○張 哲1 劉偉輝1、2劉小鳳1

（1、中南林業(yè)科技大學商學院湖南 長沙 4100042、湖南工學院經濟與管理學院湖南 衡陽 421002）

我國的征地留用制度最早出現(xiàn)于上世紀九十年代的深圳，當時的補償方式非常傳統(tǒng)，地方政府無力給予失地農民住宅和生活的保障，于是就劃撥了一定數(shù)量的土地供其發(fā)展村集體經濟，用集體經濟的收益來彌補失地農民的損失，并為失地農民提供就業(yè)崗位。在深圳的試驗取得成功之后，沿海經濟發(fā)達地區(qū)和部分中西部地區(qū)也開始了相應的探索與實踐。由于各地的經濟實力、地域特色、傳統(tǒng)習慣不同，各地的征地留用制度各俱特色。如湖南省長沙市從上世紀九十年代中期開始探索實施征地留用制度，形成了享譽全國的“咸嘉模式”。該模式按照人均55平方米的標準預留生活安置用地，按征地面積的10%預留生產安置用地，成立小區(qū)管委會統(tǒng)一管理征地補償金和就業(yè)安置費，統(tǒng)一為失地且具有就業(yè)能力和欲望的本村村民提供就業(yè)安置機會。

在財產經濟學當中，管制與占有是重要術語，這兩者之間的不同在于：相比而言，管制對私人財產形成的損失相對較輕。因此政府管制可以不對私人財產做出補償，而政府占有則必須對私人財產做出補償。征地的實質就是政府將農民擁有使用權的土地征作他用，其實質應該是一種占有，勢必會對失地農民造成經濟和生活上的損失，必須要做出一定的補償，征地占有制度就是補償制度的創(chuàng)新。在此，筆者就來談一談征地留用制度的產生背景、運行機制和經濟效率，進而揭示這一制度創(chuàng)新的時代意義。

一、產生背景

在我國，農村土地集體氖制其中就有土地管制和土地占有的相關規(guī)定。所謂土地管制就是政府關于如何利用土地、如何完成土地交易的制度規(guī)定，主要體現(xiàn)為以下三個方面。

第一，嚴禁農業(yè)用地非農化?！锻恋毓芾矸ā樊斨忻鞔_規(guī)定“國家實行土地用途管制制度”，并根據(jù)用途，將土地分成農用地、建設用地和未用地三種類型，對農業(yè)用地非農化做出了嚴格限制，明確提出了“基本農田保護制度”。

第二，禁止農民私自改變土地用途?！锻恋毓芾矸ā樊斨幸?guī)定，所有土地用途變更和權屬變更必須辦理變更登記手續(xù)，農用地轉變?yōu)榻ㄔO用地須按規(guī)定辦理審批手續(xù)。雖然《農村土地承包法》允許依法進行土地承包經營權的轉包、互換、出租和流轉，但不得改變農用地的用途。

第三，對農村宅基地的出售做出了限制，主要是限制出售給本村之外的人。

所謂的土地占有就是政府通過強制手段來完成土地交易。我國憲法對于土地的權屬有明確的規(guī)定，城市土地全部屬于國家，城市郊區(qū)和農村土地歸集體所有。當公共利益需要時，國家可以按法律規(guī)定征收土地并進行補償。也就是說，政府將作為國家土地權利的行使主體，對土地資源享有壟斷權。集體土地轉化為建設用地必須由政府完成征用、一級開發(fā)之后，才能轉讓給開發(fā)產。這就意謂著當政府要求集體土地所有者出售土地時，集體土地所有權既不能拒絕，也不能討價還價。

我國的集體所有土地管制使其所有人不可能得到最大的收益，但我國的法律也認定城市政府沒有補償?shù)牧x務。由于土地管制給集體土地所有權造成的損失不用補償，政府官員的過激管制行為受到了激勵，過度管制的現(xiàn)象屢見不鮮。國家對集體所有土地的占有就是以土地管制為基礎的。

首先，土地管制有利于政府占有土地補償標準的降低?！锻恋毓芾矸ā芬?，征地補償應當根據(jù)土地原用途來確定，做到“使需要安置的農民保持原有生活水平”，并將土地補償費和安置補助之和的上限規(guī)定為征收土地前三年平均產值的30倍。在嚴格管制的情況下，集體所有土地多未實現(xiàn)價值的最大化，政府在占有這些土地時，自然會將補償標準建立在劣等用途價值之上，難以反映其真正價值，從而形成了補償不足和過度占有行為。

其次，土地管制帶來的收益激勵了政府的土地占有行為。集體所有制土地管制使新增建設用地并不包括集體所有土地?！锻恋毓芾矸ā樊斨幸?guī)定單位和個人因建設需用地，必須依法申請使用國有土地，而這里所說的國有土地既包括國家所有的土地，也包括政府通過征收取得的集體所有土地。這就是說，壟斷性的政府占有是農用地非農化的必然步驟。

在城鎮(zhèn)化建設不斷加快的背景下，城市內集體所有土地用途變更收益也越來越大，但受土地管制，集體所有土地仍以農用為主，機會成本趨于增大。因此，集體土地所有者突破管制的欲望越來越強，政府唯有加大管制投入才能收到應有的管制效果。在城郊結合部，管制成本的上升與管制效果的下降更形成了鮮明的對比，集體所有土地用途“非法”轉變，“多房、無綠、少水”現(xiàn)象日益突出，原有的土地管制制度受到了嚴重挑戰(zhàn)。在這種情況下，政府占有集體所有土地的補償標準也逐漸向城市用途的土地靠近。政府官員更加強烈地剝奪集體土地所有權的成本，城郊結合部的集體所有土地大幅減少，出現(xiàn)了既受政府管制、又被政府占有的怪象，非法建設用地越來越多，征收越來越難，征收成本也越來越高。

二、運行機制

在征地留用制度的制定和完善過程中，政府是主體，是直接的推動者。當政府土地占有成本與集體所有土地城市用途收益相等時，政府會停止土地占有行為，集體土地所有者就會有機會獲取集體所有土地的城市用途收益，會通過以下幾種方式自發(fā)地進入土地流轉市場中：轉讓，即將建設用地的使用權或所有權一次性轉讓給他人；出租，即將土地使用權出租給他人，定期收取租金；聯(lián)營入股，以土地使用權入資，與他人合辦企業(yè)，形成土地使用權的轉移；轉換，不同地塊之間完成重新配置；抵押，以土地使用權或連帶地上建筑物作為擔保進行融資；違章建設，未經相關部門審批，私自改變農地用途，并經營或出租。

正是因為不管制未占有土地會增加城市用途土地的供應量，政府的土地占有收益會隨之減少，政府才不得不增加土地管制成本，“城中村”應運而生。就湖南省來說，省城長沙出現(xiàn)了以鴨子鋪為代表的“城中村”，在常德、婁底、岳陽、益陽等中等城市“城中村”更是司空見慣的現(xiàn)象。于是，各地政府開始采取以“撤村建居”為代表的手段，解決“城中村”問題。也就是說通過“撤村建居”將集體土地國有化，長沙市從1995年開始以岳麓區(qū)咸嘉村為試點探索征地留用制度。從咸嘉模式來看，政府占有土地的成本下降了，主要原因有三點。

1、通過小區(qū)管委會“收買”了農村當中的精英人物

在土地征用過程中，政府在咸嘉村成立了小區(qū)管理委員會，集中管理全村土地，代表村民與征地建設單位簽訂征地拆遷協(xié)議，統(tǒng)一管理和使用拆遷補償款，統(tǒng)一規(guī)劃、開發(fā)和建設安置用地，統(tǒng)一安置失地農民的生產和生活。這樣一來，有效減少了征地拆遷和補償過程中所受到的阻力，并引導農村當中的精英人群將精力更多地用到了如何為失地農民的就業(yè)和生活安置上。因此，農村精英的活動不僅降低了占地補償標準，而且減少了農民的上訪行為。

2、土地留用制度因為放松了土地管制而減少了占地成本

在短期之內，按市場經濟規(guī)律來征用土地幾乎是不可能的，向集體土地所有者返還土地，使之享受到土地增值的收益，彌補其貨幣損失，并通過小區(qū)管委會的運作為有就業(yè)能力和欲望的失地農民提供就業(yè)安置，可以減少失地農民的致貧風險，進而使之降低占地補償標準。

3、征地留用制度降低了政府的資金成本

從咸嘉模式來看，政府所投入的只是是政策而非資金，降低了沖突成本和救濟成本，而小區(qū)管委會通過有效地使用征地補償金和安置費用，既使村民獲得了“紅利”收入（主要是銀行利息、項目開發(fā)利潤和物業(yè)收入），而且讓農民在房地產公司、物業(yè)公司、商業(yè)門面、建筑公司等地找到了適合自己的工作，實現(xiàn)了政府、農民和開發(fā)商的“三贏”局面。

三、效率邏輯

征地留用制度的制定與完善是一種制度創(chuàng)新，相關利益主體都從中獲得了收益，有效地減少了成本支出，并促進了潛在收益的內化。

1、征地留用制度減少了土地管制成本

政府嚴格進行集體所有土地管制需要專門的機構、專門的人員，需要對集體所有土地定期進行檢查。法律不允許集體所有土地非農化，禁止集體所有土地進行交易。但是在城郊結合部，經濟利益誘惑太大，集體土地所有者違法動機強烈，總是試圖突破政府管制來獲得租金收益。而政府為了保持土地管制效果，就必須投入大量的人力和物力。于是，集體土地所有者違法動機與政府投入之間呈現(xiàn)了正相關的關系，政府管制職能一再膨脹。在這種情況下，低劣質量的建筑、丑陋的景觀成為集體土地所有者掠奪租金的重要途徑，管理者和被管理者之間一再上演“貓和老鼠“的游戲。所以，制定和完善征地留用制度，既使政府的土地占有行為變快了，也使集體土地所有者在留用地轉為建設用地的過程中獲得了租金收益，使雙方利益得以平衡，消除了農地非農化帶來的租金收益耗散。

2、征地留用制度解決了“補償悖論“問題

政府占有土地面臨著補償?shù)膯栴}。對于純粹的農業(yè)用地補償較為簡單，但城郊結合部的純粹農業(yè)用地并不多見，經常有地上附著物。這些兼有建設用地功能，難以確定其補償標準。在政府占有土地并不確定時，過高的投資價值會對私人投資形成刺激。從實踐來看，農民經常用外表豪華而質量低劣的建筑物來迎接政府占有。從占有問題的效率來看，不管如何補償，集體土地所有者和政府都沒有受到有效的激勵，”補償悖論“也就出現(xiàn)了：如果政府占有并給予補償，就會引起集體土地所有者過度投資；而不補償，又會形成政府過度占有行為。制定并實行征地留用制度，政府放寬留用地管制，給予集體經濟土地開發(fā)權，既可以遏制過度的私人投資行為，也可以減少政府因占有土地而付出的補償。

3、征地留用制度有利于土地資源的優(yōu)化配置

離城市中心越遠，聚集度就越低，市場規(guī)模經濟性也隨之降低，市場交易效用減少。于是城市用途價值就與到城市中心的距離呈現(xiàn)出了反比關系，直到城市用途和農業(yè)用途生產率一致為止。在城鎮(zhèn)化建設的過程中，由城市用途和農業(yè)用途生產率相等的占有所組成的圓圈不斷擴展，圓圈內的土地城市用途價值大于農業(yè)用途價值，但這些土地又由于受政府管制而不能用于城市用途。與此同時，政府土地供應的土地收益高于其占有成本，一但與占有成本相等就不再供地，從而使得剩余土地難以發(fā)揮基效用，被用作農業(yè)用途。實行征地留用制度，降低了政府的土地占有成本，增加了占有土地的比例，使更多的土地用于城市開發(fā)。同時，村集體也通過相關手續(xù)，將留用地變成國有土地用作城市用途開發(fā)，回避了政府對集體所有土地的嚴格管制。

不可否認，在征地留用制度的體實施過程中，還存在規(guī)劃布點難落地、村集體開發(fā)動力不足、專業(yè)人才缺乏等一系列問題，但我們不能因噎廢食，而應該采用歷史的方法來看待征地留用制度。在特定的歷史背景下，征地留用制度實現(xiàn)了制度創(chuàng)新，擴大了城市用地供給量，保障社會的各諧穩(wěn)定發(fā)展，從些來看，征地留制度還是特別有效率的。

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