宋辰浩

摘 要：隨著我國經(jīng)濟的迅猛發(fā)展、城市化和工業(yè)化進程的加快，土地資源變得日益稀缺，我國城市用地已經(jīng)變得供不應求。土地價格節(jié)節(jié)攀升，導致城市房產(chǎn)價格居高不下。面對日益飆漲的房地產(chǎn)價格，很多城市居民迫于經(jīng)濟壓力不得不將目光投向城市近郊或城鄉(xiāng)結合部的農村集體土地上本該屬于當?shù)卮迕袼械姆课?，就這樣“小產(chǎn)權房”應運而生。小產(chǎn)權房以其低廉的價格吸引了普通群眾的廣泛關注，給房地產(chǎn)市場造成巨大沖擊，被國家管理部門定性為違法建筑物。盡管如此，游離于法律和政策之外的“小產(chǎn)權房”卻屢禁不絕，其大量的存在對我國耕地造成破壞，影響了國家稅收收入等?！靶‘a(chǎn)權房”該去該留？我國相關法律又該如何規(guī)制，成為目前亟待解決的重要問題。

關鍵詞：小產(chǎn)權房；集體土地使用權；法律風險；對策

一、小產(chǎn)權房的概念、特征及類型

（一）小產(chǎn)權房的概念

所謂的‘小產(chǎn)權房，是指在農民集體土地上建設的房屋，未繳納土地出讓金等費用，其產(chǎn)權證不是由國家房管部門頒發(fā)，而是由鄉(xiāng)政府或村政府頒發(fā)，被稱為“小產(chǎn)權房”或鄉(xiāng)產(chǎn)權房。國家法律法規(guī)中從來沒有“小產(chǎn)權房”的相關概念，法律意義的房屋產(chǎn)權也是完全所有權的概念，所謂的“小產(chǎn)權房”在現(xiàn)有的法律來看其實是沒有產(chǎn)權的。

（二）小產(chǎn)權房的特征

1.銷售價格低廉性

“小產(chǎn)權房”之所有廣受各大群眾的歡迎、政府屢禁不止的重要原因就在于其價格低廉，這也是小產(chǎn)權房最基本的特征。我國現(xiàn)行法律明確規(guī)定開發(fā)商品房不僅要繳納國有土地出讓金，還要分期繳納各種稅費①。據(jù)相關數(shù)據(jù)統(tǒng)計，在商品房開發(fā)成本當中各種稅費和出讓金的比例就占到了50%。“小產(chǎn)權房”由于在使用過程中沒有繳納任何的稅費和土地出讓金，所以低廉的成本也促成“小產(chǎn)權房”低廉的銷售價格。通常而言，和同地區(qū)、同條件的正規(guī)商品房售價相比，“小產(chǎn)權房”的銷售價格只有其價格的40%—60%②。

2.買受人的權利缺乏保障

首先，小產(chǎn)權房買受人缺少產(chǎn)權。小產(chǎn)權房的性質是集體土地制，缺乏國家認可的土地使用證書，只有村委會或鄉(xiāng)政府蓋章證明的房屋所有權證書，因為頒證主體缺乏合法性而使房屋所有權效力缺失，買受人無法擁有合法的房屋產(chǎn)權。其次，法律無法保障小產(chǎn)權房買受人的民事權利，如房屋轉賣、抵押以及繼承等。

最后，無法確保小產(chǎn)權房買受人其他方面的權益。小產(chǎn)權房的開發(fā)工程多由小建筑商承包，房屋的質量無法保證，而且開發(fā)的過程也無相關部門的監(jiān)督。

3.涉及利益主體復雜性

“小產(chǎn)權房”的問題十分復雜，牽扯到的主體很多，有開發(fā)商、農民集體組織、各級地方政府和國務院各部門等。國務院和各級主管部門對小產(chǎn)權房問題的處理也僅限于農民權益的保障、農地耕地的保護以及國家糧食的安全等，只有從利益主體的關系、內部的利益格局角度來進行深入的分析小產(chǎn)權房問題，才能從根本上解決“小產(chǎn)權房”的問題。

4.地理位置特殊

農村集體土地性質決定其地理位置的特殊性。農村集體土地多集中在城市的周邊，由于小產(chǎn)權房是由村集體組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或聯(lián)合其他開發(fā)商開發(fā)的，其房產(chǎn)的建設者決定其存在位置和正規(guī)商品房的區(qū)別，同時小產(chǎn)權房的出售對象主要是城市居民或本集體以外的居民，或是城市外來務工人員，買受人的經(jīng)濟能力決定其只能購買價格低廉的房屋，而小產(chǎn)權房正好可以滿足這一購房群體的需求。

二、小產(chǎn)權房產(chǎn)生的原因

（一）小產(chǎn)權房產(chǎn)生的社會成因

1.城市商品房價格居高不下

由于城市商品住房價格過高，低收入家庭要想實現(xiàn)“居者有其屋”夢想，“小產(chǎn)權房”是其最佳的選擇。雖然國家已經(jīng)出臺政策，限制銀行貸款的金額，對購買房地產(chǎn)和城市的首付價格規(guī)定的最低金額實行進一步的限制，似乎取得了一些成果，但昂貴的價格還是很多的低收入家庭倍感壓力。從某種意義上說，選擇購買“小產(chǎn)權房”是一種無奈之舉，即使他們知道買小產(chǎn)權房風險很大，但為了在城市有個自己的家，依然會選擇購買小產(chǎn)權房。

2.新農村建設提供了有利條件

為了使耕地得到保護和改善農村居民的生活條件，國家提出建設新農村宅基地相結合的方式，在經(jīng)濟條件足夠，農民自愿的前提下，通過鎮(zhèn)，村統(tǒng)一規(guī)劃，指導農村住房往村、鎮(zhèn)的中心建設，將剩下的宅基地進行復墾集中整理③。繼十七屆三中全會提出逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場后，剛剛閉幕的十八屆三中全會再次強調，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。另外，農村集體組織可以向農村集體組織以外的居民出售這些剩余的住宅，這使得這樣的“小產(chǎn)權房”蓬勃發(fā)展，屢禁不止。

（二）小產(chǎn)權房的法律成因

1.不合理的城鄉(xiāng)二元化的土地制度

我國《中華人民共和國憲法》規(guī)定：“城市土地歸國家所有。農村和城市郊區(qū)土地也歸國家所有，但法律不包括歸國家所有土地；宅基、自留地、自留山也屬于集體所有?！薄睹穹ㄍ▌t》規(guī)定：“根據(jù)法律規(guī)定，集體所有的土地屬于村民集體所有，經(jīng)營和管理權屬于農業(yè)生產(chǎn)合作社或者村委會。使我國獨特的國家和集體所有的二元土地制度形成，根據(jù)不同主體城市和農村行使不同的農村集體土地所有權。

2.不動產(chǎn)權利一體化的立法原則

從中國的立法結構來看，《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定“房地產(chǎn)轉讓或抵押時，房屋產(chǎn)權和占用土地的使用權必須同時轉讓或抵押”和《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》規(guī)定“轉讓土地使用權，也應一同轉讓建筑物及其附屬物的所有權。”并且規(guī)定，當土地使用者轉讓地上建筑物及其附著物的所有權時，必須同時轉讓占用范圍內的土地使用權，不包括以動產(chǎn)形式對地上建筑物及其附著物進行轉讓?！敝袊摹段餀喾ā芬?guī)定：“再轉讓，交換，贈與或補貼的建設用地使用權，建筑物及其房屋配套設施也會遭受罰款?！?47條規(guī)定：“在轉讓、交換、贈與或資助房屋及附屬設施時，建筑物及其被占領的配套設施也要受到處分。從這些條款的規(guī)定看出，我們目前如果處分土地使用權，也同時會處分房屋及其地上建筑物、附屬設施，反之，我國目前實行的立法模式是不動產(chǎn)權利一體化，換句話說就是房和地之間是不可分割的關系。

三、小產(chǎn)權房帶來的負面影響

（一）小產(chǎn)權房的存在可能導致國家耕地的不安全

從理論上講，小產(chǎn)權房與耕地保護并不矛盾。采取以現(xiàn)有的農村集體建設用地建小產(chǎn)權房的行為進行集約用地一般是可以不用占用耕地的。然而，事實上監(jiān)管不力，一些小產(chǎn)權房的確是通過占領和破壞耕地得以修建的，也會影響到糧食的供應。

（二）小產(chǎn)權房的存在可能導致國家稅收收入的減少

小產(chǎn)權房的建設和銷售使開發(fā)商節(jié)省很多稅費，如土地轉讓和出售不動產(chǎn)營業(yè)稅、印花稅、土地增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅以及房管局收取的住房交易手續(xù)費、房屋所有權注冊，國土資源局處的申報登記費，規(guī)劃局收取的市政公用設施配套費，由城管局收取的衛(wèi)生費、賠償城市綠化費、城市道路挖掘修復費等，其目的是為了發(fā)展房地產(chǎn)開發(fā)所征收的稅費④。

（三）小產(chǎn)權房的存在使買售人權利的不確定

我國《土地管理法》規(guī)定，集體土地流轉的只是集體經(jīng)濟組織的范圍內流轉，無法在市場上進行交易，所以業(yè)主不能買賣、轉讓、遺贈房屋等。由于小產(chǎn)權房的開發(fā)集體土地及建筑將不會獲得由房屋管理部門出具的合法產(chǎn)權證書，所以小產(chǎn)權房在房地產(chǎn)市場不得轉讓或交易，買房者的所有權和土地的小產(chǎn)權房使用權的合法權益不能得到保障。

四、小產(chǎn)權房法律規(guī)制的建構

（一）積極探索土地制度的改革模式

黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》第11條規(guī)定：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。這次三中全會，涉及農村集體土地部分的決定，意在強化土地的資產(chǎn)或稱財產(chǎn)屬性，使其能流轉，與各種資源實現(xiàn)組合，促進農村生產(chǎn)力的發(fā)展，意義非常大。相應的，土地的對農民的保障屬性，會有所弱化，需要在城市化進程創(chuàng)造農民移居和就業(yè)條件，減少可能產(chǎn)生的風險。因此，要想禁止小產(chǎn)權房的買賣行為，就應該從小產(chǎn)權房的開發(fā)建設抓起，從根源上遏制小產(chǎn)權房的建設。如果只是簡單的判定小產(chǎn)權房買賣合同無效是無法從根本上解決小產(chǎn)權房問題的。

（二）規(guī)制小產(chǎn)權房繼續(xù)發(fā)展的法律途徑

1.要完善農村土地利用管理、加強土地監(jiān)管

首先，規(guī)范宅基地管理。按照城鄉(xiāng)建設總體要求和保護耕地、布局合理、集約用地以及控制增量的總方針，結合土地資源合理布局農村居民點的范圍、數(shù)目和用地規(guī)模，根據(jù)節(jié)約集約用地制度對農村宅基地的標準合理的修訂⑤。其次，贊成宅基地退出。中國城市化進程不斷加快，大量的宅基地沒有得到合理利用的現(xiàn)象，可以嘗試鼓勵宅基地退出機制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。最后是改革土地行政管理體制，加強土地監(jiān)管。在土地管理體制上筆者認為應進一步改革，建立土地管理部門的中央垂直管理體制，強化政府的土地管理職能，加強土地的集中統(tǒng)一管理，賦予土地管理部門必要的行政處罰，建立與司法機關的聯(lián)動協(xié)調機制。

2.加快建立和完善房地產(chǎn)市場相關立法

房地產(chǎn)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎、引導和支柱產(chǎn)業(yè)，房價和經(jīng)濟發(fā)展應適應國民收入水平，房價的不穩(wěn)定不僅會在一定程度上影響國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展，決定著部分地區(qū)的經(jīng)濟增長方向。一味地讓房價硬著陸，使很多地方都買不起房子。住房問題不僅僅是經(jīng)濟問題，還是對社會穩(wěn)定造成影響的民生問題，穩(wěn)定房價同時也是各級政府的重要責任。

合理調控，抑制投機性住房需求。政府可以從消費者層面制定優(yōu)惠政策來引導合理消費需求，如給予第一次購買普通的中小面積購房者更多的優(yōu)惠，包括減免稅費和支持信貸等，對城市有一份穩(wěn)定的工作并工作一定年限的農民工給予同樣優(yōu)惠。

加快房地產(chǎn)市場監(jiān)管立法。房地產(chǎn)市場調控和監(jiān)管必須要加強，以促進房地產(chǎn)市場健康穩(wěn)定的發(fā)展。加快房地產(chǎn)的市場監(jiān)管立法速度，嚴格監(jiān)管房地產(chǎn)市場的市場準入、信息披露、財務風險等實施，執(zhí)行處罰的約束力。通過市場監(jiān)管嚴格的查處房地產(chǎn)市場的非法交易行為，以促進房地產(chǎn)市場信用體系建設，通過實施激勵制度和不良信息披露制度，讓法律的激勵和懲戒作用得以充分的發(fā)揮，完善政務公開，推進權利標準化和公開化的運行。

3.要完善社會保障立法

首先，應該建立農村地區(qū)的社會保障制度，使農村的社會保障立法能夠更加的健全。按照建立農村社會保障的方針和原則建立一個科學化、系統(tǒng)化、規(guī)范化，具有中國特色的融合養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險等社會保險和社會福利于一體的城鄉(xiāng)結合的社會保障體系，使社會全體成員和農村勞動者在遭遇年老、疾病、面臨工作能力的喪失和其他困難時，生活可以得到最基本的保障，是人人都享有老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)等待遇。

其次，要完善城市住房保障體系，加快《住房保障法》立法?！斗缮系谋Ｕ戏俊凡莅傅睦碚摵蛯嵺`版的融合已經(jīng)完成。《住房保障住房法》最主要是用來保障低收入人群生活住所問題，所以它的出臺對福利國家的建設意義重大，還有加快保障住房的建設也能有效抑制小產(chǎn)權房的繼續(xù)發(fā)展，可以有效解決保障性住房的資金、建設、使用等問題。另外要加大建設廉租房、經(jīng)濟適用房的力度。為了有效的控制房價的上漲，法國政府大力推行廉租房制度，要求開發(fā)商建設的住房必須包括廉租房，而且廉租房的質量還要有保證，廉租房的平均房租比私人住房租金便宜。

總結

小產(chǎn)權房的出現(xiàn)，盡管對現(xiàn)行經(jīng)濟體系造成沖擊，引發(fā)各種社會問題，但不可否認的是，是政府對房地產(chǎn)市場監(jiān)管失靈結果，農民土地意識萌芽、經(jīng)濟利益的驅動是城鎮(zhèn)居民對無法接受的高房價的規(guī)避，更是極大的挑戰(zhàn)我國現(xiàn)行集體建設的用地流轉制度。

小產(chǎn)權房的產(chǎn)生既有社會原因又有法律成因，社會原因是城市商品房價格居高不下，缺乏健全的住房保障體制，農民和集體與政府的利益博弈等，法律成因是指不動產(chǎn)權利一體化的立法原則及不合理的城鄉(xiāng)二元化的土地制度等。目前在建設小產(chǎn)權房的過程中就存在很多問題，小產(chǎn)權房的購買、轉讓、出租等也要承擔一定的法律風險。應秉承平等原則來解決小產(chǎn)權房問題，把握好處理小產(chǎn)權房的原則，協(xié)調各方利益。要嚴格規(guī)范和監(jiān)管小產(chǎn)權房的拆遷行為，逐步實現(xiàn)小產(chǎn)權房的合法化，完善合理公平的城鄉(xiāng)土地制度，健全小產(chǎn)權房屋拆遷補償制度。（作者單位：山西財經(jīng)大學）

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注解：

① 例如：土地使用費、土地開發(fā)費、市政配套設施費、營業(yè)稅、城市建設維護稅費及教育費附加、印花稅、增值稅、契稅、企業(yè)個人所得稅、個人所得稅等。

② 惠向紅：《淺議“小產(chǎn)權房”的成因及其對策》，載于《魅力中國》2011年第14期，第10頁。

③ 鄭妮：《論統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中“小產(chǎn)權房”之法律解決路徑》，載于《農村經(jīng)濟》2009年第3期，第22頁

④ 董金社.切實降低房地產(chǎn)稅費負擔[J].城市開發(fā).2010.（4）.12

⑤ 劉濤.論小產(chǎn)權房與我國土地的利益分配[J].黑龍江省政法管理干部學院學報.2008.（3）.54