谷中原 李亞偉

減負(fù)增效:探索社區(qū)自我、內(nèi)源、持續(xù)發(fā)展機(jī)制

谷中原 李亞偉

社區(qū)是由聚居在特定地域空間內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體，具有生活性、自治性、服務(wù)性、治理性等特質(zhì)，作為人口集合概念，產(chǎn)生于19世紀(jì)80年代的德國；作為基層社會治理模式，形成于20世紀(jì)早期的美國；在中國，作為基層社會的管理模式，逐步成型于20世紀(jì)80年代的社區(qū)服務(wù)和90年代的社區(qū)建設(shè)。由于我們?nèi)狈ㄔO(shè)經(jīng)驗，當(dāng)下社區(qū)，尤其是城市社區(qū)，出現(xiàn)事責(zé)繁多癥狀，造成社區(qū)運(yùn)行偏離本質(zhì)職能、自治功能弱化、工作效率低下、建設(shè)成效不明顯、社區(qū)發(fā)展緩慢等問題，需要對社區(qū)事責(zé)繁多現(xiàn)象進(jìn)行治理。

一、社區(qū)建設(shè)的失誤引發(fā)社區(qū)事責(zé)繁多

當(dāng)今中國的社區(qū)，不是原發(fā)性社區(qū)，而是變身性社區(qū)。中國的社區(qū)多是由原來的政府行政體系中的底層單位改建而成。我們將城市居委會改建而成的城市社區(qū)稱為“居改區(qū)”；將行政村改建而成的農(nóng)村社區(qū)稱為“村改區(qū)”。在“居改區(qū)”“村改區(qū)”過程中，出現(xiàn)了三大失誤：一是沒有確認(rèn)社區(qū)的本質(zhì)。不少地方政府行政主體在社區(qū)建設(shè)中，受社區(qū)的原初身份、原有體制、行政路徑的影響，將社區(qū)看成基層行政單位、政府行政系統(tǒng)的神經(jīng)末梢、落實政府工作的基層單位、完成政府工作的終端角色，而沒有將社區(qū)看成一定地域內(nèi)的生活共同體、生活互助群體，這導(dǎo)致社區(qū)長期背負(fù)著原初身份，難以撕去原初標(biāo)簽。二是未能準(zhǔn)確定位社區(qū)的職能。正是賦予社區(qū)的社會期待發(fā)生扭曲，才導(dǎo)致社區(qū)職能的錯位。不少地方政府行政主體沒有將社區(qū)職能定位于滿足居民生活需要、提高居民生活水平、營造良性運(yùn)行機(jī)制、建設(shè)持續(xù)發(fā)展能力。恰恰相反，將社區(qū)的職能定位于落實政府部門吩咐的各項行政工作、收集政府部門需要的各種信息、傳達(dá)政府部門的各種通告，以致于不少地方政府行政主體心安理得地將自己的工作任務(wù)交給社區(qū)去落實，產(chǎn)生了社區(qū)事務(wù)的“漏斗效應(yīng)”。三是未能正確選擇社區(qū)建設(shè)方式。由于沒有正確認(rèn)識社區(qū)的本質(zhì)是生活共同體、沒有充分體會社區(qū)的生活性、自治性、服務(wù)性、治理性等特點(diǎn)，不少地方政府行政主體沒有選擇自治型社區(qū)建設(shè)方式，在社區(qū)建設(shè)中，沒有充分尊重社區(qū)民意、培植社區(qū)民間組織、培養(yǎng)社區(qū)自治能力。不少地方政府行政主體選擇控制型社區(qū)建設(shè)方式，用行政化的、單向化的、垂直化的方式方法推動社區(qū)建設(shè)工作，用自己的意愿代替社區(qū)的民意；將自己的任務(wù)變成社區(qū)的事務(wù)，并制定具體的指標(biāo)來監(jiān)督實施。正是社區(qū)建設(shè)失誤，才導(dǎo)致不到十年之內(nèi)，各地城市社區(qū)事責(zé)繁多，具體表現(xiàn)為牌子多、臺賬多、檢查考評多、證明蓋章多、統(tǒng)計報表多。如安徽省銅陵市社區(qū)承擔(dān)的事務(wù)和考核多達(dá)253個［1］；江蘇省常州市社區(qū)建立的活動陣地有27個、工作任務(wù)達(dá)101項、達(dá)標(biāo)評比有71項、網(wǎng)站及信息系統(tǒng)27個、臺賬資料109套、蓋章證明80項［2］；吉林省長春市社區(qū)承擔(dān)的行政性工作有33大項，223小項，涉及33個職能部門［3］?？梢姡鞯厣鐓^(qū)事責(zé)的確很多。

二、社區(qū)的繁多事責(zé)造成社區(qū)的多重困局

社區(qū)事責(zé)過多極易造成社區(qū)工作陷入被動局面，表現(xiàn)如下。

一是社區(qū)服務(wù)效率下降。社區(qū)是生活共同體，是給社區(qū)居民提供生活服務(wù)的單位，不是行政單位?？墒?，現(xiàn)在的中國各地社區(qū)不得不花費(fèi)大量時間和精力承接各類地方政府行政主體下派的工作任務(wù)，為了應(yīng)付各級政府部門的檢查考評，制作各種重復(fù)多次、數(shù)量過多、內(nèi)容過細(xì)且沒有實際用途的臺賬；制作各種圖片、標(biāo)牌、手冊等宣傳資料，將本應(yīng)用于生活服務(wù)上的人力、物力、財力資源用在制作各種臺賬和宣傳資料上，造成不必要的浪費(fèi)，讓本來就不多的社區(qū)經(jīng)費(fèi)捉襟見肘。行政職能的過多造成社區(qū)工作人員沒有時間和精力開展社區(qū)服務(wù)項目，社區(qū)服務(wù)職能被弱化、社區(qū)服務(wù)內(nèi)容與服務(wù)方式滯后、社區(qū)服務(wù)工作出現(xiàn)萎縮。社區(qū)的這種職能錯位，使得社區(qū)工作偏離本質(zhì)方向，造成了社區(qū)服務(wù)能力下降，服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量的降低［4］。

二是社區(qū)公信力下降。社區(qū)公信力下降源自社區(qū)臺賬虛構(gòu)。上級部門派下來的工作五花八門、千頭萬緒，包括綜治辦、維穩(wěn)辦、教育局、民政局、司法局等政府部門要求社區(qū)辦理的事項；組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部、政法委等黨委系統(tǒng)要求社區(qū)辦理的事項；總工會、婦聯(lián)共青團(tuán)、殘聯(lián)等社會團(tuán)體要求社區(qū)辦理的事項，多達(dá)幾十、甚至幾百項。但是社區(qū)缺財力、人力、物力、辦公條件，難以完成上級派下來的各項工作任務(wù)。為應(yīng)付各類檢查，一些社區(qū)干部只能通過虛構(gòu)臺賬的辦法，蒙混過關(guān)，其慣用的方式就是多拍照片，將同一項活動改頭換面，做成不同類別的臺賬。地方政府的相關(guān)考核部門也只能視而不見，明知不問。長期下來，助長社區(qū)不守誠信、不實事求是的風(fēng)氣，導(dǎo)致社區(qū)干部形象失落、社區(qū)公信力下降［5］。

三是社區(qū)自治能力減弱?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》將村委會定性為村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織；國家的城市居委會組織法將市居委會定性為居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。法律肯定社區(qū)是自治組織，基礎(chǔ)政府應(yīng)該引導(dǎo)社區(qū)用自治機(jī)制管理社區(qū)事務(wù)，而不應(yīng)該用行政手段和行政權(quán)力指使社區(qū)完成各行政主體下派的工作任務(wù)，否則，就完全違背了相關(guān)法律精神和進(jìn)行社區(qū)建設(shè)的宗旨。但是，近十年的行政化的、單向化的、垂直化的社區(qū)建設(shè)方式，養(yǎng)成社區(qū)工作人員聽命于基礎(chǔ)政府行政主體安排的工作習(xí)慣，誰給社區(qū)活動資金，就按誰的意志工作，機(jī)械地執(zhí)行上級政府行政主體下達(dá)的工作任務(wù)，缺乏自治意識、主體意識、責(zé)任意識；造成社區(qū)居民在政府行政權(quán)和社區(qū)自治權(quán)博弈過程中失去自我管理、自我教育、自我服務(wù)的活動空間和鍛煉機(jī)會，喪失參與社區(qū)治理的熱情、主動性、積極性；造成街道辦和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府長期忽視對社區(qū)干部和工作人員進(jìn)行社區(qū)自治管理能力的培育，以致今日社區(qū)干部缺乏自治管理技能、無暇探究社區(qū)自治內(nèi)容、自治方法、自治經(jīng)驗。這些現(xiàn)象導(dǎo)致社區(qū)自治功能減弱。

四是社區(qū)居民生活質(zhì)量難以提高。社區(qū)事責(zé)繁多使社區(qū)陷入基礎(chǔ)政府的行政事務(wù)之中，使社區(qū)無法正常和有序地開展社區(qū)服務(wù)項目，更難于專心建設(shè)社區(qū)服務(wù)隊伍，以致于社區(qū)缺乏開展生活服務(wù)的人力資源，許多方便社區(qū)居民生活的服務(wù)項目難以實施，居民享有的社區(qū)服務(wù)水平降低，居民生活質(zhì)量難以提高。同時，也造成社區(qū)沒有精力和能力建設(shè)社區(qū)物質(zhì)生活系統(tǒng)和精神生活系統(tǒng)，沒法開展社區(qū)生態(tài)環(huán)境、人力資源、社區(qū)經(jīng)濟(jì)、社區(qū)文化等關(guān)乎社區(qū)居民生活質(zhì)量提升的支撐要素的建設(shè)，使社區(qū)居民生活質(zhì)量提升缺乏持續(xù)動能。

三、社區(qū)減負(fù)增效策略

筆者認(rèn)為要消除社區(qū)發(fā)展困局，減輕社區(qū)負(fù)擔(dān)，使社區(qū)回歸本質(zhì)，獲得內(nèi)源、持續(xù)發(fā)展能力，應(yīng)該從下面三方面著手。

一是用行政措施清責(zé)減負(fù)。既然社區(qū)事責(zé)繁多是政府使用控制型社區(qū)建設(shè)方式和基層政府行政主體動用行政權(quán)力強(qiáng)派工作任務(wù)造成的，市區(qū)民政部門可采用行政權(quán)力、行政手段和行政措施來取消社區(qū)過多的事責(zé)。此項措施可分六個階段實施。第一階段，可在市區(qū)黨委領(lǐng)導(dǎo)下，市區(qū)兩級政府組建社區(qū)減負(fù)清責(zé)領(lǐng)導(dǎo)小組，由民政部門牽頭成立社區(qū)減負(fù)清責(zé)機(jī)構(gòu)，明確“去行政化、回歸本位”的工作目標(biāo)。第二階段，可以社區(qū)本性為依據(jù)，以滿足社區(qū)居民生活需要、提高社區(qū)居民生活質(zhì)量為宗旨，以落實民生事業(yè)和開展生活服務(wù)項目為標(biāo)準(zhǔn)，裁減基層政府行政主體攤派的各項工作任務(wù)。第三階段，制定社區(qū)減負(fù)清責(zé)規(guī)則，列出必須取締的社區(qū)事責(zé)清單，并根據(jù)清責(zé)清單找到下派工作任務(wù)的行政主體。第四階段，召開減負(fù)清責(zé)協(xié)調(diào)會議，集中約談攤派工作任務(wù)的各個行政部門負(fù)責(zé)人，收回下派的工作任務(wù)，并在減負(fù)清責(zé)清單上簽字確認(rèn)。第五階段，明確社區(qū)職能定位，確定社區(qū)的本質(zhì)工作和職責(zé)，并以市政府名義頒布社區(qū)開展生活服務(wù)的事責(zé)清單。最后階段，頒布社區(qū)事務(wù)準(zhǔn)入制度，凡有事項進(jìn)入社區(qū)的，須經(jīng)黨委常委會研究同意，未經(jīng)批準(zhǔn)的一律不得進(jìn)入社區(qū)。通過清責(zé)減負(fù)工作，使社區(qū)回歸生活本質(zhì)，讓社區(qū)成為真正為居民服務(wù)的幸福家園。

二是用經(jīng)濟(jì)措施增強(qiáng)社區(qū)服務(wù)效率。社區(qū)回歸為民服務(wù)正軌后，社區(qū)建設(shè)工作的重心就要放在提高社區(qū)服務(wù)效率上。鑒于社區(qū)建構(gòu)生活服務(wù)體系、實施生活服務(wù)項目、開展生活服務(wù)業(yè)務(wù)，都需要人、財、物等基本物質(zhì)條件，組建社區(qū)服務(wù)隊伍、培訓(xùn)社區(qū)服務(wù)工作人員、建設(shè)社區(qū)生活服務(wù)設(shè)施、購置社區(qū)服務(wù)設(shè)備、籌集社區(qū)生活服務(wù)基金等，都需要一定的資金，應(yīng)該采取經(jīng)濟(jì)措施保障社區(qū)生活服務(wù)產(chǎn)生實效、提高服務(wù)效率。第一，在社區(qū)建設(shè)中，地方政府應(yīng)該建構(gòu)社區(qū)服務(wù)資源整合機(jī)制，使每個社區(qū)擁有開展生活服務(wù)和提升為民服務(wù)效能的資金保證。第二，實施政府購買服務(wù)模式，以此杜絕政府部門下派任務(wù)的現(xiàn)象和社區(qū)缺乏生活服務(wù)資金以及服務(wù)效率低下的問題。可以通過大力培育民間組織、志愿服務(wù)組織等基層社會組織，頒布政府購買社區(qū)服務(wù)規(guī)章制度，引導(dǎo)社會組織在社區(qū)開展各種生活服務(wù)業(yè)務(wù)，通過購買服務(wù)的方式，支付社會組織的業(yè)務(wù)成本和報酬。第三，籌集資金，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)思維和大數(shù)據(jù)手段，建立覆蓋社區(qū)全部服務(wù)管理功能的，并實現(xiàn)省、市、區(qū)、街道、社區(qū)連通互動的社區(qū)服務(wù)綜合信息平臺，使社區(qū)生活服務(wù)具備信息化辦公條件，做到服務(wù)數(shù)據(jù)一次收集，資源多方共享，能為社區(qū)居民提供生活需求申請、受理、辦理、回復(fù)處理一站式服務(wù)，減輕社區(qū)服務(wù)工作負(fù)擔(dān)，提高社區(qū)服務(wù)工作效率。

三是用法律措施增強(qiáng)社區(qū)自治能力。社區(qū)建設(shè)的最終目標(biāo)是使每個社區(qū)具備自我發(fā)展、內(nèi)源發(fā)展、持續(xù)發(fā)展的能力。因此，各級政府應(yīng)該用自治型社區(qū)建設(shè)方式開展社區(qū)建設(shè)工作，建設(shè)社區(qū)橫向治理機(jī)制。第一，嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國城市居民委員會組織法》和《中華人民共和國村民委員會組織法》，將社區(qū)視為自我發(fā)展、自我教育、自我監(jiān)督的自治組織，明確基層政府和基層自治組織權(quán)責(zé)關(guān)系，清晰職責(zé)范圍。第二，培育社區(qū)自治能力，扎實推進(jìn)社區(qū)治理能力建設(shè)，培訓(xùn)社區(qū)干部，提高社區(qū)干部的專業(yè)知識、技能技巧；培訓(xùn)部門工作進(jìn)社區(qū)的干部，學(xué)習(xí)社區(qū)工作知識，提高群眾工作能力；引進(jìn)社會工作專業(yè)人才充實社區(qū)干部隊伍，提高社區(qū)干部隊伍的自治素質(zhì)。第三，建構(gòu)社區(qū)自治體系，組建社區(qū)民間組織；頒布社區(qū)自治主體依法履行職責(zé)制度；建立、完善、實施居民會議、黨群聯(lián)席會議、民情懇談、民主開放日、協(xié)商民主等吸引居民參與治理的機(jī)制。由此使社區(qū)回歸自治本位、回歸治理模式，釋放社區(qū)活力，實現(xiàn)社區(qū)治理與基層行政管理的無縫對接，形成政府與社區(qū)良性互動，最終走上自我發(fā)展、內(nèi)源發(fā)展、持續(xù)發(fā)展的軌道。

（谷中原系中南大學(xué)教授，李亞偉系中南大學(xué)社會保障專業(yè)2014級碩士研究生）

1 李光明. 實施綜合改革為社區(qū)減負(fù)增效. 法制日報. 2015/3/12: 06.

2 蔡煒， 唐澄. 常州減負(fù)增效邁向社區(qū)善治.新華日報. 2014/8/3: 01.

3 邰雷. 長春市社區(qū)治理減負(fù)問題研究. 吉林大學(xué)碩士學(xué)位論文. 2015， 3.

4 蔡煒， 唐澄. 常州減負(fù)增效邁向社區(qū)善治. 新華日報. 2014/8/3: 01.

5 汪善翔. 社區(qū)減負(fù)增效困局成因與治理——基于舟山市城市社區(qū)的調(diào)查與分析. 浙江海洋學(xué)院學(xué)報人文社科版. 2015（3）: 41-46.