■劉 亭/文

◆評(píng)論◆

何以信守土地制度的“憲法秩序”（之二）？

■劉 亭/文

（承接上篇）

二是黨的《決定》和法律的關(guān)系。毫無疑問，領(lǐng)導(dǎo)我們事業(yè)的核心力量是中國(guó)共產(chǎn)黨。但是，黨的領(lǐng)導(dǎo)并非都是“發(fā)號(hào)施令”式的直接領(lǐng)導(dǎo)。其作用的有效發(fā)揮，除了黨組織的感召力、影響力和黨員的先鋒模范作用以外，往往都是透過法治和行政去間接實(shí)現(xiàn)的。黨的十八屆四中全會(huì)的《決定》申明，我們黨早已“把依法治國(guó)確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，把依法執(zhí)政確定為黨治國(guó)理政的基本方式”。

1993年，中共中央通過了《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》。在大力倡導(dǎo)建立健全各類市場(chǎng)以完善社會(huì)主義市場(chǎng)體系的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)了“國(guó)家壟斷城鎮(zhèn)土地一級(jí)市場(chǎng)。實(shí)行土地使用權(quán)有償有限期出讓制度?！痹诤檬抡咄纳x的理解和推動(dòng)之下，隨后的《城市房地產(chǎn)管理法》（1994年）第8條出現(xiàn)了“集體所有的土地，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國(guó)家土地后，該幅國(guó)有土地的使用權(quán)方可出讓”的規(guī)定。這也意味著，集體土地不經(jīng)“國(guó)有化”的“變性”，是永遠(yuǎn)無法開發(fā)利用的。

再隨后修改的《土地管理法》（1998年），則干脆規(guī)定農(nóng)村土地原則上只能用于農(nóng)業(yè)建設(shè)，集體建設(shè)用地原則上不得在土地市場(chǎng)上流通。到這時(shí)，憲法修正案規(guī)定的國(guó)家和集體兩種公有制性質(zhì)土地的“依法轉(zhuǎn)讓權(quán)”，對(duì)集體來說只有耕地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一說，其余的皆被大而化之地“剝奪”掉了。

這其中的步步演進(jìn)，似乎是在忠實(shí)貫徹黨中央的《決定》精神。豈不知，其實(shí)是在無形之中造成“以言代法、以權(quán)代法”的惡劣后果。黨應(yīng)當(dāng)在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，即便是有意于對(duì)不合時(shí)宜的法律條文進(jìn)行修改，也需要走通正常的修法或立法程序。憲法未改，其它法律已自說自話地改掉了，這豈不是一場(chǎng)天大的笑話？

程文正確地分析了執(zhí)政黨由此而來的種種擔(dān)憂，結(jié)果是2008年黨的十七屆三中全會(huì)通過的農(nóng)村改革《決定》和2013年黨的十八屆三中全會(huì)通過的全面深化改革《決定》，都強(qiáng)調(diào)了要“改革征地制度，……逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)?！薄霸诜弦?guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?！?/p>

之后又在堅(jiān)持依法治國(guó)的前提下，全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)了國(guó)務(wù)院的提案，允許在土地制度改革試點(diǎn)地區(qū)，“暫時(shí)調(diào)整實(shí)施土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定。”

隨著試點(diǎn)探索的進(jìn)取和成果的推出，黨自然會(huì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力機(jī)關(guān)按照《立法法》的規(guī)定，對(duì)相關(guān)土地法規(guī)進(jìn)行必要的“立改廢”。到那時(shí)，全國(guó)各地各級(jí)再依（新）法治國(guó)、依（新）法行政，那就是順理成章的事情，也是正確地處理黨的《決定》和相關(guān)法律的關(guān)系了。

三是法條和法理的關(guān)系。毫無疑問，法理是靈魂，法條是軀殼；法理是內(nèi)容，法條是形式。軀殼是跟著靈魂走的，形式也是為內(nèi)容服務(wù)的。法律工作者和官員一定要明白，隨著我們實(shí)踐的創(chuàng)新帶來的理論和觀念的創(chuàng)新，一定會(huì)帶來作為章法和規(guī)矩由以創(chuàng)制的法理的創(chuàng)新。在我們決定修法或立法的決策之前，我們一定是接受了某些法理的轉(zhuǎn)變。沒有法理引領(lǐng)和支撐的法條，就像沒有靈魂的軀殼和沒有內(nèi)容的形式，是沒有繼續(xù)存在之價(jià)值的，或者說也是難逃被修改、被廢棄的命運(yùn)的。

程文在最后以憲法為例，說明了法理對(duì)于相關(guān)法條的決定作用：依照現(xiàn)行《憲法》第33條第3款“國(guó)家尊重和保護(hù)人權(quán)”的法理精神，“現(xiàn)行土地相關(guān)法所建立的土地產(chǎn)權(quán)和管理制度，非但不是我國(guó)土地制度憲法秩序的體現(xiàn)，而是必須按照憲法的精神、原則和具體規(guī)定進(jìn)行全面深化改革的對(duì)象。”

這是一個(gè)精彩的結(jié)尾。精彩就精彩在力透紙背、直搗黃龍，從而把一切道貌岸然、似是而非的對(duì)于現(xiàn)行土地制度的奇談怪論，從根本上將之顛覆掉了。現(xiàn)在有多少不合理的條條杠杠，又有多少部門和官員，總愛愿意端出對(duì)自身部門利益有利的法條，來或明或暗地阻撓改革。但是，一旦把他們的說辭拿出來，和真正的法理兩相對(duì)照比較，就頓時(shí)打回了他們“走私販私”、假公濟(jì)私的原形，因此再也不能拉著大旗作虎皮，包著自己去嚇唬別人了。

破解當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的種種難題，唯一的出路恐怕就是改革了。而改革和法治之間到底是個(gè)什么關(guān)系？從理論和實(shí)踐的結(jié)合上說的清楚的，還真是不多。程雪陽(yáng)對(duì)土地制度改革的相關(guān)解讀，算是相當(dāng)明白的一個(gè)。祝愿他多多努力，時(shí)有佳作，為我國(guó)盤桓不進(jìn)的“第三次土改”建言獻(xiàn)策，發(fā)揮出青年學(xué)者對(duì)高層決策的智囊和參謀作用。

2015年10月13日成稿