張光勇

建立健全基層治理中的鄉(xiāng)村治理機制，既是落實黨的十八屆三中全會“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”精神的實踐探索，也是鞏固第二批黨的群眾路線教育實踐活動成果的重要內(nèi)容，對于完善治理體系建設(shè)，實現(xiàn)農(nóng)村長治久安具有十分重要的意義。

一、當前重慶市鄉(xiāng)村治理面臨的三大障礙

現(xiàn)階段，重慶市鄉(xiāng)村治理面臨諸多障礙：一方面，群眾有些不滿；另一方面，干部頗有怨言。究其原因，主要有以下三大障礙：

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理越位。一些基層政府習慣于按計劃經(jīng)濟條件下的行政手段主導農(nóng)村政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展，而農(nóng)民始終處于“被領(lǐng)導”和“被發(fā)展”狀態(tài)。一是對農(nóng)民管得過細。長期以來，農(nóng)村實行行政命令、家長式的管理方法，干部咋說，群眾咋干，農(nóng)民一直是聽吆喝的。農(nóng)民參與管理的機會太少，使農(nóng)民逐步形成了以自我為中心的依賴性，認為政府應(yīng)該為他們解決一切困難，滿足一切需要；二是對村級組織管得過多。在實際工作中，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府習慣于把村委會當作下屬部門隨意下達行政任務(wù)，肆意干涉村民自治范圍內(nèi)的事情。比如給村委會下達社會撫養(yǎng)費征收指標，下達農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、土地流轉(zhuǎn)任務(wù)，建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)”房等，損害了農(nóng)民的正當利益，破壞了村民自治的落實、農(nóng)村民主政治的建設(shè)。三是對產(chǎn)業(yè)發(fā)展管得過寬。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府不顧市場規(guī)律、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化規(guī)律和村里實際、村民意愿，為了滿足一時的喜好用“拍腦袋”式作決策，強行用行政手段對產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、招商引資、土地流轉(zhuǎn)等進行“大包大攬”，有的甚至直接干預(yù)企業(yè)的具體經(jīng)營行為，對“種植品種、發(fā)展規(guī)模、市場開拓”等一竿子插到底，導致企業(yè)經(jīng)營虧損、群眾土地租金和工資無法兌現(xiàn)，引發(fā)大規(guī)模群眾集訪和群體性事件。

（二）農(nóng)民群眾參與錯位。當前，在我市鄉(xiāng)村治理實踐中，群眾參與鄉(xiāng)村治理的積極性沒有得到有效發(fā)揮。一是群眾缺乏參與鄉(xiāng)村治理的意愿。隨著社會結(jié)構(gòu)和利益格局的深刻調(diào)整，廣大群眾關(guān)注更多的是與自己有關(guān)的直接利益，特別是經(jīng)濟利益，對政治權(quán)利不以為然。甚至對村里少數(shù)人肆意踐踏民主管理的行為熟視無睹，對村委會、村民小組等集體組織的需求感逐漸下降，形成了“日子好了不靠你、遇到問題才找你”的現(xiàn)象。二是群眾缺少參與鄉(xiāng)村治理的能力。由于長期生活在濃厚的自然經(jīng)濟條件下，群眾普遍缺少競爭和冒險精神，沒有現(xiàn)代意義上的組織觀念；在狹小的生活范圍中形成的較為封閉、保守、僵化、平均主義、紅眼病和權(quán)力崇拜等的思維習慣，使農(nóng)民缺乏參與鄉(xiāng)村治理的意識和能力；大量的有文化和能力的年輕人外出務(wù)工，而留守農(nóng)村的人員在思維觀念、文化素質(zhì)方面都存在能力不足的問題。三是群眾缺乏有效行使民主監(jiān)督的權(quán)利。村里的大小事務(wù)，基本上都是由村支書、村主任等少數(shù)人決定，比如村上的錢該怎么用、誰該享受農(nóng)村低保、產(chǎn)業(yè)該如何發(fā)展等，這就形成了鄉(xiāng)村治理中權(quán)力的壟斷現(xiàn)象。由于受幾千年形成的“民不與官斗，窮不與富斗”的思想，村民一般只關(guān)心與自己直接相關(guān)的權(quán)利和利益，對公共權(quán)利和利益漠不關(guān)心，助長了基層干部權(quán)力尋租的可能性，進一步加劇了農(nóng)民與基層政府的對立。

（三）社會組織作用發(fā)揮缺位。社會組織是相對獨立于政府“公權(quán)”和群眾“私權(quán)”以外的非營利性組織，也是農(nóng)民自我調(diào)節(jié)和管理的重要社會基礎(chǔ)。在我市廣大農(nóng)村，社會組織沒有得到很好的發(fā)展。主要表現(xiàn)在：一是我市農(nóng)村實行家庭經(jīng)營體制以后，農(nóng)村橫向聯(lián)系的組織化程度逐漸降低，呈現(xiàn)“分散型社會”特征，勞動力大量外出，留在本鄉(xiāng)本土的農(nóng)民急劇減少，農(nóng)民種地沒有積極性，大量土地等資源流失。二是在分散型社會里，農(nóng)民是孤立的、軟弱的，他們?nèi)菀滓詷O端的方式表達訴求。比如，在利益面前，人們有時不顧道德的譴責和法律的后果；封建迷信思想比較嚴重；信訪不信法。對一些本應(yīng)通過司法程序才能解決的問題，不走司法程序，而是到上級政府鬧訪。三是僅僅依靠上級對下級要求嚴格化和責任無限化，基層也很難將所有社會事務(wù)都管理好，始終存在許多“空白點”、“薄弱點”和“無人管”的現(xiàn)象，比如安全、穩(wěn)定、環(huán)境保護等。四是我市農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展尚處于低水平的初級階段，政府不可能充分滿足農(nóng)民的政治、經(jīng)濟、文化、社會福利、社會地位等方面的要求。這就需要建立各種新型的經(jīng)濟和社會組織，加強橫向聯(lián)系，吸納更多社會成員參與基層社會管理，并在這一過程中提高鄉(xiāng)村社會的組織化程度。

二、構(gòu)建“三位一體”鄉(xiāng)村治理新格局

現(xiàn)階段，我們必須堅持在黨委領(lǐng)導下的政府主導、群眾主體和社會組織參與的“三位一體”工作方法，切實推動鄉(xiāng)村治理向“多中心共治”轉(zhuǎn)變，努力構(gòu)建我市鄉(xiāng)村治理的新格局。

（一）堅持政府主導地位，切實轉(zhuǎn)變政府職能。當前，推進我市鄉(xiāng)村治理的核心是加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變。一是由抓大農(nóng)業(yè)向抓大市場轉(zhuǎn)變。隨著我市農(nóng)村多種經(jīng)濟形態(tài)的出現(xiàn)和市場功能的日益顯現(xiàn)，農(nóng)村經(jīng)濟已由生產(chǎn)領(lǐng)域延伸到經(jīng)營領(lǐng)域，這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當積極引導農(nóng)民進入市場，為農(nóng)民搭建產(chǎn)品變?yōu)樯唐返臉蛄?，提高技術(shù)、信息和資金等服務(wù)。二是由行政推動向優(yōu)質(zhì)服務(wù)轉(zhuǎn)變。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的進一步放開搞活，農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營活動的自主程度和范圍遠遠超出了原有的空間，這就迫切需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的全過程和全方位著眼，以群眾“是否需要”和“需要什么”作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的出發(fā)點，徹底從過去“管、批、收”的干預(yù)型政府向“扶、幫、助”服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，加強政策、信息、科技和法律服務(wù)。三是由具體管理向間接調(diào)控轉(zhuǎn)變。在市場經(jīng)濟條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當從直接經(jīng)營管理中退出來，把主要精力放在社會管理和公共服務(wù)上來，把發(fā)展經(jīng)濟的職能交給社會，交給群眾。結(jié)合當?shù)貙嶋H制定發(fā)展規(guī)劃，指導農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，引導農(nóng)民形成規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，促進農(nóng)村經(jīng)濟健康發(fā)展。四是提高基層干部治理的能力和水平。要健全“能者上庸者下”的用人機制，推動農(nóng)村干部橫向、縱向合理流動，保障鄉(xiāng)村干部工資待遇，建立健全在職村干部工資補貼最低基數(shù)保障制度、退職村干部養(yǎng)老金保障制度，解決他們的后顧之憂。

（二）保障農(nóng)民主體地位.調(diào)動農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的積極性。農(nóng)民是“多中心”治理中最核心的主體，必須依法保障農(nóng)民積極參與鄉(xiāng)村治理。一是充分保障農(nóng)民行使民主權(quán)利。要著力健全村務(wù)公開和民主議事制度，讓農(nóng)民真正享有知情權(quán)、參與權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)。凡是村里的重大事項決策，都先由村黨支部提議，再交村兩委商議，然后交村黨員大會審議，最后由村民代表會議或村民大會作決議。決議形成后，還要公示并征求群眾意見，實施結(jié)果也要公示，接受群眾監(jiān)督。二是不斷提高農(nóng)民的綜合素質(zhì)和能力。由市、區(qū)兩級財政大力支持，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨校、成人技術(shù)學校和各類職業(yè)學校，定期對廣大農(nóng)民開展培訓，不斷提高他們在思想上、政治上、文化上的綜合素質(zhì)。采取措施努力提高農(nóng)民的致富能力，讓農(nóng)民能干事、干成事，把農(nóng)民從麻將桌上拉回來，從封建迷信中解放出來，參與公共事務(wù)，參與民主決策。三是依法保障農(nóng)民平等享受改革成果。重點是改革現(xiàn)行財政體制，大力向農(nóng)村傾斜，要把農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收以及農(nóng)村各項社會事業(yè)的發(fā)展綜合考慮，合理安排公共財政的分配，促進農(nóng)村各項事業(yè)綜合發(fā)展。比如，將城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險與新型農(nóng)村合作醫(yī)療合二為一，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度，并逐步實現(xiàn)與職工基本醫(yī)療保險并軌，為實現(xiàn)真正意義的全民醫(yī)保奠定堅實的基礎(chǔ)。

（三）發(fā)揮社會組織的積極作用，構(gòu)建我市鄉(xiāng)村治理新格局。按照“私人事務(wù)由家庭、個人負責，社區(qū)公共事務(wù)由社區(qū)、社會組織負責，社會公共事務(wù)由基層政府負責”的社會事務(wù)管理原則，在黨委的領(lǐng)導下積極發(fā)揮政府、群眾和社區(qū)、社會組織“三位一體”的作用。一是創(chuàng)新思路，強化鄉(xiāng)村社會組織的發(fā)展措施。把農(nóng)村社會組織發(fā)展作為基層政府鄉(xiāng)村治理考核的重要內(nèi)容，堅持民辦、民管、民受益的原則，成立專門的辦事機構(gòu)，將工作任務(wù)進行分解和細化，明確責任，建立包村包社制度，確保農(nóng)村社會組織健康發(fā)展。二是創(chuàng)新方式，努力優(yōu)化社會組織的內(nèi)部管理。通過民主選舉社會組織負責人，優(yōu)化農(nóng)村社會組織治理結(jié)構(gòu)，依法行使自治組織的職能。引導群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，激發(fā)農(nóng)村社區(qū)群眾參與村（居）事務(wù)的熱情，讓廣大群眾深刻意識到“自己的事情自己辦、自己的家園自己建”。三是創(chuàng)新內(nèi)容，發(fā)揮社會組織的治理作用。堅持把加快經(jīng)濟發(fā)展、增加農(nóng)民收入作為社會組織的重要內(nèi)容，帶領(lǐng)廣大群眾加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和農(nóng)村穩(wěn)定。深入開展“遵紀守法、依法維權(quán)”等活動，提高農(nóng)民的思想、文化和法制意識，營造健康、和諧的文明新風，促進我市鄉(xiāng)村治理持續(xù)健康發(fā)展。

責任編輯：胡越