昆明理工大學(xué)津橋?qū)W院 趙珂一

“十二五”期間云南省區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展回顧①
——基于地方政府債務(wù)建設(shè)角度的分析

昆明理工大學(xué)津橋?qū)W院 趙珂一

摘 要：近年來，云南省響應(yīng)國家全面建設(shè)小康社會(huì)的號(hào)召，區(qū)域經(jīng)濟(jì)得到了較大發(fā)展。同時(shí)，得益于“中國-東盟自貿(mào)區(qū)”的成立，云南省作為面向東南亞的“大通道”和“橋頭堡”，政府積極運(yùn)用擴(kuò)張型財(cái)政政策，加大了對(duì)本省基礎(chǔ)設(shè)施和公益性事業(yè)的投資，建成多個(gè)大型公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。這不僅帶動(dòng)了云南省經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，增加了就業(yè)，也帶來了人民生活水平的提高。但同時(shí)也帶來了政府投資規(guī)模的擴(kuò)大，地方政府赤字量因此增加，債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)隨之上升。本文通過回顧“十二五”期間云南省區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的概況，從云南省地方政府債務(wù)建設(shè)的視角，通過研究現(xiàn)有債務(wù)的規(guī)模、來源及其風(fēng)險(xiǎn)，來分析地方政府債務(wù)規(guī)模的大小對(duì)未來云南省區(qū)域經(jīng)濟(jì)未來可持續(xù)發(fā)展的影響，并給出相應(yīng)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) 政府債務(wù)建設(shè)

“十二五”期間，云南省城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程進(jìn)入擴(kuò)張階段。加速城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)于吸引產(chǎn)業(yè)集群、促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善居民生活水平有著重要的作用。

云南省作為中國面向東南亞的“橋頭堡”、“大通道”，因此全省公共交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)受到了政府的青睞。而要完成這些大型項(xiàng)目的建設(shè)，僅依靠國家劃撥的資金和地方每年的稅收收入來完成是比較困難的。于是，在籌集建設(shè)資金的過程中，各地政府開始選擇一些實(shí)力較強(qiáng)的企事業(yè)單位構(gòu)建起了地方政府融資平臺(tái)，來承擔(dān)建設(shè)任務(wù)，并負(fù)責(zé)向金融機(jī)構(gòu)融資。這樣一來，政府的資金短缺問題就得到了較好地解決。在這一背景下，云南省區(qū)域經(jīng)濟(jì)得到了快速的發(fā)展，各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目陸續(xù)開工，GDP也從2011年的8750.95億元增加到2014年的12814.59億元。但同時(shí)，云南省地方政府舉債數(shù)額也在不斷攀升，地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)開始上升。為避免未來云南省區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，受到來自地方政府債務(wù)的不利影響，找到如何有效控制地方政府債務(wù)規(guī)模的途徑，就顯得十分必要。

1 文獻(xiàn)綜述

受我國財(cái)政信息公開透明度的限制，地方政府的債務(wù)信息較難于準(zhǔn)確獲取，所以有關(guān)我國地方政府債務(wù)的研究實(shí)證分析較少，大部分研究都集中于對(duì)政府債務(wù)的規(guī)范分析中。劉尚希、趙全厚(2012)[1]分析了我國地方政府在“十二五”時(shí)期的債務(wù)狀況，得出“十二五”時(shí)期我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控的結(jié)論。趙云旗(2013)[2]在分析了我國地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的集中區(qū)、特點(diǎn)、表現(xiàn)形式及成因后，提出從風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、債務(wù)控制、債務(wù)償還以及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督等方面入手來防范違約風(fēng)險(xiǎn)的。刑治斌(2014)[4]從債務(wù)膨脹的危害及其動(dòng)因入手來研究，提出有效控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的治理措施。基于對(duì)中西部地區(qū)地方債務(wù)的調(diào)研，吳俊培、李淼炎(2013)[3]認(rèn)為中西部地區(qū)地方債務(wù)潛在風(fēng)險(xiǎn)較大，提出了防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的改革途徑，即要進(jìn)一步完善地方稅收體系，建立一般轉(zhuǎn)移支付制度和地方債約束機(jī)制。

2 “十二五”期間云南省區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展概況

云南省自“中國—東盟自貿(mào)區(qū)”建成后，國際貿(mào)易環(huán)境得以改善，在建成面向東南亞的“橋頭堡”、“大通道”、“一帶一路”等國家政策的扶持下，積極展開了多個(gè)大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。交通運(yùn)輸方面有機(jī)場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目、高速公路項(xiàng)目、地鐵項(xiàng)目、高鐵項(xiàng)目等；教育、醫(yī)療衛(wèi)生方面，政府加大了對(duì)高校和醫(yī)院的硬件設(shè)施建設(shè)投資的力度；社會(huì)保障方面，政府?dāng)U大了社會(huì)保障基金的發(fā)放額度，加快了城鎮(zhèn)保障房建設(shè)進(jìn)度。五年中，前期，區(qū)域經(jīng)濟(jì)受到房地產(chǎn)市場(chǎng)旺盛發(fā)展的影響，省內(nèi)新建住房數(shù)量增加，政府融資平臺(tái)貸款增長(zhǎng)速度較快。后期，受房地產(chǎn)新政的影響，建筑行業(yè)和重工業(yè)制造業(yè)收益下滑。但受國家政策扶持，服務(wù)業(yè)發(fā)展較好，突出表現(xiàn)為省內(nèi)各地物流產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)。城鎮(zhèn)化建設(shè)方面，政府開始投資建設(shè)滇中產(chǎn)業(yè)新區(qū)。以上所有建設(shè)項(xiàng)目所需資金，都要通過地方政府以政府信用的形式來完成籌集。除了從金融市場(chǎng)上由中央代理地方發(fā)行公債方式來籌款，更多的資金是來源于地方政府融資平臺(tái)的支持。不管是以上述哪種方式來融資，最終結(jié)果都會(huì)使地方政府債務(wù)的規(guī)模增加。

3 云南省地方債規(guī)模分析

本文主要運(yùn)用債務(wù)依存度、負(fù)債率及償債率三個(gè)指標(biāo)來測(cè)度地方政府債務(wù)的規(guī)模大小。其中債務(wù)依存度反映的是一個(gè)地區(qū)的財(cái)政支出有多大比例是依靠發(fā)債來實(shí)現(xiàn)的。國際公認(rèn)的警戒線為20%～25%。負(fù)債率反映的是年末地方債務(wù)余額與當(dāng)年國內(nèi)生產(chǎn)總值的比率，衡量地方經(jīng)濟(jì)總規(guī)模對(duì)政府債務(wù)的承載能力，參考標(biāo)準(zhǔn)為10%。償債率則是債務(wù)本息與政府財(cái)政收入之比，償債率越高，政府負(fù)擔(dān)越重，反之越輕。

3.1 云南省地方債務(wù)依存度分析

運(yùn)用云南省統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站顯示的相關(guān)數(shù)據(jù)，經(jīng)計(jì)算發(fā)現(xiàn)，云南省2011～2014年債務(wù)依存度呈下降趨勢(shì)。2011年為6.66%、2012年為7.77%、2013年為4.19、2014年為3.55%。其中，最高為2012年的7.77%，遠(yuǎn)低于國際警戒線(20%～25%)。由此可見，云南省經(jīng)濟(jì)建設(shè)所需資金并未對(duì)地方以發(fā)債方式所籌資金產(chǎn)生過度的依賴。云南省地方債發(fā)行量與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是相適應(yīng)的。

3.2 云南省地方債務(wù)負(fù)擔(dān)率

2011年～2014年間，負(fù)債率依次為7.67%、9.21%、9.56% 9.98%。云南省地方負(fù)債余額由671.39億元上升到1278.32增幅達(dá)到90.4%。雖然，2012年到2014年三年間負(fù)債率增幅較小，但已非常接近10%的警戒線。說明自2012年以來，云南省每年都要拿出近十分之一的新增財(cái)富去彌補(bǔ)當(dāng)年的債務(wù)。對(duì)此，云南省政府應(yīng)該對(duì)現(xiàn)有債務(wù)進(jìn)行管理，控制地方政府債務(wù)規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大。

3.3 云南省地方債債務(wù)率分析

通過對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)的觀察分析得出，云南省地方債的余額和財(cái)政收入都在逐年增長(zhǎng)，但增幅卻不同。財(cái)政收入增幅明顯小于地方債務(wù)余額的增幅，進(jìn)而導(dǎo)致債務(wù)率的逐年上升，即2011～2014年的債務(wù)率，依次顯示29.73%、36.17% 37.67%、40.45%。由此可見，地方政府需要在實(shí)施積極的財(cái)政政策，增加公共投資的同時(shí)，控制舉債規(guī)模，避免政府償債能力的進(jìn)一步下降。

4 云南省地方政府債務(wù)的來源及其風(fēng)險(xiǎn)

4.1 債務(wù)的來源

第一類是財(cái)政部代云南省發(fā)行的債券，2009～2013年財(cái)政部累計(jì)代理云南省發(fā)行地方政府債券529億元，2014年代發(fā)規(guī)模為193億元。第二類是云南省地方政府融資平臺(tái)貸款，這是地方政府債務(wù)的主要來源之一。第三類是社保基金的缺口需求。第四類是云南省政府擔(dān)保的債務(wù)，用于扶持中小企業(yè)發(fā)展，解決其融資困難的問題。第五類是其他方面形成的債務(wù)，如：國有企業(yè)虧損或破產(chǎn)，中小學(xué)教師及中小企業(yè)職工工資的拖欠，政府部門拖欠的應(yīng)付未付款項(xiàng)等。

4.2 債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)

4.2.1 財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

地方政府的債務(wù)大部分是由政府運(yùn)用財(cái)政收入償還的，在財(cái)政收入增速放緩，償債能力不足的情況下，一般都會(huì)用發(fā)新債償舊債的方式來償還到期債務(wù)。隨著地方政府債務(wù)規(guī)模的繼續(xù)增大，如果遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過地方財(cái)力的承受范圍時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生大量的債務(wù)違約和逾期，從而導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

4.2.2 金融風(fēng)險(xiǎn)

地方政府融資平臺(tái)是政府融資的主要手段。據(jù)云南省2014年1月的審計(jì)公告，截至2013年6月底，省內(nèi)地方政府融資平臺(tái)公司共舉債2079.51億元，占債務(wù)總額的34.92%，若這部分所占比重過高或?qū)⒁l(fā)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。由于云南省地方政府所需建設(shè)資金的52.11%，共3103.32億元都來自于銀行貸款。如果地方政府出現(xiàn)違約行為，則銀行可能因此發(fā)生虧損，甚至倒閉。

4.2.3 效率風(fēng)險(xiǎn)

一些突發(fā)事件可能會(huì)讓決策者對(duì)當(dāng)前形勢(shì)判斷失真，引起決策失誤，進(jìn)而導(dǎo)致財(cái)政資金運(yùn)用效率的低下和浪費(fèi)，即為效率風(fēng)險(xiǎn)。作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為落后的西部省區(qū)，云南省政府在選擇投資項(xiàng)目時(shí)，勢(shì)必會(huì)優(yōu)先選擇投向基礎(chǔ)性、公益性的項(xiàng)目，這類項(xiàng)目的特征就是投資規(guī)模大、收益低、建設(shè)周期長(zhǎng)、社會(huì)效益優(yōu)。2013年以來，云南省政府的債務(wù)，90%以上的資金都投向了市政建設(shè)、交通運(yùn)輸、土地收儲(chǔ)等基礎(chǔ)性、公益性的項(xiàng)目。政府的本職就是服務(wù)于廣大人民群眾，所以當(dāng)政府選擇了投資這些社會(huì)效益高，但經(jīng)濟(jì)效益差的項(xiàng)目時(shí)，就勢(shì)必會(huì)損失部分的經(jīng)濟(jì)效率，造成債務(wù)的增加。

政府在投資的過程中，也會(huì)選擇經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益俱佳的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。云南省政府計(jì)劃2013～2015年，完成高速公路建設(shè)投資1500億元，以完成南北大通道的全線貫通。理論上說，這是一個(gè)經(jīng)濟(jì)效益較好的項(xiàng)目，但這一項(xiàng)目的建造會(huì)耗費(fèi)較長(zhǎng)的時(shí)間和政府大量的資金。隨著工程建設(shè)的不斷推進(jìn)，地方政府負(fù)債會(huì)越來越重。受制于區(qū)位的限制，云南省內(nèi)一些高速公路的車流量并不是很大，高速公路雖鋪設(shè)好了，但收益卻不見得好。今年開年以來，云南省交通廳就因已有債務(wù)負(fù)擔(dān)過重而上調(diào)了全省26條高速公里的通行費(fèi)。此時(shí)政府投資的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益就會(huì)減少。

5 控制云南省地方政府債務(wù)規(guī)模及其風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策

云南省政府要規(guī)避地方政府債務(wù)的規(guī)模及風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該從以下幾點(diǎn)入手：首先，應(yīng)全面整頓地方融資平臺(tái)，限制新債發(fā)行，積極清理舊債。通過建立獎(jiǎng)勵(lì)制度，實(shí)行“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”，激發(fā)下級(jí)政府化解債務(wù)的積極性。同時(shí)建立約束制度，實(shí)行“誰發(fā)債，誰還債”的原則。其次，需要進(jìn)一步提高云南省地方政府債務(wù)信息的公開程度。提高地方財(cái)政及債務(wù)信息的透明度，讓更多的人民群眾了解地公債的去向。再次，盡快確立統(tǒng)一口徑的地方政府性債務(wù)信息管理系統(tǒng)。通過建立一套債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，在出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，及時(shí)發(fā)出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，提高應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。最后，地方政府可以通過國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益、預(yù)算撥款、預(yù)算外資金結(jié)余調(diào)劑、土地出讓收入、市政配套費(fèi)等多個(gè)渠道設(shè)立實(shí)行專戶管理，不得挪用 “償債準(zhǔn)備金”。

參考文獻(xiàn)

[1] 趙全厚，劉尚希．“十二五”時(shí)期我國地方政府性債務(wù)壓力測(cè)試研究[J]．經(jīng)濟(jì)研究參考，2012(08)．

[2] 趙云旗．地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范研究[J]．財(cái)會(huì)研究，2013(03)

[3] 吳俊培，李淼炎．中國地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及防范研究——基于對(duì)中西部地方債務(wù)的調(diào)研[J]．財(cái)政研究，2013 (06)．

[4] 刑治斌．我國地方政府債務(wù)膨脹的誘因及其治理[J]．財(cái)政金融研究，2014(01)．

中圖分類號(hào)：F207

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2096-0298(2015)08(b)-107-03

基金項(xiàng)目：①云南省教育廳科學(xué)研究基金項(xiàng)目“財(cái)政可持續(xù)性問題研究——以云南省地方債建設(shè)為例”的階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：趙珂一(1984-)，女，漢族，碩士，就職于昆明理工大學(xué)津橋?qū)W院，主要從事財(cái)政學(xué)與國際經(jīng)濟(jì)方面的研究。