○熊波

（長(zhǎng)江職業(yè)學(xué)院 湖北 武漢 430074）

《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》視角下的職工權(quán)益保護(hù)

○熊波

（長(zhǎng)江職業(yè)學(xué)院 湖北 武漢 430074）

國(guó)家《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）的頒布，是我國(guó)事業(yè)單位新時(shí)期人事制度改革的政策依據(jù)，對(duì)于規(guī)范事業(yè)單位用人管理意義重大。事實(shí)上，事業(yè)單位內(nèi)部并非需要“人事關(guān)系”加以調(diào)整，而“聘用合同”與“勞動(dòng)合同”具有同質(zhì)性。因此，本文主要提出在法律層面明確“人事關(guān)系”“、聘用合同”的性質(zhì)，在事業(yè)單位分類(lèi)改革的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一適用勞動(dòng)關(guān)系，以通過(guò)變革事業(yè)單位編制管理，破除“同工同酬”制度障礙。

事業(yè)單位 人事管理 職工權(quán)益 研究

2014年2月，國(guó)務(wù)通過(guò)了《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》，并于7月1日正式開(kāi)始實(shí)施?！稐l例》的出臺(tái)對(duì)于深化事業(yè)單位改革，規(guī)范事業(yè)單位用人管理意義重大?！稐l例》第一條開(kāi)宗明義提出，“為了規(guī)范事業(yè)單位的人事管理，保障事業(yè)單位工作人員的合法權(quán)益，建設(shè)高素質(zhì)的事業(yè)單位工作人員隊(duì)伍，促進(jìn)公共服務(wù)發(fā)展，制定本條例?！钡稐l例》能否切實(shí)保障事業(yè)單位工作人員的合法權(quán)益，特別是在事業(yè)單位用人方式多樣化的今天，仍然是一個(gè)值得思考和討論的問(wèn)題。在此，不妨將《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》與《勞動(dòng)合同法》及相關(guān)規(guī)定結(jié)合起來(lái)對(duì)此問(wèn)題加以認(rèn)真研究。

一、《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》在保障職工的合法權(quán)益方面存在的主要問(wèn)題

1、《條例》維系了用人“雙軌制”的格局，不利于事業(yè)單位職工合法權(quán)益的維護(hù)

《條例》中“人事管理”、“聘用合同”的表述與《勞動(dòng)合同法》中“勞動(dòng)關(guān)系”、“勞動(dòng)合同”的區(qū)別表述，意味著《條例》與《勞動(dòng)合同法》在規(guī)制對(duì)象與合同性質(zhì)等方面存在不同，《條例》將沿著有別于《勞動(dòng)合同法》的路徑而演進(jìn)，“雙軌制”的格局將難以改變。簡(jiǎn)而言之，在事業(yè)單位中一部分員工將依據(jù)《條例》與之簽訂聘用合同，另一部分員工將依據(jù)《勞動(dòng)合同合法》的規(guī)定與之簽訂勞動(dòng)合同。但是哪一部分員工該簽訂勞動(dòng)合同，哪一部分員工該簽訂聘用合同，依據(jù)又是什么呢？考慮到目前事業(yè)單位的用工狀況，“編制”極有可能成為簽訂不同類(lèi)型合同的依據(jù)，即有“編制”的簽訂聘用合同，無(wú)“編制”的簽訂勞動(dòng)合同。如此，事業(yè)單位內(nèi)依舊維系了原有的身份關(guān)系，而身份的背后是待遇、福利的巨大差異，以及對(duì)同工同酬原則的違背。有媒體曾經(jīng)報(bào)道，“清華近兩年面向全球招聘了不少學(xué)術(shù)帶頭人，受編制所限，相當(dāng)一部分未納入正式編制。編外人員收入不低，但在福利待遇方面則很難平等。編外人員的子女很難上清華幼兒園、清華附小、清華附中，但編內(nèi)人員，包括保衛(wèi)人員、食堂工作人員，則可以直接享受這些福利。清華大學(xué)尚且如此，其他事業(yè)單位的情形更不容樂(lè)觀(guān)。

2、《條例》部分規(guī)定過(guò)于粗略，未能充分考慮到事業(yè)單位職工合法權(quán)益的維護(hù)

《條例》共十章，四十四條，其中第四章關(guān)于聘用合同的規(guī)定僅八條，而《勞動(dòng)合同法》共有八章，九十八條。兩相比較，《條例》的一些規(guī)定顯得過(guò)于單薄、粗略，部分條文未能充分考慮到事業(yè)單位職工合法權(quán)益的維護(hù)。

其一，關(guān)于“試用期”問(wèn)題?！稐l例》第十三條規(guī)定，“初次就業(yè)的工作人員與事業(yè)單位訂立的聘用合同期限3年以上的，試用期為12個(gè)月。”“試用期為12個(gè)月”的規(guī)定顯然未充分考慮到現(xiàn)實(shí)中事業(yè)單位用工的復(fù)雜情況，盡管事業(yè)單位多有“科、教、文、衛(wèi)”工作人員，但也有大量一般行政人員，還有前文所述的保衛(wèi)人員、食堂工作人員等。如果說(shuō)“12個(gè)月的試用期”是考慮到事業(yè)單位中的“科、教、文、衛(wèi)”工作人員工作中科技含量更高，需要有更長(zhǎng)時(shí)間的試用期加以考察，但一般行政人員則未必需要12個(gè)月的試用期加以考察。況且，這一理由還未必成立，因?yàn)槠髽I(yè)中同樣擁有大量的科研人員，但并未因此需要更長(zhǎng)時(shí)間的試用期加以考察。如果說(shuō)“12個(gè)月的試用期”是為了確保事業(yè)單位所招錄人員的質(zhì)量，確保招錄人員的可靠性，那么從另一個(gè)角度是否也意味著事業(yè)單位工作人員流動(dòng)不暢，不能順利的實(shí)現(xiàn)人員淘汰，需要以此提高門(mén)檻。反觀(guān)《勞動(dòng)合同法》第十九條關(guān)于試用期的規(guī)定則精致的多，依據(jù)勞動(dòng)合同期限來(lái)限定試用期，充分考慮到了實(shí)際情況的復(fù)雜性，更好地平衡了用人單位和勞動(dòng)者的合法權(quán)益。

其二，關(guān)于“訂立聘用至退休合同”問(wèn)題。《條例》第十四條規(guī)定，“事業(yè)單位工作人員在本單位連續(xù)工作滿(mǎn)10年且距法定退休年齡不足10年，提出訂立聘用至退休的合同的，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)與其訂立聘用至退休的合同?！备鶕?jù)該條規(guī)定，只有一種情形之下，事業(yè)單位工作人員才能夠訂立聘用至退休的合同，即“在本單位連續(xù)工作滿(mǎn)10年且距法定退休年齡不足10年”。該規(guī)定縮小了訂立聘用至退休合同的范圍，取消了原人事部《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見(jiàn)》中關(guān)于“在本單位工作已滿(mǎn)25年”的情形下訂立聘用至退休合同的規(guī)定。與《勞動(dòng)合同法》第十四條設(shè)置的無(wú)固定期限勞動(dòng)合同訂立條件相比較，事業(yè)單位訂立聘用至退休合同的條件嚴(yán)苛的多。此舉固然是為了避免事業(yè)單位用工僵化的情形出現(xiàn)，但也可能導(dǎo)致出現(xiàn)損害事業(yè)單位工作人員合法權(quán)益的情形。事實(shí)上，事業(yè)單位的工作人員也需要一種職業(yè)穩(wěn)定感，畢竟隨著年齡的增長(zhǎng)很多人職場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力會(huì)下降，包括事業(yè)單位的工作人員。一個(gè)“在本單位工作已滿(mǎn)25年”的工作人員完全有理由要求訂立一份聘用至退休合同，取得一份保障。如果說(shuō)《勞動(dòng)合同法》關(guān)于無(wú)固定期限合同的規(guī)定都不至于導(dǎo)致用工僵化，那么擔(dān)心《條例》關(guān)于訂立聘用至退休合同導(dǎo)致用工僵化也是多余的，出現(xiàn)這種該情況只能證明事業(yè)單位內(nèi)部管理的滯后。

其三，關(guān)于“考核結(jié)果、處分決定的復(fù)核、申訴”問(wèn)題?！稐l例》第三十八條規(guī)定，“事業(yè)單位工作人員對(duì)涉及本人的考核結(jié)果、處分決定等不服的，可以按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定申請(qǐng)復(fù)核、提出申訴?！痹摋l規(guī)定是否意味著將考核結(jié)果、處分決定排除在仲裁、訴訟途徑之外，如果將考核結(jié)果、處分決定完全排除在仲裁、訴訟途徑之外會(huì)帶來(lái)一系列問(wèn)題。例如：《條例》第二十九條關(guān)于處分種類(lèi)的規(guī)定中包含了“開(kāi)除”。如果處分決定被排除在仲裁、訴訟途徑之外，那么“開(kāi)除”作為處分的一種，是否也不得通過(guò)仲裁、訴訟途徑尋求救濟(jì)。這顯示了對(duì)事業(yè)單位職工維護(hù)自身合法權(quán)益存在不利的一面。

或許有人會(huì)說(shuō)《條例》也有一些規(guī)定對(duì)事業(yè)單位工作人員是比較寬松的。例如：《條例》第十五條關(guān)于事業(yè)單位工作人員連續(xù)曠工超過(guò)15個(gè)工作日，或者1年內(nèi)累計(jì)曠工超過(guò)30個(gè)工作日的規(guī)定。但需要指出的是，在“雙軌制”格局下對(duì)一部分事業(yè)單位工作人員的寬松，也意味著對(duì)另一部分工作人員的不公。

二、《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》存在問(wèn)題的原因分析

《條例》問(wèn)題的存在固然是多方面因素所造成的，但對(duì)“人事關(guān)系”、“聘用合同”的認(rèn)識(shí)問(wèn)題仍是關(guān)鍵所在，有必要弄清楚事業(yè)單位與工作人員之間關(guān)系以及所簽訂合同的性質(zhì)。

1、關(guān)于我國(guó)事業(yè)單位“人事關(guān)系”的問(wèn)題

關(guān)于我國(guó)“人事關(guān)系”問(wèn)題，學(xué)界并沒(méi)有定論，存在著不同的聲音。盡管對(duì)“人事關(guān)系”存在著不同的認(rèn)識(shí)，但學(xué)界并未否定其存在。從目前的討論主要觀(guān)點(diǎn)來(lái)看，對(duì)于“人事關(guān)系”認(rèn)識(shí)的不同往往決定了“人事關(guān)系調(diào)整范圍”的不同。但對(duì)于事業(yè)單位的“人事關(guān)系”則不然，存在著存廢兩種不同的聲音。主張保留事業(yè)單位人事關(guān)系的學(xué)者突出強(qiáng)調(diào)了事業(yè)單位人事關(guān)系的特殊性，并以現(xiàn)行的立法及相關(guān)規(guī)定作為其存在的依據(jù)。例如：《最高人民法院關(guān)于事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議案件適用法律等問(wèn)題的答復(fù)》明確了，“人民法院審理事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議案件的程序運(yùn)用《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》的相關(guān)規(guī)定。人民法院對(duì)事業(yè)單位人事?tīng)?zhēng)議案件的實(shí)體處理應(yīng)當(dāng)適用人事方面的法律規(guī)定，但涉及事業(yè)單位工作人員勞動(dòng)權(quán)利的內(nèi)容在人事法律中沒(méi)有規(guī)定的，適用《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》的有關(guān)規(guī)定。”部分學(xué)者據(jù)此認(rèn)為事業(yè)單位人事關(guān)系有異于勞動(dòng)關(guān)系的合理性。而主張取消事業(yè)單位人事關(guān)系的學(xué)者則認(rèn)為，事業(yè)單位人事關(guān)系的合同化使得事業(yè)單位內(nèi)的用人轉(zhuǎn)為基于司法原則建立并實(shí)行公開(kāi)招聘和事業(yè)單位與工作人員的雙向選擇，標(biāo)志著人事關(guān)系與勞動(dòng)關(guān)系具有同質(zhì)性。有學(xué)者就明確將人事關(guān)系界定為國(guó)家機(jī)關(guān)與所屬工作人員之間關(guān)系，具有公法屬性。而事業(yè)單位作為一種提供公共服務(wù)的特殊法人，雖然其職能具有公益性，但其內(nèi)部用工關(guān)系仍具有私益性。事實(shí)上，提供公共產(chǎn)品，履行公共服務(wù)職能，具有公益性的并非只有事業(yè)單位，還有大量的國(guó)有公用企業(yè)以及民辦非企業(yè)單位。如果國(guó)有公用企業(yè)和民辦非企業(yè)單位無(wú)需納入人事關(guān)系調(diào)整范圍，那么事業(yè)單位或者說(shuō)大多數(shù)現(xiàn)有事業(yè)單位也無(wú)需納入人事關(guān)系的調(diào)整范圍。簡(jiǎn)而言之，事業(yè)單位內(nèi)部并非必然需要“人事關(guān)系”來(lái)加以調(diào)整，勞動(dòng)關(guān)系同樣可以承擔(dān)這一職能，而且更符合事業(yè)單位的改革導(dǎo)向。

2、關(guān)于事業(yè)單位“聘用合同”的性質(zhì)問(wèn)題

事業(yè)單位“聘用合同”的性質(zhì)是由事業(yè)單位及其工作人員之間的關(guān)系所決定的。實(shí)行聘用制之后，事業(yè)單位通過(guò)公開(kāi)招聘方式選錄工作人員，其與被招錄的工作人員之間呈現(xiàn)出這樣一些特點(diǎn)：既體現(xiàn)出雙方主體之間的平等性，又體現(xiàn)了它們之間的從屬性（被招錄的工作人員必須服從所在事業(yè)單位的管理）；既體現(xiàn)出有償勞動(dòng)的財(cái)產(chǎn)性特征，又體現(xiàn)出這種勞動(dòng)的人身性特點(diǎn)（如勞動(dòng)者必須親自履行聘用合同）。因此，有學(xué)者認(rèn)為聘用合同與勞動(dòng)合同具有“同質(zhì)性”。其實(shí)，事業(yè)單位的“聘用合同”在合同的作用、合同的主體、合同的理念、合同的要素等方面與勞動(dòng)合同具有同質(zhì)性，盡管“聘用合同”有一些自身的特點(diǎn)，但這些特點(diǎn)并不足以改變其勞動(dòng)合同的本質(zhì)屬性。事實(shí)上，從一些法律條文的具體表述當(dāng)中也可以看出一些端倪。例如：《勞動(dòng)合同法》第九十六條中出現(xiàn)了“事業(yè)單位與實(shí)行聘用制的工作人員訂立、履行、變更、解除或者終止勞動(dòng)合同”這樣的表述。立法機(jī)關(guān)在此直接將事業(yè)單位與實(shí)行聘用制的工作人員簽訂的合同稱(chēng)為“勞動(dòng)合同”，而非“聘用合同”?！秳趧?dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》第五十二條規(guī)定，“事業(yè)單位實(shí)行聘用制的工作人員與本單位發(fā)生勞動(dòng)爭(zhēng)議的，依照本法執(zhí)行。”立法機(jī)關(guān)在此將事業(yè)單位與實(shí)行聘用制的工作人員之間發(fā)生的爭(zhēng)議稱(chēng)為“勞動(dòng)爭(zhēng)議”，而非“人事?tīng)?zhēng)議”。事業(yè)單位的“人事關(guān)系”與“聘用合同”猶如硬幣的兩面，互為表里，明確了“聘用合同”的勞動(dòng)合同屬性，也意味著確定了事業(yè)單位與其工作人員之間的勞動(dòng)關(guān)系性質(zhì)，反之亦然。

三、關(guān)于對(duì)事業(yè)單位職工權(quán)益保護(hù)的建議

我國(guó)現(xiàn)有事業(yè)單位111萬(wàn)個(gè)，事業(yè)編制3153人。事業(yè)單位職工勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)不僅關(guān)乎幾千萬(wàn)事業(yè)單位工作人員的切身利益，也在一定程度上反映出事業(yè)單位改革的進(jìn)程。事業(yè)單位職工權(quán)益保護(hù)問(wèn)題的核心是用人“雙軌制”問(wèn)題，其真正解決有賴(lài)于事業(yè)單位改革的整體推進(jìn)。具體而言，需要采取以下一些措施。

1、在法律層面要明確“人事關(guān)系”、“聘用合同”的性質(zhì)

由于在法律層面并沒(méi)有清晰的界定“人事關(guān)系”、“聘用合同”內(nèi)涵與外延，導(dǎo)致各方都在依據(jù)模糊的立法，從各自不同的角度進(jìn)行各自的解讀，造成了現(xiàn)實(shí)當(dāng)中的混亂局面。因此，有必要對(duì)“人事關(guān)系”、“聘用合同”的產(chǎn)生背景、未來(lái)發(fā)展進(jìn)行梳理，并且在法律層面對(duì)這些關(guān)鍵的基礎(chǔ)性問(wèn)題予以澄清。只有明確了“人事關(guān)系”、“聘用合同”的性質(zhì)，清晰地界定其內(nèi)涵與外延，才能為人事單位制訂相關(guān)法律政策提供一個(gè)科學(xué)的指導(dǎo)，否則制訂的法律政策只是對(duì)原有框架的修補(bǔ)，難以滿(mǎn)足事業(yè)單位未來(lái)改革的發(fā)展需要，也不利于在事業(yè)單位內(nèi)構(gòu)建新的更加公平的用工關(guān)系。

2、在事業(yè)單位分類(lèi)改革的基礎(chǔ)上，要統(tǒng)一適用的勞動(dòng)關(guān)系

事業(yè)單位內(nèi)部用人關(guān)系的混沌局面源于事業(yè)單位本身性質(zhì)不清，定位不明。目前，現(xiàn)有事業(yè)單位按照其社會(huì)功能可以劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和從事公益服務(wù)三個(gè)類(lèi)別。按照《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)承擔(dān)行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機(jī)構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)；對(duì)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，逐步將其轉(zhuǎn)為企業(yè)；對(duì)從事公益服務(wù)的，繼續(xù)將其保留在事業(yè)單位序列、強(qiáng)化其公益屬性。剔除出目前承擔(dān)行政職能的所謂事業(yè)單位后，剩余從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，或是從事公益服務(wù)的單位在其內(nèi)部用人管理上是可以統(tǒng)一適用勞動(dòng)關(guān)系來(lái)加以調(diào)整的，也有必要統(tǒng)一適用勞動(dòng)關(guān)系，以改變目前混亂的局面。

3、要變革事業(yè)單位的編制管理，破除“同工同酬”的制度障礙

事業(yè)單位目前的人員編制管理以及其他配套制度，造成了事業(yè)單位在用人方面的“雙軌制”局面。“雙軌制”的存在使得事業(yè)單位繼國(guó)企之后成為“同工不同酬”問(wèn)題的重災(zāi)區(qū)。破除事業(yè)單位在用工領(lǐng)域存在的不公平現(xiàn)象，除了在“人事關(guān)系”、“聘用合同”等方面加以明晰外，需要對(duì)事業(yè)單位目前的人員編制管理及其配套制度加以變革，消除“同工不同酬”的制度障礙。2009年，全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)人事科學(xué)研究院院長(zhǎng)吳江在接受記者采訪(fǎng)時(shí)表示，“事業(yè)單位的編制管理要逐步撤銷(xiāo)，由現(xiàn)在的編制管理改為預(yù)算管理，主要通過(guò)預(yù)算來(lái)控制編制，而不是盲目的漲編制?！蹦壳埃钲诘纫恍┑胤揭呀?jīng)進(jìn)行了有益的嘗試，變過(guò)去“養(yǎng)人”為“養(yǎng)事”，不僅推進(jìn)了事業(yè)單位的深化改革，也為改變事業(yè)單位用人“雙軌制”，實(shí)現(xiàn)“同工同酬”創(chuàng)造了條件。變革現(xiàn)有事業(yè)單位的編制管理模式，破除“同工同酬”的制度障礙，才能真正使事業(yè)單位職工的合法權(quán)益得到一體保護(hù)，讓每一個(gè)事業(yè)單位的工作人員真正享有合法的、公平公正的待遇。

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