周　露

(江蘇省高郵經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管理委員會財務(wù)審計局，江蘇　揚州　225600)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)危機的形成原因及化解對策研究

周露

(江蘇省高郵經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管理委員會財務(wù)審計局，江蘇揚州225600)

摘要：當前，新農(nóng)村建設(shè)不斷推進，而在這一進程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債務(wù)問題已是人們關(guān)注的焦點。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)危機成為阻礙農(nóng)村發(fā)展的一大障礙，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)危機不僅破壞鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的形象，打擊基層百姓對美好生活的自信，擾亂社會治安，造成不良的影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)危機成為基層政府共同努力解決的重大問題之一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府憑借科學的手段，分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)危機存在的原因，并提出了對應(yīng)的措施。本著對人們負責的態(tài)度，積極解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)危機，引領(lǐng)人們走幸?？鞓返纳畹缆贰１疚母鶕?jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)危機的問題提出了對應(yīng)措施，希望能幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府化解危機。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；債務(wù)危機；形成原因；對策

鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)危機一直以來都是人們關(guān)注的熱門話題，關(guān)系到老百姓的切身利益，而長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)危機也并沒有較為有效的解決方法、處理策略，從而導致當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展緩慢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)也難以正常運行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以得到真正的穩(wěn)定和和諧，影響了基層政府的形象。因此，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，如何發(fā)揮其政府財政的作用，化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)危機成為一大難題，也成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要著力思考和解決的問題。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)的基本概念

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)問題發(fā)展至今已經(jīng)相當普遍，而其對于我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟和社會的發(fā)展造成的影響是無法估量的。所謂鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)主要指的是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或其職能部門以直接借入、提供擔保、欠賬等形成并最終必須由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府償還的債務(wù)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法回避的責任和義務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)關(guān)系著一個地區(qū)未來的發(fā)展，而當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)問題不容樂觀，部分地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)繁重，政府已經(jīng)無力償還，再加上債務(wù)債權(quán)關(guān)系復雜，難以理清，政府債務(wù)積壓數(shù)年，數(shù)額龐大，這一系列原因都阻礙著地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，因此，我們要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)形成正確的認識，及時找出其新成原因，及時提出解決的對策才是當務(wù)之急。

二、 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)形成的原因分析

(一)經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力不足

經(jīng)濟是一切的基礎(chǔ)，在這里，經(jīng)濟問題成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)形成最為主要的原因。雖然當前的經(jīng)濟呈現(xiàn)大好的發(fā)展趨勢，但是地區(qū)與地區(qū)之間，城市與農(nóng)村之間的差異我們不能忽視，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟在改革開放和社會主義市場經(jīng)濟中得到了較好的發(fā)展，財政收入也有所增加，但是，對于部分地區(qū)來說，國家的政策顯然沒有發(fā)揮其較大的作用，或者國家政策的力度不夠，當?shù)氐慕?jīng)濟并沒有得到較大的發(fā)展。目前，仍然有許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展緩慢，尤以中西部地區(qū)較為突出，在經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱的情況下，中西部地區(qū)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財務(wù)問題也較為嚴重。相比之下，東部沿海發(fā)達地區(qū)則沒有較為突出的政府債務(wù)問題，而這主要是由當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展情況決定的。從經(jīng)濟結(jié)構(gòu)來看，中西部地區(qū)仍以第一產(chǎn)業(yè)為主，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)較為單一。而該地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要收入則來源于農(nóng)業(yè)稅。然而隨著農(nóng)業(yè)的各項改革，農(nóng)業(yè)稅隨之取消，在這樣的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府失去收入來源，不得不舉借外債，隨著時間的推移，原有債務(wù)無法償還，而又極易產(chǎn)生新的債務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)危機也就越來越嚴重。

(二)公共產(chǎn)品及服務(wù)增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支出

隨著社會的發(fā)展和生活水平的提高，人們對于公共物品和服務(wù)的需求不斷增加。然而，公共物品和服務(wù)需要投入大量的資金，這對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，成為一大難題。隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，不管是城市還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，人們的生活水平都得到了提高，然而對于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)并沒有跟上經(jīng)濟發(fā)展的步伐，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共產(chǎn)品和服務(wù)水平仍然較低，人們對于公共物品和服務(wù)的需求得不到滿足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也認識到這一問題，因而，近幾年加大了對公共產(chǎn)品及服務(wù)的資金投入。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然改善人們的生活水平，但也給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府造成較大的支出壓力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了要完成上級政府的指令，還要根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況進行支出，遠遠超出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠承擔范圍。對于公共產(chǎn)品及服務(wù)的支出使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財務(wù)空虛，因無力支撐各項公共產(chǎn)品及服務(wù)的費用而外債累累，形成債務(wù)危機，背上沉重的債務(wù)包袱。

(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運行成本過高

對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，在機構(gòu)的設(shè)置上存在著較多的問題，而最突出的問題就是設(shè)置機構(gòu)過多，冗員過多。這一方面會導致政府官員辦事效率低下，相互推卸責任，另一方面，機構(gòu)過多也會導致不必要的支出。其中，最大的支出當是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員的工資，由于機構(gòu)、官員眾多，所占用的資金也就數(shù)額龐大，這就使得政府的債務(wù)危機更為嚴重。由此可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)設(shè)置不合理不僅降低了辦事效率，也加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運行成本。如此長期下去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不堪重負而舉借外債，最終無力償還，形成債務(wù)危機，阻礙地區(qū)的發(fā)展。

(四) 財政體制不健全形成債務(wù)危機

我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財務(wù)管理體制也是形成債務(wù)危機的原因之一。當前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財權(quán)一點點削減，而事權(quán)卻在增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在經(jīng)濟建設(shè)中著手各項事業(yè)的建設(shè)，但是受到財權(quán)的限制使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法大展手腳，因此，經(jīng)濟不斷發(fā)展，社會主義不斷建設(shè)的今天，事權(quán)與財權(quán)的矛盾在這一過程中逐漸顯現(xiàn)出來，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成各項事業(yè)的建設(shè)，必然會產(chǎn)生新的債務(wù)，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷入債務(wù)風險之中。

(五)鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金使用效率低形成債務(wù)危機

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財務(wù)監(jiān)督和管理機制缺乏有效性，在財務(wù)的管理上隨意、松散，在資金的調(diào)用上，難以做到科學、合理、統(tǒng)籌兼顧。對于資金的管理、使用僅僅是領(lǐng)導的一句話，不管是對于決策項目，還是對于資金的使用、調(diào)度都缺乏科學論證，在沒有對成本進行認真分析的情況下，全憑主觀意志的大量投入資金，最終不僅項目無法完成，投入的資金也無法收回。個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了所謂的政績和形象承包大量的工程，損失大量的資金，再通過借債進行彌補虧損，資金的使用效率異常低下，長期以往，債務(wù)危機越來越嚴重。

三、 化解我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)的主要對策

(一) 調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，加速地方經(jīng)濟快速發(fā)展

各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)本地經(jīng)濟發(fā)展特色，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，想實現(xiàn)經(jīng)濟快速發(fā)展的目標，進而解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)，提高居民生活水平的美好愿望。對于城鄉(xiāng)發(fā)展不一致問題，制度上進行改革，建立城鄉(xiāng)一體化發(fā)展模式，城市拉動鄉(xiāng)村發(fā)展，構(gòu)建和諧城鄉(xiāng)，共同發(fā)展，共同富裕的美好藍圖。建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展研究機構(gòu)，招聘專業(yè)的經(jīng)濟管理人才，具體分析本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展問題，揚長避短，尋找適合本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的科學方案。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幫助農(nóng)村老百姓發(fā)家致富，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府頒布相應(yīng)的政策，輔助鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，加速鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展速度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用發(fā)展的眼光發(fā)展經(jīng)濟，引進新的經(jīng)濟增長策略，發(fā)展新興企業(yè)，扶持新興企業(yè)的發(fā)展，利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)特色，招商引資，增加就業(yè)機會，擴大需求，增加收入。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市相比最大的優(yōu)點就是地廣人稀，適合大面積建廠，企業(yè)靠近原材料，降低運輸成本。近幾年，政府頒布城鄉(xiāng)經(jīng)濟扶持政策，隨著經(jīng)濟地不斷發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的交通和公共設(shè)施不斷完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展特色農(nóng)業(yè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作崗位增加，經(jīng)濟水平提高，人才、資金大幅度增加。利用稅收、土地等多種優(yōu)點，發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，開發(fā)潛在資源。

(二) 積極轉(zhuǎn)變政府職能，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理力度

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展起到了引領(lǐng)的作用，政府債務(wù)和政府的管理密切相關(guān)。政府管理不當，用人不明，責權(quán)不明確，都是拖動政府發(fā)展的阻礙因素。只有加強政府管理，招聘專業(yè)的政府管理人才，制定明確的制度，合理管理政府部門，不斷強化政府職能，合理分配政府財政，緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)。在不加重鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民生活負擔的情況下，開辟增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收入的渠道，減少不必要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開銷，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政開銷應(yīng)用到公共設(shè)施和公共服務(wù)上來。加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督管理機制的建設(shè)，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督管理，減少不必要的管理人員，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理經(jīng)費。

(三) 采取有效措施，加強對政府債務(wù)的控制和化解力度

處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題要講究方法，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)進行分類。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的選拔要求能力強、素質(zhì)高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部定期進行會談，探討解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)危機的方案。定期要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部進行學習，提交針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)危機的有效措施。公布各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)緩解工作的業(yè)績，對完成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出表揚，對應(yīng)對債務(wù)沒有措施的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行幫助。對政府的財政進行合理劃分，有應(yīng)急的、有公共服務(wù)、有建設(shè)規(guī)模的、有經(jīng)濟發(fā)展的、有公益項目的等，對于有限的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政，要合理利用，發(fā)揮它應(yīng)有的作用。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)經(jīng)濟審計工作，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政做好記錄。合理劃分政府渠道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中涉及的大型公益項目，都要做好監(jiān)督工作，要求保質(zhì)保量的完成。防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政亂用，杜絕貪污現(xiàn)象發(fā)生。

(四) 逐步推行鄉(xiāng)財縣管，提高財政資金使用效率

對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)，嚴格遵循縣級管理，不能私下處理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府嚴格按照縣級政府的政策，辦理鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政問題。制定明確的監(jiān)督管理體制，要求互相監(jiān)督，互相制約。定期對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政進行調(diào)查，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政支出渠道的安全。各個地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政在各個方面的支出嚴格按照比例，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各個方面均衡發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入和支出都要明細記錄，每一筆支出都必須要經(jīng)過各級鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導的簽字和同意。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政變動要經(jīng)過核查，及時向縣級匯報本地區(qū)的財政變動及收支明細，配合縣級及以上人員的調(diào)查。利用財政，支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村企業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟文化、農(nóng)村建設(shè)等各項支出。建立專門的經(jīng)濟咨詢機構(gòu)，保證能及時的解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民財政問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)服從縣城以及以上的經(jīng)濟安排，通過各種渠道增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入，逐步化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題。

(五) 建立健全法律法規(guī)，制定科學政策

在城鎮(zhèn)化建設(shè)進程中，城鎮(zhèn)化打破了城市和農(nóng)村原有的社會管理模式，而法律是規(guī)范一切行為的標準，因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)管理的過程中，必須將其納入法制化軌道，加強依法治理工作，進一步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)管理的質(zhì)量，吸引先進的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理機制，利用法律武器，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的發(fā)揮其應(yīng)有的作用，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)真正成為人民的安居之處，樂業(yè)之地。

法律明文規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的應(yīng)用范圍，避免財政濫用，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的負擔。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)歷史遺留的債務(wù)問題，不能不處理、故意拖延。要采用科學的方法，制定相應(yīng)的對策，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)歷史遺留債務(wù)。對歷史遺留債務(wù)，要進行認真核實。如果是非法的鄉(xiāng)鎮(zhèn)歷史遺留，追究其使用人或使用單位的責任，嚴重的情況，一定要拿起法律的武器，保衛(wèi)人們財產(chǎn)。對于本地區(qū)發(fā)生的大型災(zāi)難，本地區(qū)無力償還債務(wù)的情況，及時向上級反映情況，請求幫助。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育、文化、衛(wèi)生、公共設(shè)施以及公共服務(wù)等方面使用的資金，可以根據(jù)本地區(qū)的實際情況，向上級甚至是國家申請支持和補助，以保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的生活保障，以及緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的債務(wù)。

(六) 建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用評價體系

當今社會正處在不斷發(fā)展的社會，科技發(fā)展的速度，讓人驚嘆；科學造福人類，也眾所周知。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)，要學會用科學的思想解決問題。制定科學的指標體系，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)進行分析，統(tǒng)計。制定還債計劃，設(shè)計還債方案。對債務(wù)要做到及時處理，落實好債務(wù)問題，穩(wěn)定民心。

(七) 爭取縣級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)化解給予的扶持

對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)民計、民生遺留下來的債務(wù)問題，要向縣級反應(yīng)?？h級本著公平、公正的原則，根據(jù)各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的不同情況，定期對財力差距比較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行扶持?？h級政府要定期對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行指導，鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自行解決債務(wù)問題。問題解決不了的，應(yīng)該繼續(xù)上級反應(yīng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極的爭取縣級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)化解給予的扶持。

四、結(jié)束語

當今社會，政府都在積極的引導人們走幸福的小康道路。對于阻礙鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的絆腳石，政府都在積極的解決。眼下鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題成為制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的難題之一，不管是對社會還是對于公民，都有著深刻的影響，本文就目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)形成的原因進行了深入的研究和探討，并找出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財務(wù)管理中存在的問題，提出了針對性的措施和建議。希望能幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府化解債務(wù)問題。希望鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民實現(xiàn)鄉(xiāng)村夢，走上致富道路。

參考文獻：

[1] 施蓓蓓.鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)危機的形成原因及化解對策研究——以浙江省A市B鎮(zhèn)為例[D].華東理工大學，2013-05-02.

[2] 姜憐憫.鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)預(yù)警指標與模型研究——以江蘇省X鎮(zhèn)為例[D].南京農(nóng)業(yè)大學，2011-12-01.

[3] 歐陽日平.基于公共政策視角的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)治理研究——以湖南省寧遠縣冷水鎮(zhèn)為例[D].湖南師范大學，2011-05-01.

[4] 王鳳.我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)形成原因及化解對策[J].中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)會計，2012-07-15.

[5] 張赟.新農(nóng)村建設(shè)中的村級債務(wù)問題研究.[D].西北農(nóng)林科技大學，2007-11-01.

[6] 賈中波.鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)狀況分析及對策研究——以山東省臨沭縣為例[D].中國農(nóng)業(yè)大學，2005-09-01.

[7] 鐘娜.“鎮(zhèn)改街道辦”債務(wù)問題研究及對策——以山東省Y市X區(qū)為例[D].中國海洋大學，2011-03-01.