（重慶海平會計師事務(wù)所有限公司 重慶401147）

一、引言

作為教育改革和發(fā)展的產(chǎn)物，我國的民辦高校近年來發(fā)展迅猛，已成為我國公辦教育的有益補(bǔ)充和高等教育體系中的重要組成部分。據(jù)人民網(wǎng)報道，早在2011年底，全國民辦高校數(shù)量就達(dá)到了1 400多所，其中本科院校390所（獨立學(xué)院303所、民辦普通高等學(xué)校87所），在校生近500萬人，占高等教育在校生總數(shù)的約20%。民辦高等教育的蓬勃發(fā)展，擴(kuò)大了教育資源總量，增加了教育選擇機(jī)會，促進(jìn)了教育投入體制和管理體制的創(chuàng)新，增強(qiáng)了教育發(fā)展的活力，在提高教育公共服務(wù)水平、滿足民眾多樣化教育需求、推動高等教育的大眾化和普及化等方面發(fā)揮了積極作用。民辦高校目前已從注重規(guī)模發(fā)展，轉(zhuǎn)向內(nèi)涵建設(shè)和提高質(zhì)量方面，并涌現(xiàn)出了一批有辦學(xué)特色、辦學(xué)水平較高的學(xué)校，如躍居中國校友會網(wǎng)2014中國民辦大學(xué)排行榜100強(qiáng)榜首的湖南涉外經(jīng)濟(jì)學(xué)院。

民辦高校辦學(xué)主體多樣，資金來源多元，管理方式不同，與公辦高校有著很大的差別。民辦高校在迅猛發(fā)展的同時，在會計核算和財務(wù)管理等方面不可避免地還存在著很多問題。為了民辦高校的健康和持續(xù)發(fā)展，國家先后出臺了《民辦教育促進(jìn)法》、《民辦教育促進(jìn)法實施條例》、《民間非營利組織會計制度》等一系列法規(guī)和制度進(jìn)行規(guī)范，各地教育主管部門也制定了諸如《民辦高校財務(wù)管理辦法》、《民辦高校財政補(bǔ)助資金賬戶管理辦法》等具體規(guī)定進(jìn)行監(jiān)管。同時，在教育行政和民政主管部門的大力推動下，民辦高校目前已基本實行了年度財務(wù)報告注冊會計師審計 （以下統(tǒng)稱年報審計）制度。

民辦高校的年報審計，通常情況下一般由民辦高校自己選擇和委托會計師事務(wù)所進(jìn)行。據(jù)筆者了解到的情況，在該項工作推進(jìn)較好的重慶已實行了民辦高校推薦會計師事務(wù)所名單、市教委擇優(yōu)選擇和委托會計師事務(wù)所進(jìn)行審計并由市教委支付審計費的年報審計新模式。年報審計的內(nèi)容不僅包括年度財務(wù)報告，還包括學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)、學(xué)校法人財產(chǎn)權(quán)落實情況、學(xué)校財務(wù)管理基礎(chǔ)工作情況、學(xué)校收費情況、接受和使用財政性專項經(jīng)費情況、提取發(fā)展基金及使用情況等重要方面。本文擬就在民辦高校年報審計中關(guān)注到的常見主要問題進(jìn)行闡述，并嘗試給出科學(xué)規(guī)范管理的對策建議。

二、民辦高校年報審計中常見的主要問題

在對民辦高校的年報審計中，不論是在風(fēng)險評估、控制測試階段，還是在實質(zhì)性測試階段，均發(fā)現(xiàn)存在不同程度的問題。

（一）民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范。大部分民辦高校雖然按《民辦教育促進(jìn)法》的規(guī)定設(shè)立了理事會、董事會或者其他形式的決策機(jī)構(gòu)，但部分理事會或者董事會未按《民辦教育促進(jìn)法》第二十一條的規(guī)定行使相應(yīng)職權(quán)，很多民辦高校甚至無理事會或董事會會議召開記錄。民辦高校的校長大多由公辦學(xué)校的合作方委派，并全面負(fù)責(zé)教育教學(xué)工作和部分負(fù)責(zé)行政管理工作，而財務(wù)負(fù)責(zé)人基本由民營舉辦方委派，民辦高校的財務(wù)管理工作實際上由舉辦方委派的財務(wù)負(fù)責(zé)人控制，部分民辦高校的校長未能按《民辦教育促進(jìn)法》第二十四條的規(guī)定有效執(zhí)行行政管理尤其是財務(wù)管理工作。

（二）內(nèi)部控制制度不健全或未有效實施。部分民辦高?，F(xiàn)有的內(nèi)部控制制度不能覆蓋全部業(yè)務(wù)活動，存在制度空白，大部分民辦高校則存在內(nèi)部控制制度流于形式而未能全面有效執(zhí)行的情況。造成這種狀況的原因主要有兩個：一是民辦高校的興辦主要強(qiáng)調(diào)公益性而淡化其盈利目的，往往忽視內(nèi)部控制制度的建設(shè)；二是民辦高校一般不在財政和稅務(wù)部門的重點監(jiān)管范圍，造成了內(nèi)部控制工作的懈怠。而這種忽視和懈怠很容易導(dǎo)致會計信息失真和舞弊行為的發(fā)生。

（三）開辦資金不到位或存在抽逃、挪用現(xiàn)象。部分民辦高校開辦資金不到位，主要表現(xiàn)在實際開辦資金少于在民政部門登記的開辦資金、用實物認(rèn)繳的開辦資金未辦理權(quán)屬過戶手續(xù)等方面。更普遍的問題則是存在開辦資金抽逃情況，主要表現(xiàn)在舉辦方或其關(guān)聯(lián)方無償占用民辦高校的資金、舉辦方或關(guān)聯(lián)方通過不公允的基建等關(guān)聯(lián)交易方式轉(zhuǎn)移開辦資金。有些民辦高校在舉辦方抽逃開辦資金后不進(jìn)行任何賬務(wù)處理，從而導(dǎo)致大額非正常銀行未達(dá)賬的出現(xiàn)，為讓會計師事務(wù)所出具標(biāo)準(zhǔn)意見的審計報告，部分民辦高校甚至向注冊會計師提供虛假的銀行對賬單企圖蒙混過關(guān)。

（四）法人財產(chǎn)權(quán)未得到有效落實。很多民辦高校的辦學(xué)土地、房屋產(chǎn)權(quán)仍在舉辦人名下，未過戶到民辦高校，有些甚至還存在為舉辦方融資設(shè)定了抵押的情況。產(chǎn)生這種情況的主要原因是民辦高校在尚未正式批準(zhǔn)建立之前 （多數(shù)情況都是先籌后辦）不具備獨立法人資格，地方政府認(rèn)為學(xué)校無權(quán)征用土地，于是一般均以舉辦方或其關(guān)聯(lián)公司的名義作為征用教育用地的主體，因此土地證及房產(chǎn)證均在舉辦方或其關(guān)聯(lián)公司名下。目前民辦高校資產(chǎn)過戶最突出的困難是辦理過戶手續(xù)繁瑣，并涉及到數(shù)額不菲的稅費（契稅、營業(yè)稅等）。

（五）融資渠道單一，財務(wù)風(fēng)險普遍較高。除舉辦人投入的開辦資金和少量的財政專項經(jīng)費和補(bǔ)貼外，我國的民辦高等教育主要是靠學(xué)費支撐學(xué)校的辦學(xué)，走的是一條以學(xué)養(yǎng)學(xué)的道路。很多民辦高校貪大求全，向銀行大量舉債，貸款多用于購置土地、教學(xué)科研用房、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及實驗室和大型儀器設(shè)備的置辦。一旦生源萎縮，舉辦者不能提供建設(shè)資金或銀行貸款到期后不能再續(xù)貸，將導(dǎo)致很高的財務(wù)風(fēng)險。

（六）會計信息質(zhì)量不高，未能有效執(zhí)行《民間非營利組織會計制度》。隨著民辦高校的發(fā)展和教育行政主管部門監(jiān)管力度的加強(qiáng)，民辦高校近幾年來的會計信息質(zhì)量普遍較以前有大幅度的提高，《民間非營利組織會計制度》得到了較好的執(zhí)行，但仍存在一些較為突出的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.部分民辦高校的會計核算未以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)，而是以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)，提前或延遲確認(rèn)收入及費用現(xiàn)象較為普遍，從而導(dǎo)致業(yè)務(wù)活動表反映的內(nèi)容不準(zhǔn)確。

2.部分民辦高校未能嚴(yán)格按制度執(zhí)行對存貨和固定資產(chǎn)等實物資產(chǎn)的定期清查盤點規(guī)定，對盤點結(jié)果的處理也很隨意。

3.絕大部分民辦高校沒有按制度規(guī)定對相關(guān)資產(chǎn)進(jìn)行減值檢查，也未計提減值準(zhǔn)備和確認(rèn)減值損失。

4.為滿足某些需要和達(dá)到某些目的，部分民辦高校存在編制提供兩套財務(wù)報表的情況。尤其是少數(shù)在銀行有大量貸款的民辦高校，由于自身財務(wù)指標(biāo)不能滿足銀行要求，為了騙貸或續(xù)貸，常常鋌而走險地通過虛增收入和資產(chǎn)等手段來粉飾財務(wù)報表，從而達(dá)到滿足銀行對財務(wù)指標(biāo)的要求。

民辦高校的會計信息質(zhì)量不高，《民間非營利組織會計制度》未能得到有效執(zhí)行，主要是民辦高校自身的原因所致，也有制度本身不夠細(xì)化和針對性不強(qiáng)的因素。

三、改善民辦高校常見主要問題的對策建議

針對年報審計過程中發(fā)現(xiàn)的民辦高校存在的常見主要問題，筆者建議從以下方面進(jìn)行完善，以促進(jìn)民辦高校的規(guī)范發(fā)展。

（一）健全法人治理結(jié)構(gòu)，依法行使管理職能。嚴(yán)格按《民辦教育促進(jìn)法》的規(guī)定設(shè)立理事會、董事會或者其他形式的決策機(jī)構(gòu)，理事會或董事會應(yīng)嚴(yán)格按 《民辦教育促進(jìn)法》和民辦高校章程的規(guī)定行使相應(yīng)的職權(quán)。民辦高校應(yīng)實行校長負(fù)責(zé)制，校長應(yīng)按《民辦教育促進(jìn)法》的規(guī)定全面行使教育教學(xué)和行政管理工作，財務(wù)負(fù)責(zé)人應(yīng)在校長的領(lǐng)導(dǎo)下開展會計核算和財務(wù)管理工作。

（二）健全完善內(nèi)控制度，并堅持有效實施。為規(guī)范民辦高校的管理，防止內(nèi)控風(fēng)險導(dǎo)致的不利后果，建議國家層面能研究出臺包括民辦高校在內(nèi)的民間非營利組織內(nèi)部控制制度，以作為民辦高校內(nèi)部控制制度建設(shè)的指引。同時各民辦高校應(yīng)根據(jù)自身發(fā)展實際，不斷健全和完善其內(nèi)部控制制度，并應(yīng)采取措施確保內(nèi)部控制制度得到有效實施。

（三）嚴(yán)格監(jiān)管，確保開辦資金保全。對舉辦者認(rèn)繳的民辦高校開辦資金，除了堅持要求民辦高校委托會計師事務(wù)所對其到位情況進(jìn)行審驗并出具驗資報告進(jìn)行確認(rèn)外，對在年報審計中發(fā)現(xiàn)存在開辦資金未到位或抽逃的民辦高校，教育行政主管部門和民政登記部門應(yīng)采取限制招生規(guī)模、暫不通過年檢等措施對其進(jìn)行處罰，以督促民辦高校的舉辦者按時足額投入章程中規(guī)定的認(rèn)繳開辦資金并保證不抽逃、挪用。

（四）切實落實法人財產(chǎn)權(quán)。根據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》第三十六條的規(guī)定，民辦學(xué)校存續(xù)期間，所有資產(chǎn)由民辦學(xué)校依法管理和使用，任何組織和個人不得侵占。因此，民辦高校對所有資產(chǎn)享有法人財產(chǎn)權(quán)，從創(chuàng)建開始就應(yīng)嚴(yán)格劃分舉辦者資產(chǎn)和民辦高校資產(chǎn)的界限，以便民辦高校的法定代表人能管理好民辦高校的資產(chǎn)。針對存在的舉辦方尚未將資產(chǎn)過戶到民辦高校的情況，教育主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)管力度，督促民辦高校依法辦學(xué)，同時考慮資產(chǎn)過戶過程中稅費負(fù)擔(dān)過重的問題，積極主動協(xié)調(diào)財政稅務(wù)主管部門，提請考慮民辦高校教育的公益性特點，爭取減免部分民辦高校的資產(chǎn)過戶稅費，以達(dá)到資產(chǎn)順利過戶和有效落實民辦高校法人財產(chǎn)權(quán)的目的。

（五）重視財務(wù)風(fēng)險管控，拓寬融資渠道。民辦高校應(yīng)廣開財源，多途徑的籌集辦學(xué)資金，以降低高度依賴學(xué)費收入和銀行貸款的財務(wù)風(fēng)險。其主要渠道有：引進(jìn)民間閑置資本（通過發(fā)行債券等方式）；爭取基金會對教育的支持；廣泛吸收社會各界的捐贈；取得金融機(jī)構(gòu)更多形式的貸款；積極發(fā)展科技產(chǎn)業(yè)，為學(xué)校的發(fā)展贏得資金。同時，還應(yīng)盡力爭取政府政策的支持，以獲得稅收、土地政策的優(yōu)惠和更多的財政補(bǔ)助。

（六）修改完善《民間非營利組織會計制度》，采取有效措施提高會計信息質(zhì)量。為有效執(zhí)行《民間非營利組織會計制度》，提高民辦高校的會計信息質(zhì)量，建議從以下方面進(jìn)行完善和規(guī)范：

1.根據(jù)民辦高校的實際，參照普通高等學(xué)校執(zhí)行的《事業(yè)單位會計準(zhǔn)則》和《高等學(xué)校會計制度》，修改完善《民間非營利組織會計制度》的相關(guān)內(nèi)容，并出臺適合民辦高校情況的補(bǔ)充辦法、配套實施細(xì)則和財務(wù)管理制度。

2.加強(qiáng)對民辦高校財務(wù)人員的專業(yè)知識培訓(xùn)和職業(yè)道德教育，增強(qiáng)其法律意識，并對違規(guī)財務(wù)人員進(jìn)行處罰。

3.民間非營利組織對存貨、固定資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)定期或者至少每年實地盤點一次。對盤盈、盤虧的存貨和固定資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)及時查明原因，寫出書面報告，并根據(jù)管理權(quán)限經(jīng)董事會、理事會或類似權(quán)力機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后，在期末結(jié)賬前處理完畢。

4.民間非營利組織應(yīng)當(dāng)定期或者至少于每年年度終了，對短期投資、應(yīng)收款項、存貨、長期投資等資產(chǎn)是否發(fā)生了減值進(jìn)行檢查，如果這些資產(chǎn)發(fā)生了減值，應(yīng)當(dāng)計提減值準(zhǔn)備，確認(rèn)減值損失，并計入當(dāng)期費用。對于固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)等其他資產(chǎn)，如果發(fā)生了重大減值，也應(yīng)當(dāng)計提減值準(zhǔn)備，確認(rèn)減值損失，并計入當(dāng)期費用。如果已計提減值準(zhǔn)備的資產(chǎn)價值在以后會計期間得以恢復(fù)，則應(yīng)當(dāng)在該資產(chǎn)已計提減值準(zhǔn)備的范圍內(nèi)部分或全部轉(zhuǎn)回已確認(rèn)的減值損失，沖減當(dāng)期費用。

5.選擇對民辦高校情況熟悉的會計師事務(wù)所進(jìn)行年報審計，改革由民辦高校自己直接委托會計師事務(wù)所審計其自身年報的方式。具體可參照重慶市教委的做法，由民辦高校和市教委共同委托熟悉民辦高校情況的會計師事務(wù)所進(jìn)行年報審計，以增強(qiáng)審計機(jī)構(gòu)的獨立性，從而合理保證審計的質(zhì)量和民辦高校會計信息的真實、準(zhǔn)確。

6.由于民辦高等教育的公益性特點和對社會的重大影響，教育、財政、稅務(wù)、民政等政府主管部門應(yīng)該重視對民辦高校的行政監(jiān)管，在不增加民辦高校負(fù)擔(dān)的情況下定期對其進(jìn)行專項檢查，并加大對違規(guī)違法行為的處罰力度。