要不同形式的成本，即荷爾林(Heurlin)提出的“農(nóng)夫困境”理論。政府應(yīng)該鼓勵(lì)群眾政治參與，這點(diǎn)很重要，因?yàn)樗軌驕p少群眾的憤怒，讓沖突不致于發(fā)展到群體性暴力事件。對(duì)于個(gè)體來(lái)說(shuō)，反抗的成本往往非常高，它包括損失的時(shí)間成本、收入的減少和日后可能的報(bào)復(fù)。結(jié)果自然是憤怒與怨恨日漸加劇，而不是隨時(shí)間減損，直到最后發(fā)展為有組織的抗議活動(dòng)。有些針對(duì)沖突的制度設(shè)計(jì)不是在地方的層次上可以改善的，尤其是上訪制度。在最近提出的上訪制度的改革舉措里，還看不出確定的有利于市民或農(nóng)民的舉措，除非上訪受理程序能增加延遲裁決的時(shí)間。

5.由省級(jí)政府出臺(tái)明確的沖突解決程序，程序啟動(dòng)要及時(shí)，避免拖拉與請(qǐng)?jiān)甘录陌l(fā)生。政府有必要建立起省級(jí)沖突化解管理機(jī)制，機(jī)制運(yùn)作的資金來(lái)源不是市及市以下地區(qū)的財(cái)政，而且其隊(duì)伍由經(jīng)過(guò)培訓(xùn)的危機(jī)處理專(zhuān)家和協(xié)調(diào)員組成，他們必須有解決問(wèn)題的能力，這種機(jī)制的好處在于它滿足了市民和農(nóng)民“發(fā)聲”的需求。而要使城市規(guī)劃和其它技術(shù)部門(mén)的行政管理者有權(quán)去解決危機(jī)沖突，必須使他們有權(quán)把情況上報(bào)給能和地方政府平級(jí)的，或者權(quán)力大于地方政府的更上層的領(lǐng)導(dǎo)，而且這種處理危機(jī)沖突的專(zhuān)業(yè)人員要相對(duì)而言不易受到腐敗的利誘。具體的建議是，每個(gè)省都設(shè)立一個(gè)與城市規(guī)劃相關(guān)的工作機(jī)構(gòu)，譬如可由省級(jí)發(fā)改委組建，其職責(zé)是幫助地方技術(shù)專(zhuān)業(yè)人員解決公共領(lǐng)域的沖突問(wèn)題。危機(jī)處理人員在沖突發(fā)生時(shí)有能力臨時(shí)叫停項(xiàng)目規(guī)劃，就像監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠叫停擔(dān)保公司發(fā)放委托貸款一樣。暫時(shí)叫停可以防止村民在壓力之下做出激烈反應(yīng)，也可以迫使政府對(duì)地方官員進(jìn)行調(diào)查，這將非常有助于恢復(fù)群眾對(duì)政府的信任。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，政府積極地使用上述沖突解決辦法，尤其是與各方磋商談判的作法，會(huì)與保持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位的目的相抵牾。這種觀點(diǎn)有其道理，但權(quán)力是統(tǒng)一社會(huì)意見(jiàn)的方法，這非但不會(huì)削弱領(lǐng)導(dǎo)力，反而會(huì)擴(kuò)大領(lǐng)導(dǎo)能力。因此，除對(duì)政府工作人員進(jìn)行培訓(xùn)外，我們有必要在政府不同部門(mén)之間進(jìn)行分層的“公眾參與”項(xiàng)目，該公共參與項(xiàng)目要包含如下幾點(diǎn)要素:(1)在土地征用或流轉(zhuǎn)發(fā)生之前，地方政府必須向市里或省里有關(guān)部門(mén)提交類(lèi)似聽(tīng)證會(huì)等公眾參與會(huì)議的記錄;(2)對(duì)于目前環(huán)境問(wèn)題上的公眾參與，需要增加更多程序上的要求;(3)任何關(guān)于土地轉(zhuǎn)讓與“重點(diǎn)公共項(xiàng)目”的聽(tīng)證會(huì)的記錄，必須經(jīng)參會(huì)的市級(jí)或省級(jí)代表簽字方能生效(此舉措有望減少村級(jí)或其它地方級(jí)行政首腦的專(zhuān)權(quán)問(wèn)題);(4)一旦抗議活動(dòng)達(dá)到一定的級(jí)別或者沖突公開(kāi)化，要立即啟動(dòng)沖突解決方案;(5)及時(shí)發(fā)布環(huán)境檢測(cè)信息，讓公眾知情;(6)給公眾提供技術(shù)支持，幫助他們理解提案的技術(shù)細(xì)節(jié)。

三、沖突處理技巧與黨政形象的維護(hù)

在處理發(fā)展項(xiàng)目和土地轉(zhuǎn)讓引發(fā)的沖突事件中，沖突處理技巧能夠?yàn)榫S護(hù)中國(guó)共產(chǎn)黨的形象帶來(lái)何種益處，此處筆者試列若干看法，各看法之間并無(wú)排列先后關(guān)系。

第一，有利于把沖突控制在地方范圍內(nèi)，提高黨的執(zhí)政合法性和保持政府的威信。把沖突控制在地方范圍內(nèi)，這一點(diǎn)很重要，而項(xiàng)目實(shí)施前的談判與意見(jiàn)征求是實(shí)現(xiàn)控制的最佳途徑。大連的市民不會(huì)對(duì)遠(yuǎn)在浙江寧波的一個(gè)甲苯化工廠的談判特別關(guān)心，但是當(dāng)談判發(fā)展為群體性事件，他們就關(guān)心了。之前論述過(guò)中國(guó)共產(chǎn)黨有著良好而復(fù)雜的“自適應(yīng)系統(tǒng)”，允許地方問(wèn)題地方自己解決，所以地方應(yīng)該有更好的公眾參與技術(shù)，把沖突解決技巧與談判技巧加入到地方工作的“工具箱”里。在全國(guó)性的相關(guān)法律還不能有效實(shí)施的情況下，地方問(wèn)題地方解決將是比較令人滿意的替代方案。同時(shí)，如能明確采用一系列的沖突處理程序，則能給黨的紀(jì)檢部門(mén)和組織部門(mén)提供更多的判斷與評(píng)估信息，使得他們能更客觀地判斷官員服務(wù)于人民的水平。

而政府主動(dòng)使用危機(jī)化解技巧可以讓自己更能掌控局勢(shì)的變化。群體性抗議事件，就其界定不難看出它意味著群眾認(rèn)為自己的利益沒(méi)有得到保護(hù)，意味著政府未能掌控形勢(shì)的變化。畢竟，在一開(kāi)始就直面問(wèn)題要比后來(lái)在媒體的壓力下做出讓步容易得多，治理成本也要小得多。隨著針對(duì)地方問(wèn)題的地方性的解決方案不斷得以完善——這里的“地方”一般是村或鎮(zhèn)的范圍內(nèi)，政府可能需要考慮更大區(qū)域、更宏觀問(wèn)題的解決方法。

第二，有利于相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)不受地方處理程序的影響，也有利于減少官民之間的對(duì)立和相互報(bào)復(fù)。規(guī)劃部門(mén)的規(guī)劃者和環(huán)保部門(mén)的管理者，往往要適應(yīng)傳統(tǒng)的中國(guó)式的工作方式。與西方傾向于去繁就簡(jiǎn)，依賴法規(guī)辦事的工作方法不同，中國(guó)式的工作方法更復(fù)雜，更注重關(guān)系與和諧。因此，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)盡可能地獨(dú)立于地方處理的流程之外。項(xiàng)目啟動(dòng)前的意見(jiàn)征詢與談判工作可以提高群眾對(duì)政府的信任，改善雙方的工作關(guān)系，同時(shí)減少地方干部對(duì)老百姓打擊報(bào)復(fù)的威脅。同樣有時(shí)普通群眾也會(huì)威脅干部，譬如說(shuō)要曝光干部的隱私，以引起上層組織對(duì)地方官員的調(diào)查與處理。當(dāng)然，揭發(fā)干部的腐敗行徑是好的，而造謠中傷就是另一回事了。

第三，有利于土地使用程序的合理化，提高行政透明度，減少腐敗。盡管已有好幾個(gè)省份，包括浙江省，宣布了農(nóng)村土地使用與買(mǎi)賣(mài)的改革計(jì)劃，目前依然存在今后如何在縣以下進(jìn)行土地管理的問(wèn)題。如果農(nóng)民們有了不斷增強(qiáng)的土地使用權(quán)，那么就應(yīng)該有不斷強(qiáng)化的仲裁制度來(lái)與之配套。沖突處理制度可以提供這方面的解決方案，而且本文所建議的制度不必訴諸地方法庭，地方法庭總不免受地方政府的影響。應(yīng)該像煙臺(tái)的“社會(huì)服務(wù)承諾制度”一樣，政府把處理群眾抗議的制度明確下來(lái)，而不應(yīng)像目前通行的以個(gè)案處理的方法、臨時(shí)性的手段去解決問(wèn)題。真正的公眾參與可以減少腐敗，因?yàn)樗陧?xiàng)目操作之前就提出了日后會(huì)導(dǎo)致沖突的問(wèn)題，讓群眾們能夠有效地發(fā)問(wèn)“為什么”缺乏公眾參與，這個(gè)問(wèn)題經(jīng)常得不到答案。

真正的公眾參與是為人民的需要服務(wù)的，不管是在地方層面上還是在地區(qū)層面上。“公眾參與”的項(xiàng)目管理要求更多的數(shù)據(jù)與分析介入，也許這一要求通過(guò)政府的渠道很難滿足，但這畢竟只是很小的成本，卻能換來(lái)更多的和諧與福祉。對(duì)于中國(guó)的民眾來(lái)說(shuō)，其實(shí)有很多途徑可以提供更多的“發(fā)聲”平臺(tái)。中國(guó)期待自身不僅在世界上經(jīng)濟(jì)領(lǐng)先，而且公共管理也得到認(rèn)可，那她應(yīng)該在政府的治理效果上做得更好。解決矛盾的制度建設(shè)是必須的、可行的，同時(shí)也要是中國(guó)式的，是中國(guó)特色的和諧理念的體現(xiàn)。