十八屆四中全會(huì)是一個(gè)里程碑。

1978年的中共十一屆三中全會(huì)，確立了市場(chǎng)化的正確方向，并取得了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高速成長(zhǎng)的巨大成就。但是21世紀(jì)初以來，出現(xiàn)了不同的意見和選擇，改革似乎走到了一個(gè)新的十字路口，面臨選擇。未來10年，在繼續(xù)完成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革任務(wù)的同時(shí)，積極而慎重地推進(jìn)政治改革，既是未來中國(guó)改革的主題，也關(guān)系到中華民族的興亡和每個(gè)公民的根本利益。在這樣的問題上，容不得半點(diǎn)猶疑。

改革尚在半途

根據(jù)1992年中共十四大做出的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的頂層設(shè)計(jì)和1993年中共十四屆三中全會(huì)做出的改革總體規(guī)劃，在20世紀(jì)末把一個(gè)對(duì)世界市場(chǎng)開放的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度框架初步建立起來了。但這個(gè)體制與以“充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”為基本特征的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度還有相當(dāng)大的差距。

兩者之間差距的主要表現(xiàn)是，政府繼續(xù)在資源配置中居于主導(dǎo)地位，限制和壓制了市場(chǎng)發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。

政府仍然支配著主要的經(jīng)濟(jì)資源，礦山、海洋、城市土地和大部分資本都掌握在政府手里。雖然國(guó)有經(jīng)濟(jì)在國(guó)民生產(chǎn)總值中并不占有優(yōu)勢(shì)，但是，它仍然控制著一切“制高點(diǎn)”（列寧語，中文譯為“命脈”）。國(guó)有企業(yè)在一系列重要行業(yè)中的壟斷地位不但沒有減弱，反而有所加強(qiáng);國(guó)有經(jīng)濟(jì)的規(guī)模仍然很大，而且相當(dāng)一部分國(guó)有企業(yè)保持著政府賦予的行政壟斷權(quán)力。另外，現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不可或缺的法治基礎(chǔ)尚未建立，各級(jí)政府官員享有過大的自由裁量權(quán)，他們通過直接審批投資項(xiàng)目、對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入廣設(shè)行政許可、對(duì)價(jià)格進(jìn)行管制等手段，直接對(duì)企業(yè)和個(gè)人的微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行頻繁干預(yù)。

在開始研究經(jīng)濟(jì)改革的目標(biāo)模式的20世紀(jì)80年代中期，有過不同的設(shè)想，其中最重要的是兩種：一種屬意于“政府主導(dǎo)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”（東亞模式），另一種屬意于“自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”（歐美模式）。大致說來，官員鐘愛東亞模式，具有現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)知識(shí)的學(xué)者向往歐美模式。不過，在改革初期命令經(jīng)濟(jì)還占統(tǒng)治地位的情況下，兩者之間的差異并不顯得十分突出，因?yàn)榧词拐J(rèn)為改革的最終目標(biāo)應(yīng)是歐美模式的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的人們也承認(rèn)，在競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)體系還沒有建立起來的情況下，政府不能不承擔(dān)更大的協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)的職能。而在命令經(jīng)濟(jì)已被全面突破，市場(chǎng)的規(guī)則還有待建立的情況下，它們之間的分歧就日益突出了。

所以在20世紀(jì)末建立起來的，是一種過渡性經(jīng)濟(jì)體制，正是針對(duì)這種市場(chǎng)體制很不完善、市場(chǎng)還不能在資源配置中起主導(dǎo)作用的情況，2003年的中共十六屆三中全會(huì)做出了《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，要求在若干方面進(jìn)一步推進(jìn)市場(chǎng)化改革，以便充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，到2020年建成完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。

但是回過頭來看，這個(gè)中央決定執(zhí)行得并不好。這種情況是由多種原因造成的。其中一個(gè)很明顯的原因，是改革進(jìn)入深水區(qū)，觸及了政府和政府官員自身的權(quán)力和利益，因而對(duì)進(jìn)一步改革產(chǎn)生了來自黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部的阻力和障礙。另一方面，中國(guó)改革歷來都是由危機(jī)促成的。可是，由于20世紀(jì)的改革十分成功，經(jīng)濟(jì)有了很大的發(fā)展，官員們覺得日子很好過，于是失去了推進(jìn)改革的壓力和動(dòng)力。既存在阻力，又缺乏動(dòng)力，就使得改革的步伐放慢了下來，甚至在某些部門出現(xiàn)了倒退的趨勢(shì)。

所以說，中國(guó)還走在改革的半途：一方面，20世紀(jì)末期建立起市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的初步框架;另一方面，一些領(lǐng)域改革的大關(guān)還沒有過。于是這種半市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、半統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)的雙重體制從建立之日起，就出現(xiàn)了“既是最好的時(shí)代，又是最壞的時(shí)代”的“兩頭冒尖”狀況。

這種過渡性體制建立后，出現(xiàn)了兩種可能的發(fā)展方向：或者是政府逐漸淡出對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)，加強(qiáng)自己在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域諸如市場(chǎng)監(jiān)管和提供公共產(chǎn)品和服務(wù)等方面的職能，使過渡性的體制逐漸成長(zhǎng)為在規(guī)則基礎(chǔ)上運(yùn)轉(zhuǎn)的現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，即“法治的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”;或者不斷強(qiáng)化政府對(duì)市場(chǎng)的控制和干預(yù)，不斷擴(kuò)大國(guó)有部門的壟斷力量，蛻變?yōu)檎婵刂平?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的國(guó)家資本主義，甚至權(quán)貴資本主義的畸形體制。

強(qiáng)勢(shì)政府不是中國(guó)經(jīng)濟(jì)取得成功的原因

一部分人認(rèn)為，中國(guó)能夠創(chuàng)造如此優(yōu)異成績(jī)的根本原因，是中國(guó)擁有自己特有的發(fā)展模式，即所謂“中國(guó)模式”，其最大特點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)是擁有一個(gè)強(qiáng)勢(shì)政府，因而可以充分利用自己強(qiáng)大的動(dòng)員資源能力，依靠強(qiáng)政府、大國(guó)企，用海量投資來支持高速增長(zhǎng)，集中力量辦大事。這種政府主導(dǎo)的發(fā)展道路，在全球金融危機(jī)發(fā)生后從西方各國(guó)政府的短期救市政策中得到鼓舞，其“優(yōu)越性”似乎也得到了某些短期業(yè)績(jī)的支持。實(shí)踐中還出現(xiàn)了一些“樣板工程”，例如被“中國(guó)模式”的支持者所盛贊的“高鐵奇跡”，還有某些地方依靠政府的強(qiáng)力動(dòng)員和大量注入資源實(shí)現(xiàn)的超高速發(fā)展等等。

我們應(yīng)當(dāng)明確，強(qiáng)勢(shì)政府不是中國(guó)成功的根源。從歷史來看，改革開放以前的30年，中國(guó)政府也許比現(xiàn)在更加強(qiáng)勢(shì)，可是結(jié)果有目共睹。而改革開放30年高速增長(zhǎng)的奇跡來源于新生的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度解放了人們的創(chuàng)業(yè)精神。

現(xiàn)在，強(qiáng)政府、大國(guó)企和海量投資營(yíng)造高速增長(zhǎng)等亮麗政績(jī)付出的高額成本和產(chǎn)生的消極后果正在顯現(xiàn)。

各級(jí)政府日益強(qiáng)化的資源配置的權(quán)力和對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管制造成的最嚴(yán)重的后果是，強(qiáng)化了尋租活動(dòng)的制度基礎(chǔ)，導(dǎo)致腐敗迅速蔓延和貧富差別日益擴(kuò)大。

1990年初期商品價(jià)格自由化，阻斷了通過商品價(jià)格雙軌制尋租的“官倒”們的財(cái)路。然而，行政權(quán)力不肯退出市場(chǎng)，使尋租的基礎(chǔ)在許多領(lǐng)域繼續(xù)保持甚至擴(kuò)大，使權(quán)力腐敗愈演愈烈。由于體制的演進(jìn)會(huì)有路徑依賴，一旦進(jìn)入政府主導(dǎo)的路徑，從尋租活動(dòng)中得利的特殊既得利益者，必然會(huì)力求推動(dòng)“半統(tǒng)制、半市場(chǎng)”的經(jīng)濟(jì)體制向國(guó)家資本主義乃至權(quán)貴資本主義蛻變。如果沒有步伐較大的改革阻斷這一路徑，使之回歸市場(chǎng)化、法治化和民主化的正途，就會(huì)鎖定在這一路徑中。而一旦路徑被鎖定，就會(huì)像諾斯所說，除非經(jīng)過大的社會(huì)震蕩，就很難退出了。

兩種可能的前途嚴(yán)峻地?cái)[在前面：一條是沿著完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革道路前行，限制行政權(quán)力，走向法治的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì);另一條是沿著強(qiáng)化政府作用的國(guó)家資本主義的道路前行，走向權(quán)貴資本主義。這樣，中國(guó)發(fā)展的過程就成為一場(chǎng)兩種趨勢(shì)誰跑得更快的競(jìng)賽。

政府自身的改革是推進(jìn)政治改革的關(guān)鍵

中國(guó)整體改革能否順利推進(jìn)，關(guān)鍵在于政府自身。目前的問題是政府支配資源的權(quán)力太大，下一步改革必須要?jiǎng)澢宄褪袌?chǎng)的邊界，必須把直接控制經(jīng)濟(jì)的全能型政府改造為提供公共服務(wù)的服務(wù)型政府，并將各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和官員置于民眾的監(jiān)督之下。

既然改革的焦點(diǎn)在于政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的地位和作用，無論是經(jīng)濟(jì)改革還是政治改革，核心的問題都是政府自身的改革。由于這一改革將會(huì)觸動(dòng)政府和官員的權(quán)力和利益，它就不可避免地面臨很大的阻力和障礙。這樣，改革要取得突破，不但需要領(lǐng)導(dǎo)人具有遠(yuǎn)大的目光和很高的政治智慧，還需要大眾的積極參與和監(jiān)督。只有這樣，才能打破特殊既得利益集團(tuán)的阻礙和干擾，推進(jìn)從所謂威權(quán)發(fā)展模式向民主發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型。

政府改革的目標(biāo)應(yīng)該是建立“有限政府”和“有效政府”。所謂有限政府，是和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的全能政府（無限政府）相反的政府形態(tài)。從經(jīng)濟(jì)方面看，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府職能范圍是有限的，它所掌握的資源限于與公共物品的提供有關(guān)的資源，而不能任意擴(kuò)張。稀缺資源的基本配置者的角色應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)去擔(dān)當(dāng)。所謂有效政府，則是政府應(yīng)當(dāng)在納稅人的監(jiān)督之下，改善政府的管理，杜絕貪污和浪費(fèi)，做到低成本、高效率地為公眾提供服務(wù)。

一個(gè)好的政府，就是一個(gè)既能謹(jǐn)守自己的職責(zé)，又能為民眾提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的政府。要達(dá)到這樣的目標(biāo)，顯然需要經(jīng)過艱苦努力。從當(dāng)前看，政府改革迫切需要解決的有以下幾個(gè)問題。

確保公民的基本權(quán)利不受侵犯?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》和中國(guó)政府簽署的《世界人權(quán)公約》對(duì)人的基本權(quán)利有明確規(guī)定。人民群眾的這些基本權(quán)利，包括言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行示威、宗教信仰等自由，人身權(quán)利以及選舉和被選舉的權(quán)利必須得到切實(shí)的保障，不受任何侵犯。

公民對(duì)政府公務(wù)活動(dòng)的知情權(quán)，也是一項(xiàng)基本的人權(quán)。因此，現(xiàn)代國(guó)家都有信息公開、“陽光政府”的立法。除了由于涉及國(guó)家安全并經(jīng)法定程序得到豁免的公共信息，都要公之于眾。只有建立起信息透明的制度，公民才能行使自己當(dāng)家做主的權(quán)利，政府和政府官員才能置于公眾的監(jiān)督之下。所以，在報(bào)紙雜志、廣播電視、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)等大眾傳播媒介異常發(fā)達(dá)的現(xiàn)代社會(huì)中，各級(jí)政府必須支持而不是限制公民行使《憲法》賦予自己的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，把它作為自己的一項(xiàng)基本職責(zé)。

政府要嚴(yán)格遵守憲法和法律，實(shí)現(xiàn)依法行政。目前，官員掌握了過大的自由裁量權(quán)和尋租機(jī)會(huì)。針對(duì)這種情況，必須在削減各級(jí)政府支配經(jīng)濟(jì)資源權(quán)力的同時(shí)，切實(shí)保證所有政府官員在執(zhí)行自己的職能時(shí)嚴(yán)格遵紀(jì)守法，防止他們以國(guó)家的名義侵犯公民的基本權(quán)益。在依法行政問題上，作為執(zhí)政黨的共產(chǎn)黨起著重要的作用。正如《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》所規(guī)定的：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”，黨員必須“模范遵守國(guó)家的法律和法規(guī)”。

培育公民社會(huì)，提升社會(huì)的自組織能力?，F(xiàn)代社會(huì)利益多元，社會(huì)活動(dòng)五彩繽紛，公共事務(wù)不能僅靠黨政機(jī)關(guān)和行政官員來處理，還要發(fā)展民間社會(huì)，廣泛實(shí)行各種社群的自治。然而，傳統(tǒng)的“大政府、小社會(huì)”體制的一個(gè)重要特點(diǎn)，就是國(guó)家權(quán)力的充分?jǐn)U張和民間社會(huì)活動(dòng)空間的盡量壓縮。如果政府領(lǐng)導(dǎo)做出決策和下達(dá)命令，這種組織體系可以運(yùn)用國(guó)家的權(quán)威，動(dòng)員一切能夠調(diào)動(dòng)的資源去實(shí)現(xiàn)特定的國(guó)家目標(biāo)。但是，這樣的體系有一個(gè)致命弱點(diǎn)，就是社群缺乏自組織能力，遇事只能依賴于政府官員的命令，任何非國(guó)家規(guī)定的項(xiàng)目或未經(jīng)官員允許的活動(dòng)都只能停頓下來，或者舉步維艱。

法治是政治體制改革的突破口

實(shí)行法治是現(xiàn)代市場(chǎng)制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基本前提，市場(chǎng)化改革對(duì)建立法治的要求十分迫切。中國(guó)市場(chǎng)已經(jīng)從以人格化交換為主的“熟人市場(chǎng)”發(fā)展為以非人格化交換為主的“生人市場(chǎng)”，雙邊和多邊聲譽(yù)與懲罰機(jī)制難以發(fā)揮作用，需要建立一個(gè)以正式法庭為主的第三方執(zhí)法體系來保證合同的實(shí)施。

法治觀念是當(dāng)代先進(jìn)政治文化的一個(gè)重要組成部分，是現(xiàn)代社會(huì)核心價(jià)值的一項(xiàng)重要內(nèi)容。它不僅與中國(guó)“君權(quán)高于一切”、“普天之下，莫非王土”一類傳統(tǒng)的專制皇權(quán)思想相對(duì)立，也與“專政是不受任何法律約束的政權(quán)”一類自稱的“革命意識(shí)形態(tài)”有根本原則的區(qū)別。它要求樹立法律至高無上的地位，而一切組織和個(gè)人，包括執(zhí)政黨和執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)成員，都必須和只能在法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng)，而不能凌駕于法律之上。

在法治的條件下，法律必須具有透明性。按照現(xiàn)代法治觀念，不為公眾所知的法律，是不生效的法律?，F(xiàn)在有些政府官員無視人民的知情權(quán)，把反映公共事務(wù)處理過程并與民眾切身利益密切相關(guān)的法律和行政法規(guī)當(dāng)作黨政機(jī)關(guān)的“內(nèi)部文件”，并加以“保密”，或者在公眾不知情的情況下，在政府內(nèi)部尋求處理的辦法。在這種情況下，不法官員很容易上下其手，枉法害民。法律應(yīng)當(dāng)適用于全社會(huì)的一切行為主體，保持穩(wěn)定和不追溯既往，這樣才能使公民對(duì)自己行為的法律后果有穩(wěn)定的預(yù)期，從而安心發(fā)展自己的事業(yè)。否則行為主體就無法主宰自己的命運(yùn)，而只能靠找關(guān)系、送賄賂等辦法央求具有很大自由裁量權(quán)的官員幫忙開特例，才能辦成自己的事情。

法治社會(huì)，獨(dú)立審判和公正執(zhí)法是建立法治的一項(xiàng)基本要求，而司法人員的腐敗和行政干預(yù)是實(shí)現(xiàn)這一基本要求的主要障礙。為了消除這種障礙，除了完善制度，主要是靠提高法官的素質(zhì)和加強(qiáng)人民群眾的監(jiān)督。共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，也要通過自己的黨員干部對(duì)黨組織嚴(yán)格遵紀(jì)守法和司法工作的合憲性和合規(guī)性起監(jiān)督保證作用。但是，這種監(jiān)督保證作用只針對(duì)人員任命和審判程序的公正性，而不是直接任命官員、干預(yù)具體案件的審判和決定審判結(jié)果。

防止極端思潮撕裂社會(huì)

當(dāng)前，有兩種極端趨勢(shì)值得特別警惕。

一種是擴(kuò)大尋租基礎(chǔ)的趨勢(shì)。在21世紀(jì)的城市化過程中，出現(xiàn)了一個(gè)新的尋租空間，即各級(jí)政府壟斷土地資源，用以生財(cái)。據(jù)農(nóng)口專家估計(jì)，通過出售從農(nóng)民征用來的土地，各級(jí)政府能夠拿到的土地差價(jià)總額高達(dá)20萬億～35萬億元，這么大規(guī)模的財(cái)富被各級(jí)政府官員控制，可見尋租空間有多大。所以跟土地有關(guān)的腐敗官員可以說是前仆后繼。

另一個(gè)是貧富差別拉大的趨勢(shì)。中國(guó)目前的基尼系數(shù)大致在0.5左右，貧富懸殊的程度已經(jīng)居世界前列。

這兩個(gè)問題愈演愈烈還不是最可怕的。如果能夠認(rèn)真、理性地討論，當(dāng)前中國(guó)面臨的社會(huì)問題應(yīng)該是能夠找到適當(dāng)?shù)慕鉀Q辦法的，不會(huì)沒有出路。

但現(xiàn)在的問題是，除了那些靠權(quán)力尋租的特殊既得利益者頑強(qiáng)地固守他們的陣地，甚至還要擴(kuò)大他們的特權(quán)外，有些人采取另一種極端的立場(chǎng)，認(rèn)為問題的癥結(jié)并不是政府支配資源和干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)權(quán)力太大，而是市場(chǎng)放得太開，政府管得不夠，還不夠強(qiáng)大有力，因而要求用強(qiáng)化政府權(quán)力的辦法去解決矛盾。他們極力要使人們相信，目前中國(guó)遇到的種種問題，從分配不公到看病貴、上學(xué)難，甚至國(guó)有資產(chǎn)流失，都是市場(chǎng)化改革造成的。他們給出的解決方案是：擴(kuò)張政府的權(quán)力，加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)，在重要的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中實(shí)行“再國(guó)有化”和“再集體化”，甚至要求重舉“無產(chǎn)階級(jí)專政下繼續(xù)革命”的旗幟，“再來一次無產(chǎn)階級(jí)文化大革命”，實(shí)現(xiàn)“對(duì)黨內(nèi)外資產(chǎn)階級(jí)的全面專政”。

其實(shí)，目前社會(huì)上存在的種種丑惡現(xiàn)象，從根本上說是緣于經(jīng)濟(jì)改革沒有完全到位、政治改革嚴(yán)重滯后、行政權(quán)力變本加厲地壓制和干預(yù)民間經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，造成廣泛的尋租活動(dòng)的結(jié)果。大眾對(duì)這些丑惡現(xiàn)象的不滿，正可以成為推動(dòng)改革繼續(xù)前行、填平陷阱、掃除腐敗的重要?jiǎng)恿Α?/p>

然而，如果聽任改革開放前舊路線和舊體制的支持者利用這種情勢(shì)蒙蔽和誤導(dǎo)大眾，把反對(duì)的目標(biāo)從進(jìn)行權(quán)力尋租的特殊既得利益者轉(zhuǎn)移到市場(chǎng)化改革的一般受益者—企業(yè)家、專業(yè)人員等的身上，則會(huì)把大眾引向歧途。

在這種社會(huì)矛盾凸顯、不同政治訴求之間的爭(zhēng)辯趨于激化的時(shí)刻，如何正本清源，重聚改革共識(shí)，防止各種極端思潮撕裂社會(huì)，避免“不走到絕路絕不回頭”的歷史陷阱，就成為關(guān)系民族命運(yùn)的大問題。