蔡永飛

(民革中央　宣傳部，北京　東城　100006)

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論新型城鎮(zhèn)化人才戰(zhàn)略問題

蔡永飛

(民革中央宣傳部，北京東城100006)

【摘要】《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》對新型城鎮(zhèn)化的人才戰(zhàn)略問題有所忽視。國家應當制定推動特大城市、大城市在職人才和退休人才到小城市、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村區(qū)域工作的政策，讓人才回流農(nóng)村，以大力推進新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設。上世紀80年代初，鄧小平充分肯定江蘇鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展中利用上海退休人才的經(jīng)驗，為推動解決我國農(nóng)村地區(qū)人才問題，也為實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，提供了一個戰(zhàn)略性的思路。

【關鍵詞】新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃；人才戰(zhàn)略；在職人才；退休人才；鄧小平

在我國進入工業(yè)化中后期之際，由城鄉(xiāng)二元體制導致的城鄉(xiāng)差距、農(nóng)村居民消費能力難以提升的問題，日益成為現(xiàn)代化建設的一個瓶頸問題。為此，國家制定實施了新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。新型城鎮(zhèn)化，就是扭轉城鄉(xiāng)二元體制下資源過度向特大城市、大城市集中的偏向，推動資源向中小城市和農(nóng)村區(qū)域相對均衡布局的歷史過程，目的就是縮小城鄉(xiāng)和區(qū)域差別，為經(jīng)濟社會發(fā)展注入新的動力和活力，從而努力實現(xiàn)共同富裕、完成社會轉型。

推動過度集中在特大城市、大城市的人才資源向小城市、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村區(qū)域流動，是推進新型城鎮(zhèn)化的一個戰(zhàn)略問題?；仡櫢母镩_放以來的歷史經(jīng)驗，鄧小平在改革開放初期就曾提出過一個利用大城市退休人才的戰(zhàn)略性思路。鄧小平這一思路不僅對上世紀80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展起到了極為重要的作用，對當前實施《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》也具有重要指導意義。

一、新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃在人才戰(zhàn)略問題上的缺失

2014年3月，國務院制定的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》(以下簡稱《規(guī)劃》)發(fā)布，標志著我國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略正式啟動。

《規(guī)劃》對國家推進新型城鎮(zhèn)化的指導思想、目標任務、政策措施等等作了十分詳盡的論述。遺憾的是，這一規(guī)劃沒有對新型城鎮(zhèn)化人才問題作專門論述。在新型城鎮(zhèn)化推動集聚于特大城市、大城市的經(jīng)濟社會發(fā)展資源向小城市和農(nóng)村區(qū)域流動的過程中，必然出現(xiàn)人口從農(nóng)村單向流向城市向城鄉(xiāng)人口雙向流動轉變、人才從農(nóng)村單向流向城市向城鄉(xiāng)人才雙向流動轉變的現(xiàn)象，小城鎮(zhèn)和農(nóng)村區(qū)域如何吸納和利用城市人才的問題，必然成為新型城鎮(zhèn)化進程中的一個重大問題。因此，《規(guī)劃》也多處提到了人才①及相關問題，但是，這些論述缺乏系統(tǒng)性和嚴密性，存在著一些明顯的遺漏和缺失。

比如說，在論述以人為本的指導思想時含義有重要遺漏。在第四章《指導思想》中，《規(guī)劃》提出新型城鎮(zhèn)化要堅持一些基本原則，其中排列第一的原則是“以人為本，公平共享。以人的城鎮(zhèn)化為核心，合理引導人口流動，有序推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋，不斷提高人口素質，促進人的全面發(fā)展和社會公平正義，使全體居民共享現(xiàn)代化建設成果”[1]。對照黨的十七大報告關于“以人為本”的論述，這里展開部分的表述有遺漏。十七大報告指出：“必須堅持以人為本”，“要始終把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為黨和國家一切工作的出發(fā)點和落腳點，尊重人民主體地位，發(fā)揮人民首創(chuàng)精神，保障人民各項權益，走共同富裕道路，促進人的全面發(fā)展，做到發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享”[2]。概括起來。以人為本的發(fā)展包括三個方面，一是發(fā)展為了人(發(fā)展為了人民、發(fā)展成果由人民共享)，二是發(fā)展依靠人(發(fā)展依靠人民)，三是發(fā)展中提升人自身(促進人的全面發(fā)展)。因此，《規(guī)劃》論述以人為本也應該包括這三個方面，目前講了兩個方面，一是“使全體居民共享現(xiàn)代化建設成果”，這是為了人；二是“不斷提高人口素質，促進人的全面發(fā)展”，這是講發(fā)展人自身。依靠人、依靠什么人、如何依靠人這一方面的含義沒有講，而這一內(nèi)容正是人才戰(zhàn)略的理論基礎和邏輯起點。

又比如說，《規(guī)劃》在指導思想部分講“合理引導人口流動”時，只講“有序推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化”，沒有講到規(guī)范城鎮(zhèn)人口轉移到農(nóng)村落戶的問題。第七章《推進農(nóng)業(yè)轉移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務》也只講“農(nóng)村勞動力在城鄉(xiāng)間流動就業(yè)是長期現(xiàn)象”，而沒有講城鄉(xiāng)勞動力在城鄉(xiāng)之間雙向流動的問題，因而也就只要求“按照保障基本、循序漸進的原則，積極推進城鎮(zhèn)基本公共服務由主要對本地戶籍人口提供向對常住人口提供轉變，逐步解決在城鎮(zhèn)就業(yè)居住但未落戶的農(nóng)業(yè)轉移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務問題”，而沒有講城鎮(zhèn)人口轉移到農(nóng)村的問題，這是涉及人才問題的重要遺漏。只講農(nóng)業(yè)轉移人口市民化，不講城市人才資源向小城鎮(zhèn)和農(nóng)村流動，從現(xiàn)實和邏輯兩方面看都是重要缺陷。

再比如說，《規(guī)劃》第十六章《提升城市基本公共服務水平》的第三節(jié)《完善基本公共服務體系》中提出，要“根據(jù)城鎮(zhèn)常住人口增長趨勢和空間分布，……逐步提高城鎮(zhèn)居民基本公共服務水平，在學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進展”[1]。這一部分也沒有提到如何引導現(xiàn)階段聚集在特大城市、大城市的優(yōu)秀教師、醫(yī)生等社會服務工作承擔者從大城市、特大城市轉移到小城市、小城鎮(zhèn)②甚至農(nóng)村地區(qū)。從現(xiàn)實情況看，各種公共服務機構已經(jīng)在“統(tǒng)籌布局”中了，但它是單向、片面、偏頗的統(tǒng)籌：它只是在推動資源持續(xù)向特大城市、大城市集中，而改革所針對的正是這種不合理、不公平的統(tǒng)籌，就是要逆轉現(xiàn)階段資源向特大城市、大城市集中的做法和趨勢，推動各種人才資源向小城市、小城鎮(zhèn)分散。《規(guī)劃》不提解決這一問題的政策設計和部署，因而“逐步提高城鎮(zhèn)居民基本公共服務水平”基本上淪為空談?！兑?guī)劃》第十八章《推動新型城市建設》部分第三節(jié)《注重人文城市建設》提出“發(fā)掘城市文化資源，強化文化傳承創(chuàng)新，把城市建設成為歷史底蘊厚重、時代特色鮮明的人文魅力空間”等等也是如此。作為“規(guī)劃”不能只提出愿景，而不對人才資源的開發(fā)利用、合理配置提出具體可操作的措施。

《規(guī)劃》第二十章《完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制》直接涉及了人才資源的配置問題。這一規(guī)劃提出要“加快消除城鄉(xiāng)二元結構的體制機制障礙，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果”，但沒有提及人才資源合理配置對于新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃實施和全面建成小康社會目標實現(xiàn)的重大戰(zhàn)略意義，也沒有對如何推進人才資源合理配置作出規(guī)劃。現(xiàn)階段我國人才戰(zhàn)略問題的核心從布局上看主要是國家必須引導人才向小城市、小城鎮(zhèn)疏散，實現(xiàn)人才資源在城市和農(nóng)村區(qū)域的相對均衡布局，而目前新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃提出的措施基本上無法解決問題。比如《規(guī)劃》第二十章第一節(jié)《推進城鄉(xiāng)統(tǒng)一要素市場建設》提出要“加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場，落實城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)、同工同酬制度”[1]。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場確實非常必要，但如果沒有政策引導和推動，統(tǒng)一市場反而會使人才更集中地流向特大城市、大城市。提出“建立健全有利于農(nóng)業(yè)科技人員下鄉(xiāng)、農(nóng)業(yè)科技成果轉化、先進農(nóng)業(yè)技術推廣的激勵和利益分享機制”，這里的目標也只是要“有利于農(nóng)業(yè)科技人員下鄉(xiāng)”，而不是讓他們能夠扎根農(nóng)村、真正成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的主體。提出“鼓勵社會資本投向農(nóng)村建設，引導更多人才、技術、資金等要素投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村”，與“鼓勵社會資本”“引導人才要素投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村”相比，新型城鎮(zhèn)化更需要政府把更多重大項目規(guī)劃布局在小城鎮(zhèn)和農(nóng)村區(qū)域，這樣才能營造出資源向小城市、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村區(qū)域流動的氛圍和趨勢。

《規(guī)劃》第二十二章《建設社會主義新農(nóng)村》第三節(jié)《加快農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展》中也涉及了人才問題，但缺乏得力的政策措施。比如說，提出“合理配置教育資源，重點向農(nóng)村地區(qū)傾斜”，“提高農(nóng)村義務教育質量和均衡發(fā)展水平。積極發(fā)展農(nóng)村學前教育。加強農(nóng)村教師隊伍建設”，“優(yōu)先建設發(fā)展縣級醫(yī)院”，“加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站等農(nóng)村公共文化和體育設施建設，提高文化產(chǎn)品和服務的有效供給能力，豐富農(nóng)民精神文化生活”。[1]這些提法在2004年到2014年的中央一號文件中多有重復。《規(guī)劃》的論述仍偏于原則性，可操作性不強，特別是從人才政策角度看未有切實措施，所以未能展現(xiàn)問題得到切實解決的前景。

二、用鄧小平利用城市退休人才的思路指導解決新型城鎮(zhèn)化人才問題

新型城鎮(zhèn)化的人才問題，是今天我國接近基本實現(xiàn)工業(yè)化目標時提出的問題，但其實早在改革開放初期，鄧小平就提出了關于農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)利用城市退休人才的戰(zhàn)略思想，這一思想在今天仍具有重要指導意義。

1983年3月2日，鄧小平在《視察江蘇等地回北京后的談話》中說，江蘇鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，“主要是兩條。一條是依靠了上海的技術力量……江蘇吸收了不少上海的退休老工人。這些老工人有本事，請來工作所費不多，只是給點工資，解決點房子，就很樂意干，在生產(chǎn)上發(fā)揮了很好的作用”[3]25。

江蘇鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)利用上海退休人才的經(jīng)驗給鄧小平留下了深刻印象，以至于后來他又講過類似看法。1985年5月15日，鄧小平在會見新加坡前總理吳慶瑞時說：“搞現(xiàn)代化建設，最重要的是知識和人才。我們最大的弱點恰恰在這里，知識不足，人才不足。我們請你們來，就是請你們提供知識。不僅請你們來，還要廣泛地請發(fā)達國家退休的專家、技術人員來幫助我們工作。他們來當顧問或到企業(yè)里擔任實職都可以?！盵4]319

在鄧小平看來，在國內(nèi)，落后農(nóng)村地區(qū)要解決人才缺乏的問題，可以也更需要從城市引進退休老工人。“退休老工人”雖然只是工人，但他們能夠幫助農(nóng)村地區(qū)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，他們就是人才。從國外來看，要想引進人才，也不妨著眼于已經(jīng)退休的專家和技術人員。 鄧小平對江蘇經(jīng)驗的總結和肯定、對引進國外人才的設想，應當說是一個具有重要戰(zhàn)略意義也極具創(chuàng)意的構想。

第一，人才資源是落后國家和地區(qū)搞現(xiàn)代化建設最重要的資源，一定要解決人才資源不足的問題。抓人才問題，這是干一切事業(yè)的根本問題。推進新型城鎮(zhèn)化尤其需要解決好人才問題。在我國城鄉(xiāng)二元體制中，多項制度使人才基本上集中到了城市：首先是資源布局的“制度”。雖然沒有明文規(guī)定，但我國培養(yǎng)人才的機構如高等學校等都設在城市，使用人才的機構如政府機關、企事業(yè)單位都設在城市，這一項制度性安排使得農(nóng)村區(qū)域難以擁有高學歷、高職稱的人才。其次是人事制度、戶籍制度、高考制度。我國人事制度和高考制度規(guī)定，擁有大專以上學歷的人口均為城市戶口，農(nóng)村人一旦考上大專以上學校立刻可以脫離農(nóng)村、進入城市。再次是勞動力市場制度。我國在人才方面基本上做到了市場在資源配置中起決定性作用。由于城市用工單位提供的收入待遇遠遠高于農(nóng)村地區(qū)，所以不僅受教育程度高的人被從農(nóng)村吸收到城市，幾乎所有勞動生產(chǎn)率較高的勞動力都被城市勞動力市場所吸納。再加上特大城市、大城市、中小城市的等級差別，又使人才更多集中在特大城市、大城市。中小城市、小城鎮(zhèn)、農(nóng)村是我國人才最稀缺的區(qū)域，因此推進新型城鎮(zhèn)化必須首先解決好人才問題。

鄧小平強調(diào)要從先進地區(qū)引進人才，這不僅僅是要滿足落后地區(qū)的發(fā)展需要，更重要的是要打時間差，要直接趕上或接近先進國家和地區(qū)的水平，盡可能跨越式地解決發(fā)展問題。就國內(nèi)而言，讓退休人才到農(nóng)村工作，是實施人才戰(zhàn)略、實現(xiàn)農(nóng)村跨越式發(fā)展的關鍵。這是一種卓越的政治智慧，也是新型城鎮(zhèn)化的領導者應該具備的政治智慧。

第二，一個地方和區(qū)域的領導者，不僅要用好本地包括人才在內(nèi)的各種資源，還要把他人的資源也看作是可以為我所用的資源。越是落后、發(fā)展處于起步階段國家和地區(qū)，越需要著眼于使用他人的資源、借用他人的智慧和力量。這是一種宏偉的氣魄、廣闊的視野和寬廣的胸懷，尤其是落后地方的領導者更需要具備的素質和能力。新型城鎮(zhèn)化的領導者要解決人才問題必須善于從外部引進，必須把特大城市、大城市的人才資源看作是自己可以用、應該用的人才資源。

第三， 落后國家和地區(qū)要引進人才，最重要的、正在先進國家和地區(qū)(在國內(nèi)主要是特大城市、大城市)發(fā)揮作用的在職人才很難引進，因而可以另辟蹊徑，引進退休人才。③在管理體制上，先進國家和地區(qū)的退休人才資源不在使用之中、不在管理體制框架和管理者視野之內(nèi)，因此可以把著眼點就放在引進退休人才上、以此作為人才引進工作的戰(zhàn)略重點。江蘇的經(jīng)驗表明，引進退休人才確實相對容易，既沒有體制的障礙，也不需要太高的成本。這也是一種高超的戰(zhàn)略和戰(zhàn)術。事實上，這正是發(fā)達地區(qū)推進新型城鎮(zhèn)化的寶貴經(jīng)驗。上世紀80年代率先引進上海退休人才的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，正是從引進城市退休人才開始，逐步拉動各種資源回流農(nóng)村，使自身成長為我國最富裕發(fā)達的小城市、小城鎮(zhèn)，如今這些地方早已經(jīng)實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展和吸引人才的良性循環(huán)。

從現(xiàn)代化建設全局來看，我國現(xiàn)代化建設的基地主要在城市，落后農(nóng)村地區(qū)雖然也迫切需要人才，但由于我國人才資源總體上有限，不能因為農(nóng)村地區(qū)需要人才而影響發(fā)展的全局。而城市里的退休人才是一種“富余資源”，不應該白白浪費，而應該“吃干榨盡”。這是著眼于全局和長遠的戰(zhàn)略思維。

第四，在人才資源爭奪中農(nóng)村“逆襲”城市，必須以創(chuàng)新手段和制度取勝。鄧小平所說的“給點工資，解決點房子”，這是以市場手段引進退休人才的方式，在當時就是一種富于政治智慧的制度創(chuàng)新。80年代初期的中國，剛剛從極“左”路線下走過來，市場手段還不具有“政治合法性”，只有在作為現(xiàn)代化建設邊緣地帶的農(nóng)村地區(qū)采用才有可能，才不至于形成太大影響和阻力。而鄧小平所說的“只是給點工資，解決點房子”，其實恰恰打中城市人才管理問題的要害：由于極“左”路線的錯誤政策，城市腦力勞動者不僅工資不高，住房困難，而且由于國家財政十分緊張，短期內(nèi)根本不可能解決這些問題。反而是落后農(nóng)村地區(qū)給他們提供了這樣的待遇，使退休人才享受到了在城市難以享受的良好待遇，所以江蘇等地的農(nóng)村地區(qū)在引進城市退休人才時才十分順利和成功。

在推進新型城鎮(zhèn)化的今天，在城市經(jīng)濟日益發(fā)達的今天，僅僅以市場手段來吸引城市人才，小城市、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村是沒有競爭力的。這就需要在市場發(fā)揮作用的同時更好地發(fā)揮政府作用。在城市區(qū)域被工業(yè)化帶來的嚴重污染所困擾的現(xiàn)階段，小城鎮(zhèn)、農(nóng)村區(qū)域的生態(tài)資源、養(yǎng)老資源正在日益形成勞動力市場的競爭力，這是政府在推動城市退休人才到農(nóng)村去的問題上發(fā)揮作用的重要切入點。城市退休人才到農(nóng)村去，不僅作為可用人才具有重要意義，可以作為“城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的一個舉措，而且農(nóng)村可以作為城市人口養(yǎng)老的去處，從而把農(nóng)村建設成為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)基地，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、良性互動的關系。

三、 解決新型城鎮(zhèn)化人才問題的幾點建議

重溫鄧小平關于利用退休人才的戰(zhàn)略思想，筆者深受啟發(fā)。僅就新型城鎮(zhèn)化人才問題提出幾點建議：

(一)制定和實施新型城鎮(zhèn)化人才戰(zhàn)略

從鄧小平有關利用退休人才問題的論述來看，人才問題，是實施新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的重大戰(zhàn)略問題。既然把新型城鎮(zhèn)化界定為以人為核心的城鎮(zhèn)化、把以人為本作為新型城鎮(zhèn)化的首要指導思想，就應當制定和實施新型城鎮(zhèn)化人才戰(zhàn)略。以本文之見，制定和實施新型城鎮(zhèn)化人才戰(zhàn)略，一定要著眼于解決好以下幾個問題：

一是明確人才戰(zhàn)略在新型城鎮(zhèn)化中的戰(zhàn)略地位。新型城鎮(zhèn)化的根本任務是打破城鄉(xiāng)二元結構和體制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，人才戰(zhàn)略應當是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的核心部分。以人為本的城鎮(zhèn)化，必須從為了人、依靠人、提升人自身這三個出發(fā)點去規(guī)劃和推進新型城鎮(zhèn)化。

二是明確新型城鎮(zhèn)化人才戰(zhàn)略的基本任務。在橫向的空間布局上，推進人才資源在城鄉(xiāng)社會的合理布局，著力改變?nèi)瞬刨Y源過度集中在特大城市、大城市的狀況，推動城市人才資源向小城市、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村區(qū)域流動。在縱向的時間維度上，力求形成一整套讓所有社會成員健康成長、充分發(fā)揮作用的體制機制和社會氛圍，讓每一個人都能成為人才，都能充分發(fā)揮自己的才能和創(chuàng)造力。新型城鎮(zhèn)化第一階段的戰(zhàn)略重點是解決人才空間布局問題。只有在實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會相對均衡發(fā)展之后，現(xiàn)階段全社會人口漂泊不定的狀態(tài)得以結束，大多數(shù)人穩(wěn)定地選擇居住、生產(chǎn)、生活的區(qū)域地域，才能形成常態(tài)化的社會生活，人才體制機制才能不斷健全完善和發(fā)展。

三是明確實施新型城鎮(zhèn)化人才戰(zhàn)略的戰(zhàn)略舉措。在現(xiàn)階段，應當著力抓好如何為小城市、小城鎮(zhèn)、農(nóng)村區(qū)域引進特大城市、大城市在職人才和退休人才兩個方面的問題。下面專節(jié)討論。

(二) 以經(jīng)濟社會發(fā)展資源布局的戰(zhàn)略性調(diào)整，引導和推動在職人才向小城市、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村區(qū)域流動

如果說在改革開放初期我國現(xiàn)代化建設還處于起步階段，經(jīng)濟社會發(fā)展資源需要集中于城市的話，那么，在我國總體上已進入工業(yè)化中后期的新型城鎮(zhèn)化階段，推動在職人才為小城市、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村區(qū)域所用的條件已經(jīng)成熟。一是推動在職人才為小城市、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村區(qū)域所用，本身就是新型城鎮(zhèn)化的重要出發(fā)點和目的所在。在現(xiàn)階段，一方面特大城市、大城市已經(jīng)因資源過度集中而引發(fā)“城市病”，另一方面，城鄉(xiāng)二元體制所形成的資源單向從農(nóng)村區(qū)域流向城市，使廣大的農(nóng)村市場無法有效拓展，從而使城市出現(xiàn)產(chǎn)能過剩問題，城鄉(xiāng)經(jīng)濟結構已經(jīng)嚴重失衡，必須通過新型城鎮(zhèn)化來調(diào)整城鄉(xiāng)社會結構、促進形成城鄉(xiāng)發(fā)展一體化格局。二是我國小城市、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村區(qū)域引進在職人才的條件已經(jīng)具備。2014年我國農(nóng)民人均純收入已經(jīng)達到9892元，至少相當數(shù)量的小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)是可以滿足在職人才的生存和發(fā)展需求的。三是推動在職人才為小城鎮(zhèn)、農(nóng)村區(qū)域所用是新型城鎮(zhèn)化的必然邏輯。推進新型城鎮(zhèn)化，就是要由各級政府著力推動和引導經(jīng)濟建設和社會發(fā)展資源向小城市、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)布局，從而引導人才資源向這些地方流動。只有通過政府規(guī)劃和政策引導，讓小城市、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村區(qū)域也能夠為人才發(fā)揮作用提供用武之地，并能夠得到不亞于特大城市、大城市所給予的回報，才能有效吸引人才到這些地方聚集。

要讓在職人才資源按照新型城鎮(zhèn)化所需要的方向流動，首先應當推動經(jīng)濟建設資源向小城市、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村區(qū)域布局，以此增加小城市、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村區(qū)域吸引和凝聚人口的作用，比如說，將一些中央和地方新增重大建設項目布局到小城市、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村區(qū)域。除此以外，各級政府特別是中央政府應著力推動社會建設資源向小城市、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村區(qū)域布局，特別重要的是，推進以人為本的新型城鎮(zhèn)化，必須高度重視高等教育事業(yè)在新型城市、城鎮(zhèn)建設發(fā)展中的作用。

所謂城市，既是區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展極，也是文化發(fā)展極，是人類精神活動的中心，是人才聚集和開展創(chuàng)造性活動的高地。迄今為止，城市人口在精神上的優(yōu)越感和吸引力，很大程度上是較高教育程度帶來的，沒有高等學校來聚集和培養(yǎng)大量較高教育程度的人，城市就沒有靈魂。在一個城市中，如果居民中受到高等教育的人口比例較大，那么城市居民的精神氣質乃至外在形象都會得到整體提升。

有學者提出，小城市、小城鎮(zhèn)不具備創(chuàng)辦大學的經(jīng)濟條件和人文環(huán)境，習慣于生活在特大城市、大城市的學者教授也不愿意到小城市去工作。其實，事實早已回答了這樣的質疑。我國新疆維吾爾自治區(qū)的石河子大學最初就是北京大學和石河子市政府合作創(chuàng)辦的，北京大學的一些著名教授都曾在那里授課。通過一些年的努力，石河子大學已經(jīng)成為我國西部地區(qū)一所著名高校，對石河子城市建設起到了極為重要的作用。④現(xiàn)在，我國現(xiàn)代化建設取得了巨大進展，城鄉(xiāng)之間交通狀況已經(jīng)得到極大改善并且還在持續(xù)改善之中，許多小城市、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村區(qū)域已經(jīng)達到上世紀80年代一些城市甚至大城市的發(fā)展水平，而在特大城市、大城市普遍出現(xiàn)交通擁堵、環(huán)境污染、資源消費過度等“城市病”的今天，人們對小城市、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村區(qū)域的認識和態(tài)度已經(jīng)發(fā)生很大變化。如果各級政府能夠給予政策引導，比如由中央政府為在小城市、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村區(qū)域工作的教師、醫(yī)生等專業(yè)人才提供優(yōu)惠政策，小城市甚至小城鎮(zhèn)辦好大學是可能的。事實上，在江蘇、浙江許多市縣政府，主動到特大城市、大城市“爭搶”大學分校區(qū)、獨立學院已然成風。據(jù)報道，浙江、江蘇一些地級市和縣級市或者縣采取各種優(yōu)惠政策，已經(jīng)把一些大學分校區(qū)招攬到本地地級市政府所在地、縣城和建制鎮(zhèn)，使其城市建設質量得以提升。[5]

為此，本文建議，一是可以推動一些現(xiàn)有特大城市、大城市的高等學校、醫(yī)療機構與地方政府和民間資本合作在小城市、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村區(qū)域創(chuàng)辦分校區(qū)、分院區(qū)。⑤

二是可以推動現(xiàn)有特大城市、大城市的高等學校、醫(yī)療機構與國外著名高等學校、醫(yī)療機構合作，到我國小城市、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村區(qū)域創(chuàng)辦新的大學和醫(yī)療機構。在現(xiàn)行教育體制難以允許優(yōu)質高等教育資源分流到地級以下城市的背景下，以中外合作辦學的方式把國外的優(yōu)質高等教育資源引入小城市，無疑是支持新型城鎮(zhèn)化的一種有效方式。⑥值得一提的是，我國第一所中外合作大學寧波諾丁漢大學還是時任中共浙江省委書記的習近平推動建成的。該校是2005年國家教育部正式批準設立的第一所中外合作辦學機構。除了寧波諾丁漢大學，我國目前還有蘇州西交利物浦大學、昆山杜克大學、上海紐約大學、廣東以色列理工大學等中外合作大學。它們不僅對發(fā)展教育事業(yè)上意義重大，對于推進新型城鎮(zhèn)化建設意義更為突出。

(三) 仍然要把推動和引導退休人才到小城市、小城鎮(zhèn)、農(nóng)村區(qū)域工作作為實施新型城鎮(zhèn)化人才戰(zhàn)略的關鍵舉措

盡管鄧小平關于引進退休人才的戰(zhàn)略思想是在上世紀80年代提出的，但在21世紀20年代的現(xiàn)階段，仍然應當成為具有戰(zhàn)略意義的舉措，甚至可以作為新型城鎮(zhèn)化起步階段的一個關鍵舉措。這是因為，第一，盡管我國小城市、小城鎮(zhèn)和許多農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)比上世紀80年代許多大城市發(fā)展水平還要高，但畢竟現(xiàn)階段中國特大城市、大城市發(fā)展水平更高，可以為各類人才提供更多發(fā)展機會，事實上，推動在職人才到小城鎮(zhèn)和農(nóng)村區(qū)域仍然很難，引進退休人才仍然十分必要。第二，由于城鄉(xiāng)二元體制造成的各方面資源從農(nóng)村到城市的單向流動，事實上使小城鎮(zhèn)和農(nóng)村區(qū)域的人才資源更加缺乏，經(jīng)濟社會發(fā)展對人才包括退休人才的需要程度不但沒有減少，反而有所增加了。

推動退休人才到小城鎮(zhèn)和農(nóng)村區(qū)域去工作，實施鄧小平關于利用退休人才的戰(zhàn)略意圖，本文建議：

第一，國家有關部門和社會研究機構，應根據(jù)我國新型城鎮(zhèn)化的需要，開展對退休人才資源及其開發(fā)利用的科學研究。首先是要把這一部分人才仍然作為國家寶貴的人才資源來看待，充分認識到利用退休人才的現(xiàn)實必要性甚至緊迫性。其次，國家有關部門正在研究制定延遲退休政策，表明現(xiàn)行退休政策對退休人才價值的忽略，那么在延遲退休政策實施之前，應當把退休人才資源開發(fā)利用起來。再次，應以適當方式對國外退休人才資源進行調(diào)研摸底，研究論證利用國外退休人才資源的可行性。在充分調(diào)查研究的基礎上，認真研究引進和開發(fā)利用這些資源的政策。

第二，考慮到退休人才的特殊性，有關部門應制定和實施以自愿為前提的引導性退休人才使用政策。陳方勐在其專著《農(nóng)村改革的戰(zhàn)略問題》一書中提出了一個“葉落歸根—銀發(fā)人才返鄉(xiāng)計劃”，這一讓人才回到農(nóng)村的引導性政策設計，十分符合鄧小平利用退休人才的戰(zhàn)略思想。作者經(jīng)過調(diào)研認為，以縣級政府為主導、以縣城為中心，在全縣范圍內(nèi)規(guī)劃中心村的布局，基本上每鄉(xiāng)鎮(zhèn)確定5個左右中心村，將為每一個中心村建一所小學作為具體實施中心村建設規(guī)劃的首要任務，并力求使中心村小學教學質量提高到足以吸引和留住本地和附近村民的水平。第一步，可由縣級政府邀請在本地出生、在外地城市工作并且已經(jīng)退休的學歷全日制大學畢業(yè)以上、職稱副高以上的人員，包括大學教授、科研院所研究員、醫(yī)生、記者、編輯、工程師、處級以上領導干部等“高級知識分子”，回原籍農(nóng)村小學任教。中國絕大多數(shù)知識分子都有鄉(xiāng)土情結，而農(nóng)村教育嗷嗷待哺的狀況讓他們十分痛心、憂心，能夠為家鄉(xiāng)教育事業(yè)貢獻余熱，是他們?nèi)松鷥r值的延伸和升華。因此選擇引導他們落葉歸根、回到原籍，這是一個十分現(xiàn)實也十分機智的政策設計。按照2011年國家統(tǒng)計局公布的數(shù)字，全國共有4萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如果按照大約每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建平均5個中心村、每個中心村建一所小學進行規(guī)劃，每一所小學平均安排5名高級知識分子當教師，全國農(nóng)村小學約需100萬人。第二步，由縣級政府出資在規(guī)劃興建的中心村區(qū)域，修建一所條件適當?shù)男W校舍，同時按城市生活方式要求，建造供退休人才生活居住的免費住宅，并為其提供生活上的便利。[6]

本文十分贊同這一設想。第一，從推進新型城鎮(zhèn)化的客觀需要來看，只有同步推進新農(nóng)村建設，讓2.6億農(nóng)民工能夠在進入城市、城鎮(zhèn)還是留在農(nóng)村之間作出抉擇，才能完成新型城鎮(zhèn)化的歷史任務，因此如果以退休人才進入農(nóng)村小學為突破口，使中心村建設取得突破性進展，必將極大地推動新型城鎮(zhèn)化走上良性發(fā)展的軌道?，F(xiàn)階段一些地方把新型城鎮(zhèn)化看作是城市發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)、快速暴富的捷徑，這是迫切需要扭轉的一種偏向。第二，國家有關部門已經(jīng)在制定延遲退休政策，在這一政策實施之前，退休人才資源應當充分利用起來，尤其應當把這一資源引導到最需要的小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)去；應當抓住國家全面實施延遲退休政策之前這個稍縱即逝的機遇，為實施新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃注入巨大動力。這一點是特別重要的，盡管退休人才目前屬于城市的富余資源，但也不是農(nóng)村想用就可以用的，農(nóng)村地區(qū)還需要搶抓機遇、作出艱苦努力。第三，如果能夠有一些德高望重的高級知識分子在中心村學校當教師，不僅將有效促進農(nóng)村區(qū)域教育乃至經(jīng)濟社會的建設發(fā)展，也有可能轉變成為現(xiàn)代化條件下的“新型鄉(xiāng)紳”，成為我國農(nóng)村村民自治制度發(fā)展完善的重要促進力量，成為中國農(nóng)村社會“誘致性制度變遷”的關鍵步驟。事實上，我國古代鄉(xiāng)紳也多由城市官員“致仕”而來。

第三，中央財政部門應根據(jù)推進新型城鎮(zhèn)化的需要編制開發(fā)利用退休人才資源的財政預算，積極支持小城鎮(zhèn)、農(nóng)村區(qū)域引進退休人才?！掇r(nóng)村改革的戰(zhàn)略問題》一書建議由中央財政和地方財政出資，為應聘農(nóng)村小學教師的高級知識分子每人提供10萬年薪。100萬人每人10萬年薪，共計每年需1000億，可由中央財政拿出400億，省級財政出資600億。分攤到各個省，只是一筆小錢。該書認為，參與計劃的人拿著一份相對于農(nóng)村生活需要來說十分豐厚的退休工資，再領取10萬的高額年薪，相信這只是方便他們更好地為家鄉(xiāng)發(fā)展貢獻力量而已，這些資金很可能馬上又轉化為新農(nóng)村建設資金?？紤]到國家這一投入對于新農(nóng)村建設和整個中國現(xiàn)代化建設將產(chǎn)生的積極影響，5至10年之后，人們一定會看到，這一投入將是政府所有投資中效益和質量最高的。[6]筆者十分贊同這一設想。一方面，迫切需要人才支持的地方都是財政困難的地方，中央財政和省級財政給予支持不僅僅是責任，也會得到政治上的極大回報。另一方面，讓參與退休人才計劃的人才拿到高額薪資，體現(xiàn)他們的工作的價值，也讓他們“衣錦還鄉(xiāng)”，不僅可以調(diào)動他們的積極性，也有利于他們繼續(xù)做好工作。

注釋：

①“人才”這一概念有許多種定義。本文愿意采用陳方勐在其《農(nóng)村改革的戰(zhàn)略問題》(中共中央黨校出版社2012年版)一書中所作的定義：“擁有與經(jīng)濟社會發(fā)展的實際需要相匹配的知識、經(jīng)驗、道德、意志、胸懷、膽略、耐心、技能、體能、健康、壽命等等綜合條件，能夠在經(jīng)濟社會發(fā)展中進行創(chuàng)造性勞動并且贏得良好經(jīng)濟社會效益的勞動者?！钡凑拯h政機關和社會上的慣例，也不得不把學歷、職稱等等作為判斷“人才”的依據(jù)。見該書215頁。

②按照新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，人口50萬以下為小城市，50至100萬為中等城市，100至500萬為大城市，超過500萬為特大城市。對小城市、小城鎮(zhèn)的人口數(shù)量為多少，規(guī)劃沒有明確。據(jù)學者曾剛等1998年在《蘇州工業(yè)園區(qū)中心村建設問題之管見》一文中提出的觀點，中心村的合理規(guī)?？纱_定在4000人左右。從一些地方的實際情況看，作為農(nóng)村居民聚居區(qū)的中心村人口最多不宜超過1萬人。由此，1萬人以上的居民聚居區(qū)，即可作為小城鎮(zhèn)來統(tǒng)計；如果再把小城鎮(zhèn)與小城市作區(qū)分，不妨依據(jù)聯(lián)合國的標準，以2萬人口為界。

③在本文中，在職人才是相對于退休人才的概念，專指在我國特大城市、大城市工作的人才和國外在職在崗、尚未退休的人才；退休人才指我國特大城市、大城市和國外已經(jīng)退休的人才。事實上，改革開放初期江蘇蘇南農(nóng)村地區(qū)為發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從上海引進的人才中也有在職人才，當時流傳著一個提法叫做“星期日工程師”，就是利用節(jié)假日為體制外經(jīng)濟體服務的在職人才。但畢竟這不是普遍和長效的做法，很難滿足落后地區(qū)對人才的需求。

④參見蔡永飛：《城鎮(zhèn)化規(guī)劃宜有教育部門參與》，《東方早報》2013年6月4日第A23版。

⑤參見蔡永飛：《城鎮(zhèn)化要與高等教育資源均衡分布緊密結合》，《學習時報》2013年1月28日第4版。此文建議學習借鑒美國一些著名高校如加利福尼亞大學的經(jīng)驗。加州大學有10個分校區(qū)，每一個分校區(qū)都建在小城市、小城鎮(zhèn)，使這些分校區(qū)成為當?shù)匦〕鞘?、小城?zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展的核心，不僅這些大學分校區(qū)本身成為當?shù)匕l(fā)展基礎教育和服務業(yè)的基礎，而且大學分校區(qū)的資源直接成為當?shù)亟?jīng)濟社會建設的推動力量，成為穩(wěn)定可持續(xù)地凝聚人口的基礎。

⑥參見蔡永飛：《李嘉誠再度助學的示范意義》，《東方早報》2013年10月16日第A23版。

參考文獻：

[1]國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)[EB/OL].(2014-03-16).http://news.xinhuanet.com/politics/2014-03/16/c_119791251_3.htm.

[2]胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上的報告[R].北京:人民出版社,2007年.

[3]鄧小平文選:第3卷[M].北京：人民出版社，1993.

[4]鄧小平思想年譜(1975—1997)[M]. 北京：中央文獻出版社,1998.

[5]呂明合，趙盼盼.江浙經(jīng)濟強縣爭搶獨立學院 “聘禮”不斷加碼[N].南方周末, 2013-07-11 .

[6]陳方勐.農(nóng)村改革的戰(zhàn)略問題[M].北京：中共中央黨校出版社，2012.

[責任編輯劉瀅]

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【中圖分類號】F291

【文獻標志碼】A【文章編碼號】1674—0351(2015)02—0126—07

【作者簡介】蔡永飛(1962— )，男，江蘇響水人，法學博士，民革中央宣傳部副部長。

【收稿日期】2015-01-21