談樂炎

履新剛滿一年的國務(wù)院副秘書長、國家信訪局局長舒曉琴，剛剛宣布今年年底前全國要建成網(wǎng)上信訪信息系統(tǒng)，進(jìn)行信訪透明化改革。繼去年取消信訪排名之后，這是信訪走向法治的重要一步

淮安市淮陰區(qū)南陳集鎮(zhèn)西村農(nóng)民陳玉標(biāo)一到汛期就犯愁——道路、農(nóng)田一片水淹，望著萎靡不振的莊稼，他突然掏出手機(jī)，給淮安市信訪局短信平臺10639360發(fā)出了一段信息：國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)施工隊在鎮(zhèn)西村3組地段施工時，導(dǎo)致村組排水系統(tǒng)堵塞，給百姓出行帶來不便，請求解決。

陳玉標(biāo)心里有些沒底，發(fā)個短信就能解決問題嗎？——很快相關(guān)部門向他核實情況，最后查明排水系統(tǒng)堵塞是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民建房不當(dāng)所致，當(dāng)?shù)卣⒓磁c水利部門協(xié)調(diào)修繕事宜，不久村民出行暢通無阻。

這只是淮安“陽光信訪”實行7年來的一個縮影——2007年淮安市利用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)首創(chuàng)“陽光信訪”綜合服務(wù)系統(tǒng)，所有信訪事項全部“上網(wǎng)”（詳見《小康》2010年5月刊）。而這片“陽光”不久將會在全國鋪開——今年4月11日，全國網(wǎng)上信訪工作現(xiàn)場推進(jìn)會在江蘇淮安召開。在這次會議上，國家信訪局局長舒曉琴宣布，各省要在今年年底前建成網(wǎng)上信訪信息系統(tǒng)，進(jìn)行信訪透明化改革。

當(dāng)改革進(jìn)入深水期，社會矛盾日益凸顯，原有的信訪體制已顯得有些“力不從心”，一系列信訪“轉(zhuǎn)型”也在悄然進(jìn)行——3月底中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》，確保貫徹實施好“訴訪分離”制度，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度，而在去年2月，國家信訪局取消了困擾地方政府多年的信訪排名制度。

讓百姓都能在陽光下信訪，將政府辦事過程透明公開，這是信訪制度走向法治的重要一步。

“全景監(jiān)控”倒逼就地信訪

淮安信訪改革并不是第一個吃“螃蟹”者，但卻可能是嘗試最好的一個。

“陽光信訪”試點7年，淮安市委副秘書長、市信訪局局長邱金義最大的感受是：這一系統(tǒng)讓信訪工作的辦理和監(jiān)督更加透明，更多的信訪都在區(qū)縣第一時間化解掉了。

家住淮安金湖縣呂良鎮(zhèn)的雷恒虎在與朋友的一次偶然交談中發(fā)現(xiàn)，同為一個市的縣（區(qū)）對離休干部遺孀的補(bǔ)助卻不一樣，雷恒虎母親一個月能拿到610元生活補(bǔ)助，而淮安市區(qū)的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)是1100元。懷著疑慮，雷恒虎通過淮安市“陽光信訪”網(wǎng)上平臺反映此事，兩個星期后，雷恒虎又上網(wǎng)查詢了信訪進(jìn)程情況，得知這是因為金湖縣人社局接到政策調(diào)整文件滯后所致，相關(guān)部門承諾將按新標(biāo)準(zhǔn)給予雷恒虎母親補(bǔ)償，雷恒虎滿意地在信訪評價欄上點了“贊”。

某種程度上，這種信訪過程更是政府提高服務(wù)能力的一種體現(xiàn)。

“現(xiàn)在我每天上班第一件事情就是打開信訪共享平臺，看到信訪人‘點贊就心情大好，一有差評就如坐針氈，以前可不會這樣，干好干差誰知道呢！”淮安一區(qū)國土局員工向記者坦露心境。

人們之前概念中的“信訪”，變成了另外一種對公務(wù)員政績的評價。

邱金義表示，上述員工的心態(tài)非常具有代表性。以往，由于沒有有效的平臺，在信訪事項轉(zhuǎn)辦各政府職能部門后，信訪部門對各個政府職能部門辦理信訪事項的過程很難及時了解，對每一個信訪事項也很難做到全程跟蹤，缺乏監(jiān)督，政府部門容易出現(xiàn)工作責(zé)任心不強(qiáng)，甚至推諉扯皮的現(xiàn)象?！斑@就會讓一個很小的信訪事件演變擴(kuò)大。”邱金義說。

“陽光信訪最大的特點是全景監(jiān)控，對信訪責(zé)任人進(jìn)行實時追究，倒逼基層單位及時解決問題?！被窗彩形睍?、市長曲福田介紹說，陽光系統(tǒng)試運(yùn)行期間，曾有15家政府職能部門因“賴賬”被通報，個別職能部門的一把手還被叫到市領(lǐng)導(dǎo)辦公室“挨批評”。

在這一機(jī)制之下，“陽光信訪”系統(tǒng)會定期對各個部門的辦理情況進(jìn)行匯總，定期報給淮安市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)。如果某個部門多次出現(xiàn)效率低或信訪事項一直不辦理的情況，信訪部門會上報淮安市紀(jì)檢部門，紀(jì)檢部門將對此進(jìn)行調(diào)查，甚至追究部門一把手的責(zé)任。

“讓百姓躺在被窩里也能上訪，同時又能讓相關(guān)信訪處理部門沒有回避問題的余地?！鼻窠鹆x說，他將“陽光信訪”比喻成大數(shù)據(jù)分析的現(xiàn)實模型?！暗贡啤睓C(jī)制下，2013年淮安全市進(jìn)京上訪率比2007年下降69%，赴省上訪下降52%，到市上訪下降41%。

“沒有信訪這個老大難問題，我這個市長可以全身心投入到經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作上去了?！痹诨窗彩惺虚L曲福田的設(shè)想里，淮安將努力打造陽光信訪“升級版”——一方面優(yōu)化提升“陽光信訪”系統(tǒng)本身，另一方面把“陽光信訪”探索的成功經(jīng)驗廣泛運(yùn)用到社會治理各個領(lǐng)域。

在淮安首創(chuàng)“陽光信訪”模式后，來自地方政府乃至國家層面的“學(xué)習(xí)仿效”就沒有間斷，2009年國家信訪局開通網(wǎng)上投訴受理平臺，試運(yùn)行期間，專門受理三農(nóng)、社保等方面的投訴。去年7月1日，國家信訪局全面放開網(wǎng)上投訴受理內(nèi)容，得到社會普遍贊譽(yù)。

此間，全國有條件的省份紛紛創(chuàng)新網(wǎng)上信訪平臺，網(wǎng)上信訪覆蓋面進(jìn)一步擴(kuò)大。截至去年底，全國已有29個省份、275個地市和1831個區(qū)縣開通了網(wǎng)上信訪平臺。

“抽板斷橋”的時間表

網(wǎng)絡(luò)化時代的社會矛盾，該如何處理？傳統(tǒng)的信訪模式如何用信息化手段化解？

地方的試驗頗具特色。山西省推出了一單式“陽光信訪卡”，這好比是訪民的“診療手冊”，這張卡可以對信訪全過程給予追蹤服務(wù)，并把每一個環(huán)節(jié)都納入網(wǎng)上流轉(zhuǎn)和處理。而廣東省信訪局則將網(wǎng)上信訪平臺打造成“全景一站式”體驗中心，當(dāng)訪民對信訪事項摸不著頭腦時，可以進(jìn)入在線服務(wù)板塊尋求解惑——那里有信訪工作人員指引、省直部門工作人員在線答疑，更有在線律師接受咨詢，大部分時候他們會引導(dǎo)涉法涉訴信訪案件到有關(guān)政法部門反映，下一步廣東信訪局還將探索網(wǎng)上信訪第三方評價機(jī)制、網(wǎng)上信訪代理機(jī)制，將“線下”信訪模式創(chuàng)新運(yùn)用到“線上”信訪中。

從各地探索來看，效果頗為明顯。上海市從2009年開始實行網(wǎng)上信訪，2013年網(wǎng)上信訪按期辦結(jié)率達(dá)到99.9%，公開回復(fù)率達(dá)到68%，工作效能大大提升。endprint

2012年7月，廣州市汽車限購令出臺后，很多二手車市場的經(jīng)營者在信訪平臺上表達(dá)不滿，擔(dān)心庫存二手車無法銷售出去影響生計，廣州市信訪局聯(lián)合相關(guān)部門連夜開會研究，第二天召集轄區(qū)經(jīng)營者座談，及時向他們解釋相關(guān)政策，告知他們市里制定的過渡期一攬子解決辦法，消除了他們的疑慮，避免了可能發(fā)生的二手車經(jīng)營者集體上訪事件。

而淮安市淮安區(qū)則將信訪大數(shù)據(jù)運(yùn)用到風(fēng)險管控中去——實時監(jiān)控系統(tǒng)運(yùn)行情況，根據(jù)65個風(fēng)險因子145項指標(biāo)進(jìn)行全方位體檢，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)定量和定性數(shù)據(jù)得分及時發(fā)出預(yù)警信息。2013年8月南陳集鎮(zhèn)得分最高，這意味著當(dāng)?shù)匦旁L矛盾日益突出，當(dāng)?shù)匦旁L部門通過數(shù)據(jù)分析，對訪民集中反映的案件重點調(diào)查，提前排除了矛盾，不久該地的“信訪指數(shù)”恢復(fù)正常。

“‘陽光信訪，關(guān)鍵在制度創(chuàng)新?！被窗彩形瘯浺詵|說，以往群眾信訪方式單一、信息傳遞管道狹窄、辦訪過程不夠透明、監(jiān)督管理缺乏力度、信訪群眾往返奔波等長期困擾信訪工作的難題得到有效破解。

在很多地方政府主政者看來，網(wǎng)絡(luò)陽光信訪不僅是一個信訪平臺，更可以有準(zhǔn)確的“預(yù)警”作用，通過網(wǎng)上信訪數(shù)據(jù)捕捉苗頭性、傾向性、敏感性的信息，可以提前化解可能發(fā)生的社會矛盾及群體性事件。

各地“陽光信訪”漸成趨勢，但是全國范圍內(nèi)的信訪系統(tǒng)卻還沒有完全跟上“腳步”——目前尚不能將有權(quán)處理信訪事項的責(zé)任單位全部接入系統(tǒng)，達(dá)不到“縱向到底、橫向到邊”。由于沒有開發(fā)性的數(shù)據(jù)接口，一些地方信訪工作的創(chuàng)新應(yīng)用無法融入，使得各地存在多種應(yīng)用平臺，不能很好地實現(xiàn)信息共享，全國信訪系統(tǒng)目前只有一套統(tǒng)一的設(shè)計軟件，而沒有考慮到各級信訪部門工作實際和需求，軟件操作較為繁瑣，基層工作人員應(yīng)用積極性不高，而一些偏遠(yuǎn)落后地區(qū)的信訪部門甚至都沒有機(jī)房。顯然，將所有信訪事件拿上“臺面”不是一蹴而就的事情。

“要強(qiáng)力推進(jìn)信息化應(yīng)用?！笔鏁郧伲@位履新剛滿一年的國家信訪局局長，顯然對這種現(xiàn)狀相當(dāng)不滿意，她相當(dāng)堅定地要求各?。▍^(qū)、市）要制定“抽板斷橋”的時間表。

有人在網(wǎng)上解釋“抽板斷橋”四個字，稱就是破釜沉舟，毀掉退路，決心干到底。熟悉舒曉琴的人知道，這位國務(wù)院副秘書長此前在江西政法系統(tǒng)一手打造“網(wǎng)上辦案”，將公安工作透明化時，最愛用的就是這幾個字。

面對臺下全國各地信訪部門的負(fù)責(zé)人，舒曉琴直截了當(dāng)?shù)卣f：“強(qiáng)力推動市縣鄉(xiāng)無條件接入系統(tǒng)，做到都要用、都會用，確保實現(xiàn)對信訪形式、工作過程、工作范圍的全覆蓋，做到‘一網(wǎng)通?！?/p>

在中國行政體制改革研究會副會長汪玉凱看來，這種做法將會強(qiáng)化信訪在化解社會矛盾過程中的前置作用，促進(jìn)就地解決信訪問題，應(yīng)該在全國范圍內(nèi)推廣。它對于提前化解社會矛盾，避免社會矛盾集中爆發(fā)具有重要意義。

信訪向信“法”終結(jié)

懸在張強(qiáng)（化名）頭上的達(dá)摩克利斯之劍終于卸下。

作為四川一個勞動力輸出大縣的信訪工作人員，張強(qiáng)曾經(jīng)花大力氣在“截訪”上——“以前，只要到了北京上訪，不管有理無理，自省至市縣，信訪人的戶籍所在地都要被通報，所以只能‘?dāng)r，更有地方政府到上級信訪部門花錢銷號的現(xiàn)象?！睆垙?qiáng)頗感無奈。

而從去年2月起，國家信訪局開始取消信訪排名，現(xiàn)在是“點對點、一對一”地對有關(guān)地方通報進(jìn)京非正常上訪的情況和問題。

“由于信訪排名的倒逼，各地在信訪方面一味‘堵截的做法完全背離了制度的初衷，甚至其中的一些做法與法制社會的要求根本是背道而馳的。因此，此番取消信訪排名的改革舉措，必然受到各界的廣泛歡迎?！眹倚旁L局有關(guān)人士曾公開表示。

值得關(guān)注的是，訪民的正當(dāng)權(quán)益日益被重視——3月底中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》，強(qiáng)調(diào)“堅決杜絕違法限制或變相限制上訪人員人身自由”的行為。 這被各方解讀為新一輪信訪改革向法制化邁進(jìn)的信號。

而最能體現(xiàn)此番信訪改革核心的無疑是“實行訴訟與信訪分離制度”——去年11月，黨的十八屆三中全會通過的《全面深化改革若干重大問題的決定》，首次提出改革信訪工作制度，把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決。今后，涉訴涉法信訪事項的上訪群眾不需要到信訪部門上訪，直接到相關(guān)的政法部門反映問題即可。

近年來，隨著越來越多的社會矛盾以案件形式進(jìn)入司法領(lǐng)域，出現(xiàn)了訴訟與信訪交織、法內(nèi)處理與法外解決并存的現(xiàn)狀，導(dǎo)致少數(shù)群眾“信訪不信法”。

“一個案子判下來，不服的一方通過上訪獲得改判；然后另一方又通過上訪推翻了判決，沒完沒了，循環(huán)往復(fù)?！皬垙?qiáng)深有體會。

“與上訪比起來，司法才具有終局性。以法治方式解決糾紛才是穩(wěn)定的、可靠的。訴訪分離有助于從根本上樹立司法權(quán)威，有利于保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益。”中國社科院法學(xué)研究所研究員王敏遠(yuǎn)表示。

值得關(guān)注的是，去年年初至今，涉法涉訴類案件在黨政信訪部門接訪總量占比發(fā)生了巨大的變化，從44%下降到18%，與此同時，中央政法機(jī)關(guān)的接訪量則上升了近40%?！斑@些數(shù)字表明依法解決涉法涉訴信訪問題的新格局正逐步形成?！敝醒胝ㄎ嚓P(guān)人士表示。

然而，如何啃下“涉法涉訴”這塊信訪“硬骨頭”則充滿挑戰(zhàn)——據(jù)最高人民法院立案一庭副庭長高莎薇介紹，近年來申訴信訪案件明顯呈現(xiàn)“兩頭小中間大”的態(tài)勢，需要再審改判和當(dāng)事人純屬無理纏訪都是極少數(shù)，絕大多數(shù)信訪案件都有這樣那樣的審判瑕疵?！霸搭^治理才是解決涉法涉訴信訪的治本之策?！备呱狈治鲋赋觥?/p>

北京大學(xué)法學(xué)院教授傅郁林認(rèn)為，此次涉訴涉法信訪制度改革，實質(zhì)上是涉訴涉法信訪程序和強(qiáng)化糾錯方式上的重大變革。

據(jù)悉，為解決審判瑕疵問題，最高人民法院已經(jīng)起草了《人民法院審判瑕疵處理辦法（試行）》，計劃在今年上半年出臺。今后，對于因?qū)徟需Υ靡l(fā)當(dāng)事人上訪的，人民法院將追究承辦法官和相關(guān)人員責(zé)任，從而在源頭上保證裁判質(zhì)量。同時最高法院還要求，各級法院建好網(wǎng)上申訴信訪平臺，確保信訪群眾在第一時間知曉案件所處的辦理環(huán)節(jié)以及辦理結(jié)果。

在業(yè)內(nèi)人士看來，無論是開辟網(wǎng)絡(luò)信訪渠道，還是建立訴訪分離制度，都是信訪“透明化”改革的前奏，讓“陽光”倒逼各級政府主動化解信訪矛盾，而要真正破解中國信訪難題，則必須盡快將“呼之久不出”的信訪法搬上臺面。endprint