鄭萍

摘要：高校為緩解因擴招而引發(fā)的教育資源緊缺的矛盾，向銀行等金融機構借貸資本，舉債發(fā)展，財務風險隨之而增。從債務管理視角對高校舉債機制開展研究，提出完善高校舉債機制的建議，從而引導高校適度舉債，規(guī)避和化解貸款風險，可在一定程度上預防或避免可能發(fā)生的財務惡化現(xiàn)象，保證學校的持續(xù)健康發(fā)展。

關鍵詞：債務管理；舉債機制；高等學校

中圖分類號：G647.5文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2014）11-0092-02

引言

自高等教育走上“大眾化”教育道路以來，規(guī)模以前所未有的速度實現(xiàn)跨越式發(fā)展。教育資源緊缺的問題隨之凸顯。同時，教育經(jīng)費投入體制從國家全額撥款轉(zhuǎn)變?yōu)閲覔芸顬橹鳎瑢W校多渠道籌措教育經(jīng)費為輔。在財政資金和學校積累資金投入不足的情況下，要緩解教育資源緊張的矛盾，舉債興教無疑是一條重要的籌資之路。高校舉債發(fā)展客觀上緩解了經(jīng)費不足的困難，促進了教育事業(yè)發(fā)展。然而，貸款是有成本的，過度貸款使財務風險隨之而增，成為制約高校發(fā)展的重要因素。因此，如何完善高校舉債機制，規(guī)避和化解貸款風險，確保高等教育事業(yè)科學發(fā)展，是政府、金融機構、高校面臨的緊迫任務。

一、高校舉債的概況

（一）高校舉債的背景

隨著高等教育體制改革的深化，高校自1999年起連續(xù)擴大招生規(guī)模。1998—2012年，全國高等教育毛入學率從9.8%提高到30%；全國高校在校生人數(shù)從360萬人增加到2 391萬人。學生急劇增加，辦學條件卻嚴重不足，基礎建設、教學設施等急需擴大和改善。國家對高校的財政投入雖持續(xù)增加，但仍難以滿足高校發(fā)展的需要，教育經(jīng)費供給與需求之間存在著巨大的缺口。在財政資金投入不足的情況下，為了緩解教育資源緊張的矛盾，在政府主導下，多個城市投入巨額資金建設大學城，同時，不少高校與銀行建立了多種形式的“銀校合作”，通過商業(yè)貸款籌集建設等所需資金，即“舉債興教”，舉債金額呈逐年上升趨勢。高校舉債發(fā)展因而被認為是高校擴招特定歷史條件下的產(chǎn)物。

（二）高校舉債的規(guī)模

2011年，審計機關對地方政府性債務開展審計。審計署第35號審計結果公告顯示:截至2010年底，全國地方政府性債務余額10.72萬億元，共有1 164所地方所屬的普通高校有地方政府性債務，金額近2 635億元。山東高校貸款總額185.5億元、湖北高校貸款總額133億元、陜西高校貸款總額114.66億元……高校債務之高由此可見一斑。

（三）研究的意義

不僅具有加強高校債務管理，防范財務風險的現(xiàn)實意義，而且可為決策提供依據(jù)，同時具有豐富教育經(jīng)濟與管理理論的價值。

二、高校舉債存在的問題

（一）政府對高校舉債缺乏必要的監(jiān)管

在高校舉債之初，行政部門對高校貸款缺乏有效指導和宏觀調(diào)控，在強化貸款約束方面缺乏有效的控制和監(jiān)管，對貸款行為與貸款額度一無審批、二無考評，基本處于監(jiān)管空白狀態(tài)。

（二）銀行對學校貸款審批不嚴格

銀行基于“高校貸款，政府埋單”的誤識，認為高校貸款得到政府的默許與支持，有學校信譽和收費權作抵押，相對企業(yè)，更愿意將款項貸給高校，并且對貸款額度未作過多的限制，疏于審批。

（三）高校對貸款管理不規(guī)范

一是對建設項目缺乏科學論證。有的高校脫離自身實際情況盲目擴張，大興土木，貸款論證不充分導致貸款規(guī)模超出經(jīng)濟承受能力。二是籌資渠道不寬。高校對財政撥款仍有著較強的依賴性，自籌資金積極性不高。遇到資金周轉(zhuǎn)困難而財政不予支持，馬上想到申請貸款，過量使用銀行貸款。三是理財觀念不強。有的高校缺乏勤儉辦事業(yè)的思想，教育資源利用率較低，主觀上還貸意識不強；有的高校貸款結構失衡，貸款期限搭配不合理，造成還款期過度集中，加大了財務風險；有的高校對支出控制不嚴，造成了浪費損失。如果開源措施不力、支出控制不好，即使籌到再多資金也有出現(xiàn)流動資金“斷鏈”的危險。

三、高校舉債存在風險

適度舉債可以促進高等教育事業(yè)的發(fā)展，但過度舉債會成為制約學校進一步發(fā)展的瓶頸。過度舉債帶來的最直接也是最嚴重的后果就是財務風險增加、財務狀況惡化，使高校面臨財務危機。最早暴露財務危機的吉林大學4年貸款30億元，從2005年起每年付息多達1.5億元以上，出現(xiàn)資金鏈斷裂的風險。隨著還貸高峰的到來，部分高校已沒有償還本金甚至償還利息的能力，造成了新的金融信貸風險和高校財務風險，成為影響高校發(fā)展的重要因素。

四、建立和完善高校舉債機制的必要性

舉債興教使高校債臺高筑，還本付息的壓力使財務風險驟增，給國家、社會、學校、學生帶來嚴重的負面影響?；驍_亂金融秩序，使公共財政不堪重負；或使高校進一步提高或變相提高學費，加重學生的負擔。因此，建立和完善高校舉債機制，規(guī)范舉債行為，勢在必行。由于高校舉債與政府、銀行、高校的利益相關，需要三方密切合作，共同化解高校債務危機，促進學校有序發(fā)展。

（一）可預防高校財務風險轉(zhuǎn)化為財政風險

雖然高等學校在民事活動中享有民事權利，承擔民事責任。但如果高校教育教學活動因貸款無法償還而受到影響，面臨訴訟或破產(chǎn)壓力時，作為公辦高校舉辦主體的政府從維護社會穩(wěn)定、促進經(jīng)濟發(fā)展、提高生產(chǎn)力水平的角度出發(fā)，只能出面救助學校，承擔貸款風險，不得已要為高校的貸款“買單”，國家財政將成為高校財務風險的最后承擔者。建立和完善高校舉債機制可預防高校的財務風險轉(zhuǎn)化為財政風險，促進經(jīng)濟的平穩(wěn)運行和社會的和諧發(fā)展。

（二）可化解銀行金融風險

目前，高校實行的是信用貸款，多以學費收費權作質(zhì)押，而學費收入作為財政性資金需實行“收支兩條線”管理，一旦貸款到期不能償還，銀行難以真正行使對收費權的質(zhì)押權利。如銀行在政府隱性擔保下不顧金融市場規(guī)律和借貸規(guī)則，盲目地將大量的資金貸給高校這樣沒有營利能力和獨立產(chǎn)權的非營利組織，蘊含著巨大的金融風險。如無機制控制高校貸款額度，一旦過度負債，無法按期還本付息，形成放貸銀行的不良貸款，將擾亂國家金融秩序。建立和完善高校舉債機制可將貸款規(guī)模控制在高?？沙惺芊秶畠?nèi)，化解金融風險。

（三）可防范高校債務危機并提升辦學質(zhì)量

中國現(xiàn)行體制下，銀行，尤其是國有銀行，壞賬再多也不會破產(chǎn)；大學，尤其是公辦大學，債務再高也不會破產(chǎn)?；谡罱K負責的預期，高校大膽借，銀行放心貸。有的高校的貸款規(guī)模大大超出經(jīng)濟承受能力，甚至連利息都還不起，出現(xiàn)入不敷出、瀕臨“破產(chǎn)”的境況。在這種辦學環(huán)境下，教師的待遇無法保障，設施設備無法更新，科研經(jīng)費不能落實，提高教育教學質(zhì)量成為了空中樓閣。建立和完善高校舉債機制，適度貸款，可防范債務危機，使高校有足夠的資金保證教學和科研的正常進行，提高辦學質(zhì)量與辦學水平。

五、完善高校舉債機制的建議

完善高校舉債機制需要內(nèi)外結合：加強外部監(jiān)管和強化學校內(nèi)部管理。唯如此，方可提升辦學核心競爭力，化解財務風險，贏得發(fā)展空間。

（一）對國家層面的建議：強化行政約束力

作為還款來源單一的高校，其公益性質(zhì)使其財務風險一時難以化解。為保障高校的健康持續(xù)發(fā)展，行政主管部門應強化對高校貸款的約束，建立貸款備案、審批制度。對需要貸款建設的項目在立項之前，先進行可行性論證，對因貸款而面臨的風險充分評估后再對立項項目作出審批意見。為提高高校的辦學自主權，建議行政部門適當放權，根據(jù)不同發(fā)展時期的高校實際情況，給予高校一定的自主貸款上限額度（如正在建設新校區(qū)的高校資金需求量大，可上浮一定比例的貸款額度），并設置預警指標，在指標以內(nèi)的貸款由高校自行決定，報行政部門備案，超過指標之后的貸款需要行政部門審批。如資產(chǎn)負債率在20%以內(nèi)，風險可控，高?？勺灾魃暾堎J款并報主管部門備案；超過20%，貸款前必須經(jīng)行政部門審批。由教育廳、財政廳、審計廳等行政部門定期或不定期地對高校貸款情況進行專項檢查，對超額度貸款的高校，在適當范圍內(nèi)進行通報并追究相關責任人的責任。

（二）對銀行層面的建議：合理控制貸款規(guī)模

高校的貸款大部分用于基本設施建設，基建項目大都建設周期長，回收率低，銀行應根據(jù)學校的負債承受力控制發(fā)放貸款。

1.堅持審慎的信用配給機制

銀行要本著謹慎性原則對高校還款能力進行評估，嚴格執(zhí)行信貸集中風險管理政策，詳細調(diào)查分析高校的財務狀況，對貸款進行限額管理，避免過高估計高校的發(fā)展能力及金融期限過于集中導致業(yè)務失控。

2.強化已發(fā)放貸款的管理

銀行應定期了解高校的辦學狀況和財務狀況，監(jiān)控貸款的使用，對高校的信用評級進行評審，并建立專項檔案管理，記錄支付利息、償還本金等情況，對貸款質(zhì)量加以評價，以確保已發(fā)放貸款的安全。

（三）對學校層面的建議：完善財務內(nèi)控體系

學校應遵循內(nèi)部控制全面、有效的原則，選擇切實可行的內(nèi)控方式：建立健全招投標制度等系列內(nèi)控制度、健全決策機制、明確授權審批、科學配置資源、強化預算管理等。首先加強與企業(yè)合作，將科研成果轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，增加學校收入；開展對接式培訓、與國內(nèi)外合作辦學等多形式拓展教學業(yè)務，拓寬開源渠道；探索后勤實體運作模式，通過改革創(chuàng)收；評估資產(chǎn)使用效益，提高資源利用率；其次在預算管理過程中，堅持適度從緊和勤儉辦學的理財思路，按預算額度和用途控制費用支出，強化預算執(zhí)行績效評價，構建事前、事中和事后的預算管理體系，提高資金使用效益。

教育關乎萬戶千家，與家庭、社會和國家的利益息息相關，受到各界的廣泛關注，迫切需要管理者對高校因舉債而引發(fā)的財務風險進行分析和控制，完善高校舉債機制，防范財務風險，以保證高校的可持續(xù)發(fā)展。

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[責任編輯 安琪]

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