曹偉

新一輪公務(wù)員薪酬改革正在進(jìn)行中，基層公務(wù)員可憑借工作年限、工作能力等提升級(jí)別，進(jìn)而提升工資，公務(wù)員會(huì)有更強(qiáng)的工作動(dòng)力，“當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)”不再是唯一的價(jià)值追求

擢升領(lǐng)導(dǎo)不再是公務(wù)員漲薪的唯一路徑，新一輪公務(wù)員薪酬改革正在進(jìn)行中。

2014年12月2日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議召開(kāi)，審議了包括《關(guān)于縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）在內(nèi)的6個(gè)文件。其中《意見(jiàn)》明確指出，縣以下機(jī)關(guān)將建立公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度。

這意味著職級(jí)與待遇掛鉤，基層公務(wù)員不當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)也能漲薪。

公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示，截至2013年底，全國(guó)公務(wù)員總數(shù)為717.1萬(wàn)人，其中縣級(jí)以下工作的政府機(jī)關(guān)公務(wù)員數(shù)量占比超70%。也就是說(shuō)將有超過(guò)500萬(wàn)人直接受到《意見(jiàn)》的影響。

依照現(xiàn)行《公務(wù)員法》的規(guī)定，目前的情況是，公務(wù)員實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一的職務(wù)與級(jí)別相結(jié)合的工資制度，即職務(wù)、職級(jí)、工資三者相對(duì)應(yīng)、相掛鉤，職務(wù)能夠決定職級(jí)，職級(jí)隨職務(wù)變化，并獲得相應(yīng)的工資待遇。而將來(lái)的職務(wù)與職級(jí)分離并行將有利于進(jìn)一步完善公務(wù)員工資制度，薪酬制度是實(shí)現(xiàn)職務(wù)與職級(jí)并行的重要條件。

《意見(jiàn)》的出臺(tái)被視作公務(wù)員制度改革的一大舉措。換句話說(shuō)，基層公務(wù)員可憑借工作年限、工作能力等提升級(jí)別，進(jìn)而提升工資，公務(wù)員會(huì)有更強(qiáng)的工作動(dòng)力，“當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)”不再是唯一的價(jià)值追求。

職務(wù)與職級(jí)的雙向軌跡

職務(wù)是指公務(wù)員所具有的頭銜稱謂，主要體現(xiàn)工作能力和職責(zé)大小，如縣長(zhǎng)。而職級(jí)是指一定職務(wù)層次所對(duì)應(yīng)的級(jí)別，主要體現(xiàn)資歷，例如縣長(zhǎng)所對(duì)應(yīng)的職級(jí)一般是縣處級(jí)正職。

據(jù)《公務(wù)員法》相關(guān)規(guī)定，與職務(wù)層次相對(duì)應(yīng)的公務(wù)員級(jí)別共十五級(jí)，就像金字塔狀排列，越往底層，級(jí)別越低、人數(shù)越多。這其中公務(wù)員的職務(wù)分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，縣級(jí)基層領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)則分為鄉(xiāng)科級(jí)副職、鄉(xiāng)科級(jí)正職、縣處級(jí)副職、縣處級(jí)正職，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)指辦事員、科員、副主任科員、主任科員等。

“基層公務(wù)員由于行政層級(jí)限制，職務(wù)很難上去，影響了工作積極性?！痹趪?guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱看來(lái)，這個(gè)擁有龐大數(shù)量的基層公務(wù)員群體，能升到縣委書(shū)記、縣長(zhǎng)等職位的畢竟是少數(shù)，若僅憑職務(wù)作為漲工資的依據(jù)，那么大量無(wú)法提升的公務(wù)員自然只能擁有低水平的工資。

職務(wù)反映職級(jí)，職級(jí)對(duì)應(yīng)一定的職務(wù)。從功能上來(lái)看，二者的區(qū)別在于，職務(wù)的設(shè)置給公務(wù)員帶來(lái)權(quán)力以及責(zé)任義務(wù)的承擔(dān)，職級(jí)的設(shè)置給公務(wù)員帶來(lái)物質(zhì)利益以及職業(yè)尊嚴(yán)的滿足。一條職務(wù)序列構(gòu)成公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的一道階梯，一條職級(jí)序列則構(gòu)成公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的另一道階梯。

當(dāng)然，兩道階梯分別滿足公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的不同價(jià)值追求?，F(xiàn)行制度下，公務(wù)員的級(jí)別根據(jù)所任職務(wù)及其德才表現(xiàn)、工作實(shí)績(jī)和資歷確定。公務(wù)員在同一職務(wù)上，可以按照國(guó)家規(guī)定晉升級(jí)別。但現(xiàn)實(shí)情況卻表現(xiàn)為以職定級(jí)、以職定薪。

《小康》記者在江蘇、山東等地采訪時(shí)了解到，目前大部分地區(qū)的公務(wù)員工資是由四個(gè)部分組成，職務(wù)工資約占20%，級(jí)別工資約占25%，地區(qū)附加津貼約占45%，各種補(bǔ)貼約占10%?？梢?jiàn)，級(jí)別工資僅占兩成。

相比之下，職務(wù)工資比例雖并不高，但由于地區(qū)附加津貼基本按照職務(wù)發(fā)放，因而職務(wù)工資整體所占比例接近七成。職務(wù)對(duì)工資水平具有決定性作用，職級(jí)的功能被明顯弱化。

曾經(jīng)在滿洲里市有過(guò)基層掛職經(jīng)歷的國(guó)家行政學(xué)院教授竹立家對(duì)記者表示，事實(shí)上大多數(shù)縣級(jí)基層公務(wù)員升遷到副科級(jí)以上是件相對(duì)困難的事情，缺乏升遷機(jī)會(huì)是基層公務(wù)員群體的最大問(wèn)題?！澳壳艾F(xiàn)行的公務(wù)員體制中，職務(wù)決定了待遇?！?/p>

“如果職務(wù)與職級(jí)不并行，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層公務(wù)員一輩子可能連科長(zhǎng)都當(dāng)不上，當(dāng)不上領(lǐng)導(dǎo)的話，基本的薪酬就上不去?！敝窳⒓艺f(shuō)，基層公務(wù)員晉升渠道少，速度慢。“這就影響了公務(wù)員工作的積極性?！彼J(rèn)為“公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行”制度的實(shí)施，將有效提升基層公務(wù)員的積極性。而且，還將有效消除基層公務(wù)員中的“官本位”現(xiàn)象，“比如說(shuō)一個(gè)科員，提不了科長(zhǎng)就不能加薪，所以他只能努力往上升?！?/p>

《意見(jiàn)》推行之后，這種情況就會(huì)發(fā)生改變，竹立家認(rèn)為，“現(xiàn)在只要工作到一定年限，靠績(jī)效考核也可以加薪，公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行，即使不當(dāng)處長(zhǎng)，只要職級(jí)在增長(zhǎng)，那么工資也會(huì)增長(zhǎng)，就是說(shuō)，不當(dāng)官也能享受官員薪資待遇，多了一條晉升通道?！?/p>

試點(diǎn)探索之難

據(jù)《小康》記者初步統(tǒng)計(jì)，江蘇、福建、安徽、山東、河北、遼寧、內(nèi)蒙古等省區(qū)均曾表示試點(diǎn)推進(jìn)基層公務(wù)員職務(wù)職級(jí)并行制度。

例如，福建省政府辦公廳2014年7月印發(fā)了《福建省2014年健全人力資源社會(huì)保障體系改革實(shí)施方案》，提出“在縣以下機(jī)關(guān)全面實(shí)施職務(wù)與職級(jí)并行、職級(jí)與待遇掛鉤制度”。山東省人社廳也出臺(tái)了“關(guān)于試點(diǎn)公務(wù)員聘任制及完善公務(wù)員工資制度”的方案，選擇了幾個(gè)崗位進(jìn)行聘任制管理，主要針對(duì)特殊崗位，聘任專門(mén)人才，待遇比普通公務(wù)員高。

但是記者分別致電福建、安徽、山東、遼寧等地的人社廳等相關(guān)部門(mén)，他們均對(duì)此表示執(zhí)行細(xì)則并未完善，無(wú)法就試點(diǎn)效果進(jìn)行答復(fù)。

“我們一直在探索，但尚未全面鋪開(kāi)實(shí)施?！碧K州市太倉(cāng)市委組織部相關(guān)人員向記者透露。在當(dāng)?shù)匾恍┕珓?wù)員看來(lái)，公務(wù)員職務(wù)職級(jí)并行制度對(duì)鼓勵(lì)基層公務(wù)員的工作熱情，給一些“老黃牛”公務(wù)員相應(yīng)的待遇升漲是有積極作用的，但同時(shí)他也覺(jué)得，這項(xiàng)制度的推行一定要有完善的考核、選拔配套。

“同處于一個(gè)科室，每個(gè)人的分工都不一樣，因人因崗的考核設(shè)置非常難。所以這項(xiàng)制度肯定是好的，但是全面鋪開(kāi)需要做很多工作，推行方式還有待商榷?！边@位公務(wù)員結(jié)合實(shí)際現(xiàn)狀表達(dá)了看法。

為何上述省份的“公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行”未真正啟動(dòng)？當(dāng)然，僅僅因分工不同難以作為考核的參照，這些并不是難以突破的重點(diǎn)。

早在2006年公務(wù)員工資制度改革時(shí)就明確提出“級(jí)別與工資待遇適當(dāng)掛鉤”。在當(dāng)時(shí)作為方案制定參與者的汪玉凱就預(yù)見(jiàn)到了目前的難題：領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)職位有限，“僧多粥少”。

8年來(lái)，“適當(dāng)掛鉤”的方案一直未出臺(tái)?！斑@就形成了目前的局面，待遇只與職務(wù)掛鉤，基層公務(wù)員遭遇‘天花板，職務(wù)晉升無(wú)望、工資又漲不上去?！蓖粲駝P說(shuō)。

近年來(lái)，關(guān)于調(diào)整公務(wù)員工資的呼聲越來(lái)越高，公務(wù)員工資正常增長(zhǎng)機(jī)制一旦形成，財(cái)政預(yù)算中的人員經(jīng)費(fèi)開(kāi)支也會(huì)增加，職務(wù)職級(jí)并行后新增開(kāi)支也會(huì)納入其中，而一些地區(qū)的縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)力有限，難以承擔(dān)掛鉤后的財(cái)政壓力。此外公務(wù)員考核機(jī)制尚未完善，誰(shuí)晉級(jí)、誰(shuí)升遷亟待公眾認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)；一旦掛鉤，現(xiàn)行公務(wù)員法便需要修改。

近年來(lái)，國(guó)家數(shù)次將“公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行”提上日程。如2009年，中央印發(fā)的《2010-2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》提出“建立健全干部職務(wù)與職級(jí)并行制度，強(qiáng)化職級(jí)在確定干部工資、福利等方面的作用”。十八屆三中全會(huì)也提出“建立公務(wù)員的職務(wù)與職級(jí)并行、職級(jí)與待遇掛鉤制度?！?/p>

汪玉凱認(rèn)為，此次中央深改小組會(huì)議對(duì)此作出了部署，意味著這項(xiàng)糾結(jié)了8年的改革會(huì)真正破局，“國(guó)家有關(guān)部門(mén)應(yīng)該會(huì)出臺(tái)配套細(xì)則，解決地方財(cái)力、考核機(jī)制等一系列問(wèn)題?！?/p>

公務(wù)員法修訂在即

“一項(xiàng)改革能否成功，取決于具體的改革方案是否細(xì)化、具體化?！敝窳⒓艺f(shuō)，中央深改小組會(huì)議作出了部署，這意味著與之配套的實(shí)施細(xì)則可能會(huì)盡快出臺(tái)，將明確職級(jí)晉升上限等問(wèn)題。

對(duì)于此輪公務(wù)員制度改革，在2014年年初，中組部、人社部就聯(lián)合召開(kāi)全國(guó)公務(wù)員管理工作會(huì)議，人社部部長(zhǎng)、國(guó)家公務(wù)員局局長(zhǎng)尹蔚民指出，今年的工作重點(diǎn)是推進(jìn)公務(wù)員分類改革，建立公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度。

2014年5月28日，人社部發(fā)布了《2013年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，其中明確提出，開(kāi)展縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度試點(diǎn)。

竹立家說(shuō)，按照目前的規(guī)劃來(lái)看，這項(xiàng)制度在2015年底就會(huì)在全國(guó)鋪開(kāi)，“一項(xiàng)好的措施不可能拖上很久，從明年開(kāi)始全國(guó)各地應(yīng)該陸續(xù)開(kāi)始著手準(zhǔn)備實(shí)施?！?/p>

竹立家說(shuō)，“公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行”制度實(shí)施后，雖然公務(wù)員的人數(shù)不會(huì)增加，但是拿相應(yīng)薪酬待遇的人會(huì)增加，財(cái)政支出會(huì)增加，所以國(guó)家財(cái)政在轉(zhuǎn)移支付等問(wèn)題上要加大力度。

伴隨著公務(wù)員制度的調(diào)整，竹立家認(rèn)為《公務(wù)員法》也應(yīng)該進(jìn)行相應(yīng)的修改。事實(shí)上，早在2004年《國(guó)家公務(wù)員法》向國(guó)務(wù)院提交初審時(shí)，就涵蓋了職務(wù)與職級(jí)制度的規(guī)定。

現(xiàn)行《公務(wù)員法》對(duì)公務(wù)員工資水平的表述只有兩句話：“公務(wù)員的工資水平應(yīng)當(dāng)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)、與社會(huì)進(jìn)步相適應(yīng)。國(guó)家實(shí)行工資調(diào)查制度，定期進(jìn)行公務(wù)員和企業(yè)相當(dāng)人員工資水平的調(diào)查比較，并將工資調(diào)查比較結(jié)果作為調(diào)整公務(wù)員工資水平的依據(jù)。”

竹立家認(rèn)為，現(xiàn)行的《公務(wù)員法》極有可能啟動(dòng)修改?！皩?shí)行了近十年的《公務(wù)員法》，公務(wù)員養(yǎng)老制度、薪酬制度等制度設(shè)計(jì)已經(jīng)滯后，亟待修改，以便適應(yīng)職務(wù)與職級(jí)等公務(wù)員薪酬改革的需求。”

按照2006年施行的《公務(wù)員法》，公務(wù)員工資調(diào)整以企業(yè)相當(dāng)人員薪酬水平及其變動(dòng)情況作為參考依據(jù)。也就是說(shuō)，公務(wù)員漲不漲工資、漲多少，應(yīng)比照追隨企業(yè)相當(dāng)人員薪酬變動(dòng)情況來(lái)決策。

雖然《公務(wù)員法》明確提出，“國(guó)家實(shí)行工資調(diào)查制度，定期進(jìn)行公務(wù)員和企業(yè)相當(dāng)人員工資水平的調(diào)查比較，并將工資調(diào)查比較結(jié)果作為調(diào)整公務(wù)員工資水平的依據(jù)”，但在一些受訪人士看來(lái)，《公務(wù)員法》并沒(méi)有對(duì)此做出更明確的規(guī)定，導(dǎo)致工資定期調(diào)查和比較機(jī)制長(zhǎng)期缺失，讓公務(wù)員薪酬改革難題延續(xù)至今。

《公務(wù)員法》從2006年施行至今，中國(guó)社會(huì)在近十年中發(fā)生的變化是巨大的，中國(guó)經(jīng)濟(jì)上了一個(gè)很大的臺(tái)階，公共機(jī)構(gòu)的工作性質(zhì)發(fā)生了變化，《公務(wù)員法》也會(huì)隨著這次改革做一些相應(yīng)的條款上的修改。

《小康》記者從全國(guó)人大常委會(huì)內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)獲悉，從2014年6月開(kāi)始，該委員會(huì)就組織相關(guān)常委和人大代表，在陜西、湖南等地開(kāi)展專題調(diào)研，為下一步修訂《公務(wù)員法》做準(zhǔn)備。而在此之前，人社部已經(jīng)就公務(wù)員人事、養(yǎng)老、工資等方面的改革，在全國(guó)范圍內(nèi)做了多輪調(diào)研，各項(xiàng)改革的目標(biāo)和方向也都已確定。