劉艷平

摘要：在國(guó)際視域下，面對(duì)頻發(fā)的金融消費(fèi)糾紛，重塑糾紛解決路徑迫在眉睫。針對(duì)我國(guó)金融立法及司法領(lǐng)域中消費(fèi)者權(quán)利救濟(jì)制度缺位的現(xiàn)狀，強(qiáng)化糾紛解決路徑的多樣性，在非訴訟路徑方面做出相應(yīng)的制度安排，對(duì)我國(guó)金融消費(fèi)者權(quán)利的實(shí)現(xiàn)尤為重要。

關(guān)鍵詞：金融消費(fèi)者；ADR；FOS

中圖分類號(hào)：F830 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-913X（2014）10-0180-02

隨著現(xiàn)代金融服務(wù)業(yè)的發(fā)展，金融消費(fèi)持續(xù)增長(zhǎng)，伴隨而來(lái)的是金融消費(fèi)糾紛日益增加與日漸復(fù)雜化。尋求成本低廉、方式快捷高效的救濟(jì)途徑已成為目前各國(guó)現(xiàn)實(shí)之需。與此同時(shí)，很多國(guó)家尤為重視并逐步構(gòu)建起非訴訟糾紛解決機(jī)制。與之相比，在我國(guó)消費(fèi)類金融糾紛的解決仍然以訴訟為主要路徑，專業(yè)的、有成效的非訴訟解決機(jī)制供給不足。借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)一步構(gòu)建適合我國(guó)金融體制的消費(fèi)類金融糾紛多元化解決機(jī)制尤為迫切。迎合向金融服務(wù)法轉(zhuǎn)型的趨勢(shì)，用消費(fèi)者保護(hù)法的成熟理念和制度權(quán)衡金融消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，在我國(guó)構(gòu)建全方位的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制。

一、金融消費(fèi)糾紛ADR救濟(jì)模式

自20世紀(jì)80年代以后，當(dāng)代世界進(jìn)入了一個(gè)替代性爭(zhēng)議解決程序（ADR）的高速發(fā)展期。[1]ADR即非訴訟糾紛解決機(jī)制，亦稱為替代性糾紛解決方式，現(xiàn)在各國(guó)已經(jīng)普遍認(rèn)同并積極嘗試采用ADR模式解決金融消費(fèi)糾紛。

（一）金融申訴專員制度

金融申訴專員制度，簡(jiǎn)稱FOS。該制度起源于英國(guó)，現(xiàn)已在新加坡、澳大利亞、愛(ài)爾蘭、日本等國(guó)以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)廣泛施行。FOS以調(diào)解為糾紛解決的前置程序，若調(diào)解不成功則由第三方權(quán)威機(jī)構(gòu)作出裁定。如英國(guó)成立公共機(jī)構(gòu)金融督察服務(wù)公司作為統(tǒng)一的金融督察組織，專門(mén)處理金融商品引發(fā)的消費(fèi)者投訴。該處理結(jié)果僅對(duì)金融機(jī)構(gòu)具有單方約束性和強(qiáng)制力，但對(duì)消費(fèi)者而言，如果消費(fèi)者對(duì)裁決的結(jié)果不接受的話，可以直接向法院起訴。這體現(xiàn)了對(duì)金融消費(fèi)者給予傾斜保護(hù)的立法目的。

（二）金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的調(diào)解制度

對(duì)金融消費(fèi)者的投訴由金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行調(diào)查和處理，以美國(guó)為例，美國(guó)的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在金融消費(fèi)糾紛處理中扮演著十分重要的角色。其金融消費(fèi)糾紛主要依賴金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)貨幣監(jiān)理署、美聯(lián)儲(chǔ)、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司、全國(guó)信用合作社監(jiān)管局、儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)管署等予以解決。各金融管理機(jī)構(gòu)通過(guò)設(shè)置投訴呼叫中心來(lái)受理金融消費(fèi)者的投訴，對(duì)于機(jī)構(gòu)的處理結(jié)果一般要執(zhí)行，但是如果消費(fèi)者對(duì)處理結(jié)果不滿意可以直接向法院起訴。

（三）仲裁機(jī)構(gòu)的仲裁制度

仲裁屬于十分傳統(tǒng)的非訴訟糾紛解決機(jī)制。美國(guó)最早設(shè)立了“全國(guó)解決糾紛中心”，荷蘭設(shè)立了“消費(fèi)糾紛仲裁委員會(huì)”，瑞士設(shè)立了由消費(fèi)者和行業(yè)團(tuán)體代表組成的仲裁機(jī)構(gòu)，專門(mén)受理消費(fèi)糾紛。另外，著眼于保護(hù)消費(fèi)者利益，法國(guó)、葡萄牙、西班牙等國(guó)也設(shè)有消費(fèi)者權(quán)益仲裁機(jī)構(gòu)。目前我國(guó)香港地區(qū)也著眼于以仲裁機(jī)制來(lái)解決消費(fèi)者糾紛。

二、我國(guó)金融消費(fèi)糾紛處理機(jī)制現(xiàn)狀

（一）金融領(lǐng)域司法救濟(jì)困境

因金融交易中存在的欺瞞性銷售行為以及因格式條款的“霸王”性使得侵害金融消費(fèi)者利益的消費(fèi)糾紛頻發(fā)，而當(dāng)下尋求訴訟方式予以解決糾紛依然是我國(guó)目前的主要路徑選擇。然而由于金融消費(fèi)者先天的弱勢(shì)地位，加之制度層面的供給不足以及司法救濟(jì)回應(yīng)金融市場(chǎng)的滯后性，使得訴訟路徑面臨著難以破除的困境。訴訟過(guò)程的低效和處理結(jié)果的高度不確定性，造成大量案件遭遇的是無(wú)情的司法拒絕或不公正的審判結(jié)果，對(duì)金融糾紛中的消費(fèi)者權(quán)利的救濟(jì)尤為不利。

金融市場(chǎng)的高效性和復(fù)雜性又與司法救濟(jì)的滯后性、單一性相沖突。倘若遵循司法訴訟一元主導(dǎo)，必將造成糾紛解決資源分配的嚴(yán)重失衡。因此，有必要建立替代性糾紛解決機(jī)制。

（二）仲裁制度

我國(guó)《仲裁法》明確規(guī)定，通過(guò)仲裁機(jī)構(gòu)解決爭(zhēng)議需要前置條件，即雙方達(dá)成仲裁條款。而在實(shí)踐中由金融機(jī)構(gòu)事先在其擬定的格式合同中訂有仲裁條款的情形并不常見(jiàn)，無(wú)形中變相剝奪了金融消費(fèi)者對(duì)仲裁方式的選擇權(quán)。問(wèn)題是我國(guó)的仲裁機(jī)制并不發(fā)達(dá)，涉足金融領(lǐng)域的消費(fèi)糾紛幾乎很少有通過(guò)仲裁方式予以解決的先例，仲裁方式未能體現(xiàn)對(duì)金融消費(fèi)者進(jìn)行實(shí)質(zhì)性傾斜保護(hù)。

（三）金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部投訴救濟(jì)不足

在糾紛緣起時(shí)，向金融機(jī)構(gòu)投訴本應(yīng)是解決糾紛最便捷、最高效、最徹底的手段，各國(guó)金融ADR也視投訴為向FOB申訴的必經(jīng)途徑。[2]然而在我國(guó)金融實(shí)踐中，金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部受理投訴的部門(mén)地位不高、權(quán)力不夠、服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，消費(fèi)者往往不得不訴諸于外部途徑解決爭(zhēng)議。[3]使得消費(fèi)者投訴維權(quán)往往難見(jiàn)成效，雙方達(dá)成糾紛和解的幾率較低。探究其根源，主要是金融機(jī)構(gòu)對(duì)金融糾紛的解決重視不足，重形式輕實(shí)質(zhì)。例如，某些金融機(jī)構(gòu)安排了主動(dòng)回訪、熱線電話方式，通過(guò)組建專門(mén)部門(mén)、由專人來(lái)負(fù)責(zé)金融消費(fèi)者的投訴，雖然一定程度上為金融消費(fèi)者投訴及受理糾紛提供了便利，但并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)幫助金融消費(fèi)者解決糾紛的實(shí)質(zhì)性效果。這些舉措更多是出于打造金融機(jī)構(gòu)形象，獲取競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的考慮。

歸根結(jié)底，我國(guó)尚未建立有針對(duì)性的、統(tǒng)一高效的能平衡金融機(jī)構(gòu)和金融消費(fèi)者力量的糾紛解決機(jī)制。在我國(guó)雖然亦存在看似多元的投訴、調(diào)解、仲裁等ADR救濟(jì)方式，但應(yīng)有的功能實(shí)現(xiàn)不足。

三、金融消費(fèi)糾紛多元化解決機(jī)制的構(gòu)建

（一）我國(guó)應(yīng)建立金融消費(fèi)糾紛的多元化解決機(jī)制

“救濟(jì)”是權(quán)利實(shí)現(xiàn)的程序化機(jī)制”。[4]救濟(jì)方式與救濟(jì)路徑的選擇影響著權(quán)利能否得以實(shí)現(xiàn)以及實(shí)現(xiàn)的程度。針對(duì)消費(fèi)者金融糾紛頻發(fā)，如何實(shí)現(xiàn)對(duì)消費(fèi)者權(quán)利的救濟(jì)？借鑒金融發(fā)達(dá)國(guó)家的制度體系，構(gòu)建一套具有體系性、可適性的多元化糾紛解決機(jī)制為妥善解決我國(guó)金融消費(fèi)糾紛、有效保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)利的應(yīng)然選擇。具體而言，一方面應(yīng)致力于訴訟制度的完善；另一方面則應(yīng)著手于訴訟外糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建。對(duì)內(nèi)結(jié)成以非訴訟手段為第一線路徑，以訴訟為最終救濟(jì)路徑的多元化糾紛解決機(jī)制。各國(guó)金融改革的重要方向已經(jīng)指向?qū)で笥行У姆窃V救濟(jì)路徑。即便是在金融訴訟體制非常發(fā)達(dá)的國(guó)家，金融消費(fèi)糾紛案件更多的并不是以訴訟方式結(jié)案的，而是通過(guò)訴訟外方式加以解決。因此，我國(guó)在構(gòu)建金融消費(fèi)糾紛多元化解決機(jī)制的過(guò)程中，應(yīng)以公正和效率為價(jià)值追求，在借鑒各國(guó)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)我國(guó)的ADR救濟(jì)方式的完善，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)利的救濟(jì)與保護(hù)。

（二）完善我國(guó)ADR機(jī)制的建議

1.在金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部處理機(jī)制層面，建立便捷的金融消費(fèi)者投訴機(jī)制。金融消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)之間存在的信息不對(duì)稱狀況是頻發(fā)金融消費(fèi)糾紛的重要原因。事實(shí)上，投訴機(jī)制是有效化解金融消費(fèi)糾紛的十分可行的路徑選擇。這就要求合理的設(shè)計(jì)該機(jī)制，因?yàn)檫@直接影響到糾紛解決是否高效。首先在金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部建立金融消費(fèi)者投訴制度，而具體的糾紛處理程序的精神與要點(diǎn)則是由金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)事先加以明確規(guī)定的，并由行業(yè)協(xié)會(huì)通過(guò)行業(yè)自律推動(dòng)對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)，將調(diào)解機(jī)制內(nèi)置于投訴機(jī)制之中并有效對(duì)接仲裁或訴訟機(jī)制，最終構(gòu)建多層次聯(lián)動(dòng)的糾紛化解機(jī)制。

2.在金融督察服務(wù)機(jī)制層面，建立高效的FOS機(jī)制。從國(guó)外引進(jìn)第三方救濟(jì)方式FOS機(jī)制，其目標(biāo)在于平衡金融消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)之間實(shí)力的不均衡，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平，從價(jià)值理念、制度設(shè)計(jì)、審查人員配備角度實(shí)現(xiàn)對(duì)弱者的傾斜保護(hù)。FOS在性質(zhì)上歸屬于民間機(jī)構(gòu)，在組織形式上可采用公司制，但同樣需要接受“一行三會(huì)”的指導(dǎo)與監(jiān)督。面對(duì)金融糾紛，金融消費(fèi)者首先須向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行投訴，當(dāng)金融消費(fèi)者對(duì)處理決定不服時(shí)，才可向FOS申請(qǐng)?zhí)幚砑m紛，F(xiàn)OS處理糾紛在對(duì)案件進(jìn)行一定調(diào)查的基礎(chǔ)上鼓勵(lì)當(dāng)事人通過(guò)和解結(jié)案，一旦達(dá)成和解，則案件終結(jié)；如果無(wú)法達(dá)成和解，則由審查人員對(duì)案件進(jìn)行裁決。但裁決決定從效力上看僅對(duì)金融機(jī)構(gòu)具有單方面的約束力，如果金融消費(fèi)者接受裁決，則金融機(jī)構(gòu)必須服從該裁決；如果金融消費(fèi)者不接受，則該裁決對(duì)雙方均不發(fā)生效力，并可尋求其他救濟(jì)方式。

3.在金融仲裁方面，采用案件分級(jí)模式提高仲裁效率。在仲裁制度中根據(jù)金融類消費(fèi)糾紛案件的類型、爭(zhēng)議金額，將案件進(jìn)行分級(jí)，以專業(yè)化的裁決切實(shí)提高爭(zhēng)端解決效率。不同的市場(chǎng)，如資金市場(chǎng)、外匯市場(chǎng)、保險(xiǎn)市場(chǎng)，以及不同的消費(fèi)方式直接交易、信托亦或典當(dāng)方式，根據(jù)其各自的特點(diǎn)制定相應(yīng)的仲裁細(xì)則或操作指南，以便更準(zhǔn)確、更高效、更專業(yè)地解決金融類消費(fèi)糾紛。

4.在金融調(diào)解方面，構(gòu)建專業(yè)化的調(diào)解機(jī)制。調(diào)解以調(diào)為手段，為置身于金融類消費(fèi)糾紛之中的金融機(jī)構(gòu)和金融消費(fèi)者提供了可以深度交流的平臺(tái)，其旨在減輕糾紛雙方的對(duì)抗性從而平和地解決糾紛。針對(duì)目前金融消費(fèi)類糾紛難以適用現(xiàn)有體制下的商事調(diào)解制度，同時(shí)基于避免造成訟累的考慮，由行政機(jī)構(gòu)牽頭組建專業(yè)的金融消費(fèi)爭(zhēng)議調(diào)解中心，并將調(diào)解機(jī)制作為仲裁或訴訟解決的前置性程序。

5.在金融消費(fèi)糾紛的行政處理方面，成立專門(mén)的行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)金融消費(fèi)者行政保護(hù)工作。與“三會(huì)”并列設(shè)立金融消費(fèi)者監(jiān)管局，其職責(zé)主要是專門(mén)負(fù)責(zé)金融消費(fèi)者行政保護(hù)工作：受理金融消費(fèi)者的投訴；幫助消費(fèi)者了解金融產(chǎn)品與金融服務(wù)；對(duì)金融消費(fèi)者進(jìn)行教育；對(duì)違法金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行行政處罰。同時(shí)，將向行業(yè)信訪部門(mén)信訪投訴作為解決金融消費(fèi)糾紛的重要路徑。

（三）完善我國(guó)訴訟機(jī)制的建議

盡管訴訟應(yīng)是糾紛解決的最后途徑， 但這一最后的途徑也應(yīng)專業(yè)、公正、有效。[5]由于金融機(jī)構(gòu)提供的金融產(chǎn)品及金融服務(wù)，具有較強(qiáng)的專業(yè)性、特殊性，對(duì)金融消費(fèi)者在購(gòu)買金融商品或接受金融服務(wù)過(guò)程中，與金融機(jī)構(gòu)間產(chǎn)生的糾紛，在司法環(huán)節(jié)欲得到公正審判，就需要專業(yè)化的法官進(jìn)行審理。因此，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)各地方根據(jù)自己的具體情況在條件允許時(shí)設(shè)立金融審判庭，配備專業(yè)的審判人員，專門(mén)審理日益復(fù)雜、逐漸增多的金融糾紛案件，成立金融審判庭。其涉案范圍，應(yīng)涵蓋民事類、行政類金融案件。鑒于金融交易本身的專業(yè)性、高風(fēng)險(xiǎn)性等特點(diǎn)，以及金融市場(chǎng)的瞬息萬(wàn)變態(tài)勢(shì)，普通的訴訟難以實(shí)現(xiàn)審判的正義。

在我國(guó)，強(qiáng)調(diào)金融領(lǐng)域的監(jiān)管，側(cè)重于防范金融風(fēng)險(xiǎn)，重在實(shí)現(xiàn)金融安全；強(qiáng)調(diào)金融機(jī)構(gòu)本位，側(cè)重于提高金融效率，重在實(shí)現(xiàn)金融效率。而構(gòu)筑一個(gè)多元的、立體的金融消費(fèi)糾紛解決機(jī)制，則側(cè)重于金融消費(fèi)者權(quán)利的保護(hù)，重在實(shí)現(xiàn)金融公平。多元化金融消費(fèi)解決路徑的構(gòu)建已成為國(guó)際視域下成熟的金融市場(chǎng)體系的應(yīng)有內(nèi)涵。在這一體系層次中，第一途徑是金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部投訴機(jī)制，最后的路徑安排是是法院的訴訟，中間呈現(xiàn)出來(lái)的則是社會(huì)各方的糾紛解決機(jī)制，包括調(diào)解、FOS、仲裁等，金融監(jiān)管當(dāng)局的行政處理機(jī)制則是對(duì)第一途徑和中間途徑的輔助與監(jiān)督。

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[責(zé)任編輯：文 筠]