◎ 文/施建剛 劉金燦

工業(yè)園區(qū)土地使用效能亟待提升

◎ 文/施建剛 劉金燦

隨著我國(guó)城市土地使用權(quán)市場(chǎng)的建立和完善，在工業(yè)園區(qū)（簡(jiǎn)稱園區(qū)）土地資本化過(guò)程中，地方政府既面臨首度資本化階段國(guó)有土地資產(chǎn)的保值增值問(wèn)題，也面臨再度資本化階段產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的實(shí)施困境。筆者在大量實(shí)地調(diào)研、理論研究、實(shí)證研究和案例分析的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)深入地研究了我國(guó)園區(qū)土地的產(chǎn)權(quán)制度、首度資本化的運(yùn)行機(jī)理、再度資本化的實(shí)現(xiàn)機(jī)制以及園區(qū)土地經(jīng)營(yíng)管理模式改進(jìn)等土地運(yùn)營(yíng)所涉及的基本問(wèn)題，致力于探尋我國(guó)園區(qū)土地資本化的運(yùn)行規(guī)律，探求提升土地資本化經(jīng)營(yíng)效益的發(fā)展路徑，從而為促進(jìn)我國(guó)園區(qū)土地資本化經(jīng)營(yíng)效益的改善、實(shí)現(xiàn)園區(qū)的可持續(xù)發(fā)展指明前進(jìn)的方向。

園區(qū)土地使用的基本概況

1.呈現(xiàn)低成本快速擴(kuò)張態(tài)勢(shì)

我國(guó)城市工業(yè)園區(qū)土地資本化過(guò)程中，許多地方政府刻意營(yíng)造招商引資的政策“洼地”，堅(jiān)持以低地價(jià)甚至零地價(jià)招商。為了遏制城市工業(yè)用地的壓價(jià)競(jìng)爭(zhēng)、實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地資產(chǎn)的保值增值，國(guó)土資源部要求城市工業(yè)用地必須采用市場(chǎng)化方式出讓，并確定土地使用權(quán)出讓時(shí)必須執(zhí)行的最低價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，但依然無(wú)法改變工業(yè)用地出讓價(jià)格長(zhǎng)期徘徊在低水平的局面。

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明：2002-2012年，扣除通貨膨脹因素后，全國(guó)主要監(jiān)測(cè)城市的實(shí)際平均住宅用地價(jià)格上漲2.39倍，而工業(yè)用地價(jià)格僅上漲0.09倍，與此同時(shí)，工業(yè)用地?cái)?shù)量從2002年的5768.9平方公里增長(zhǎng)到2012年的8712.4平方公里。城市工業(yè)用地的市場(chǎng)化出讓并沒(méi)有改變土地低成本快速擴(kuò)張的態(tài)勢(shì)，國(guó)有土地資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值依然沒(méi)有得到真正的體現(xiàn)。

2.利用效率較低

面對(duì)地方政府之間激烈的招商引資競(jìng)爭(zhēng)，一些企業(yè)提供夸大的項(xiàng)目可行性研究報(bào)告，進(jìn)行“圈地運(yùn)動(dòng)”，實(shí)際卻多年圈而不建、占而不用。此外，生產(chǎn)要素之間的替代性也助長(zhǎng)了一些企業(yè)多用地、用好地現(xiàn)象，致使許多企業(yè)的用地水平遠(yuǎn)未能達(dá)到國(guó)家或地區(qū)規(guī)定的投資強(qiáng)度、容積率等指標(biāo)要求。在城市工業(yè)用地出讓年期方面，各地也未能根據(jù)產(chǎn)業(yè)生命周期的不同作出靈活地安排，而是基本上都堅(jiān)持以法定最高年期進(jìn)行出讓，當(dāng)用地企業(yè)的生命周期小于50年時(shí)，企業(yè)衰落后剩余年期的土地使用權(quán)仍為這些企業(yè)所有，這顯然會(huì)降低園區(qū)土地的總體產(chǎn)出水平。

統(tǒng)計(jì)分析表明：2012年我國(guó)大部分城市工業(yè)用地單位面積的增加值基本都低于20億元/平方公里，就連經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的上海市，其工業(yè)用地產(chǎn)出平均也僅為9.63億元/平方公里；而在20世紀(jì)80年代，國(guó)外一些城市的工業(yè)用地產(chǎn)出已接近或超過(guò)50億元/平方公里。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)城市工業(yè)用地的節(jié)約集約利用水平和產(chǎn)出效率仍存在較大的差距。

3.再度資本化工作徘徊難進(jìn)

隨著企業(yè)數(shù)量的不斷增多，許多工業(yè)園區(qū)，尤其是設(shè)立較早的園區(qū)，可供利用的增量土地有限，土地資源瓶頸問(wèn)題日益突出；與此同時(shí)，園區(qū)內(nèi)土地閑置或低效利用現(xiàn)象卻大量存在，由此造成了園區(qū)土地資源緊張與浪費(fèi)并存的“困局”。如果任由這些企業(yè)長(zhǎng)期低效占用土地，勢(shì)必會(huì)阻礙園區(qū)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)、惡化園區(qū)的經(jīng)營(yíng)環(huán)境，導(dǎo)致園區(qū)衰落。在園區(qū)土地再度資本化的具體實(shí)施過(guò)程中，盡管地方政府采取多種措施極力推動(dòng)該項(xiàng)工作，但整體收效甚微，由此可見(jiàn)，土地再度資本化工作開(kāi)展難度之大。

園區(qū)土地使用中存在的主要問(wèn)題

1.地方政府與中央政府間的利益目標(biāo)存在差異

盡管我國(guó)建立了兩層督辦性半垂直的土地管理體制，但由于中央政府對(duì)地方政府低價(jià)出讓工業(yè)用地使用權(quán)行為的查處率極低，并為其預(yù)留了最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整空間，使得地方政府在與中央政府關(guān)于工業(yè)用地所有權(quán)如何行使的博弈中占據(jù)了主動(dòng)地位，在招商引資競(jìng)爭(zhēng)背景下，地方政府具有根據(jù)自身利益訴求來(lái)適度調(diào)整工業(yè)用地出讓價(jià)格的可行性。地方政府作為國(guó)有土地所有權(quán)的實(shí)際支配者，一方面希望通過(guò)工業(yè)用地的出讓實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值，為地方政府帶來(lái)更多的收益；另一方面希望通過(guò)對(duì)土地的產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)，使其能夠承載更大的生產(chǎn)能力，為地方帶來(lái)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等土地綜合產(chǎn)出效益。由于土地承載的產(chǎn)業(yè)資本給地方政府帶來(lái)的稅收、就業(yè)等經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益遠(yuǎn)大于土地的出讓收益，地方政府通常會(huì)犧牲土地的產(chǎn)權(quán)收益來(lái)實(shí)現(xiàn)土地的產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)，由此造成了我國(guó)城市工業(yè)園區(qū)土地的低成本快速擴(kuò)張局面。

2.土地有償使用的產(chǎn)權(quán)安排較為單一

我國(guó)城市工業(yè)用地的有償使用幾乎均堅(jiān)持單一法定最高年期的出讓方式。根據(jù)我國(guó)《物權(quán)法》規(guī)定，經(jīng)出讓的國(guó)有土地使用權(quán)是一種定限性用益物權(quán)，獨(dú)立于所有權(quán)而存在，可以對(duì)抗包括所有者在內(nèi)的任何主體，從而使用地企業(yè)成為土地再度資本化實(shí)施過(guò)程中的關(guān)鍵主體。這顯然增加了地方政府根據(jù)工業(yè)園區(qū)發(fā)展規(guī)劃靈活調(diào)整產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)的難度。

3.土地再度資本化尚缺乏系統(tǒng)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

土地剩余年期使用權(quán)的價(jià)值變動(dòng)是影響用地企業(yè)關(guān)于土地再度資本化策略選擇的主要因素之一，而土地出讓價(jià)格的上漲率又是用地企業(yè)對(duì)土地剩余年期使用權(quán)價(jià)值預(yù)期的主要變量。我國(guó)尚未對(duì)用地企業(yè)長(zhǎng)期低效占用土地的行為建立相應(yīng)的逼迫機(jī)制，從而使其可以毫無(wú)約束地享有土地增值收益，這增加了土地再度資本化的實(shí)施難度。同時(shí)，由于我國(guó)對(duì)城市存量工業(yè)用地用途轉(zhuǎn)換、強(qiáng)度提高等變更尚缺乏完備的掌控體系，導(dǎo)致土地再度資本化的實(shí)施過(guò)程缺少賴以前行的“推力”和“拉力”作用，其必然導(dǎo)致園區(qū)土地再度資本化工作的效率低下。

4.園區(qū)尚缺失真正的土地資本化運(yùn)營(yíng)主體

地方政府囿于自身職能的局限和缺少相應(yīng)人格化的產(chǎn)權(quán)約束，無(wú)力承擔(dān)園區(qū)土地資本化的經(jīng)營(yíng)管理任務(wù)，尤其是無(wú)法有效地開(kāi)展土地再度資本化工作。而開(kāi)發(fā)企業(yè)在園區(qū)建立和發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮著重要作用，不僅憑借其特殊身份解決了園區(qū)成立初期的融資問(wèn)題，而且還參與了園區(qū)土地的資本化經(jīng)營(yíng)過(guò)程。在土地使用權(quán)出讓成為工業(yè)用地有償使用的主要方式后，開(kāi)發(fā)企業(yè)盡管仍需協(xié)助地方政府招商引資、完成土地首度資本化任務(wù)，但與其產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)之間的利益關(guān)系卻變得較為模糊，在缺少相關(guān)利益協(xié)調(diào)機(jī)制的情形下，開(kāi)發(fā)企業(yè)主動(dòng)參與園區(qū)產(chǎn)業(yè)管理的意愿較弱。

提高園區(qū)土地使用能效的建議

1.著力提高園區(qū)的產(chǎn)業(yè)集聚水平

實(shí)證研究表明：產(chǎn)業(yè)集聚水平、地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平等因素對(duì)園區(qū)的土地出讓價(jià)格具有顯著的正向作用。因此，調(diào)整和優(yōu)化園區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高園區(qū)的產(chǎn)業(yè)集聚水平，有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地資產(chǎn)的保值增值，進(jìn)而為地方政府協(xié)調(diào)土地出讓收益、土地綜合產(chǎn)出收益和改善土地資本化經(jīng)營(yíng)效益明確努力方向。

2.構(gòu)建有利于土地再度資本化實(shí)施的逼迫機(jī)制

為了進(jìn)一步推動(dòng)土地再度資本化工作，根據(jù)土地剩余年期使用權(quán)價(jià)值的變動(dòng)規(guī)律和土地使用權(quán)出讓合同所兼具“混同合同”性質(zhì)的民事與行政，建議在出讓合同（或補(bǔ)充合同）中增加“土地最低產(chǎn)出效益”等指標(biāo)，通過(guò)要求用地低效企業(yè)繳納相應(yīng)的差額費(fèi)用，來(lái)吸收土地價(jià)格的上漲率。這既可降低用地低效企業(yè)對(duì)土地剩余年期使用權(quán)價(jià)值的增長(zhǎng)預(yù)期，又可將土地剩余年期使用權(quán)預(yù)期最大價(jià)值的實(shí)現(xiàn)時(shí)點(diǎn)提前，從而形成對(duì)用地低效企業(yè)的逼迫機(jī)制。

同時(shí)，基于我國(guó)城市工業(yè)用地發(fā)展權(quán)的特征，根據(jù)用地企業(yè)土地再度資本化的實(shí)施方案和土地利用調(diào)整需求是否符合園區(qū)的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、布局規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)等相關(guān)要求，決定土地發(fā)展權(quán)的賦權(quán)對(duì)象，并通過(guò)有條件地放開(kāi)園區(qū)土地的二級(jí)市場(chǎng)、積極推動(dòng)園區(qū)內(nèi)優(yōu)質(zhì)企業(yè)與產(chǎn)能落后企業(yè)的合作、設(shè)立工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金等措施，在推動(dòng)園區(qū)土地再度資本化工作的同時(shí)，不斷優(yōu)化園區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局。

3.助推土地剩余年期使用權(quán)流轉(zhuǎn)交易的達(dá)成

用地低效企業(yè)的土地剩余年期使用權(quán)流轉(zhuǎn)是實(shí)施土地再度資本化工作的另一途徑，包括直接流轉(zhuǎn)和間接流轉(zhuǎn)。兩種流轉(zhuǎn)方式的實(shí)際交易雙方均為新進(jìn)企業(yè)和用地企業(yè)，地方政府則充當(dāng)了一個(gè)補(bǔ)助提供者的角色。由于地方政府可以從產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)中獲得一定的預(yù)期增值收益，當(dāng)用地企業(yè)和新進(jìn)企業(yè)就土地剩余年期使用權(quán)的流轉(zhuǎn)交易無(wú)法達(dá)成時(shí)，地方政府就有必要從其預(yù)期增值收益中預(yù)先支出一定比例來(lái)資助新進(jìn)企業(yè)，這種資助策略既包括直接的費(fèi)用補(bǔ)償（如稅收的優(yōu)惠或返還），還包括一定土地發(fā)展權(quán)的賦權(quán)等，用以增加新進(jìn)企業(yè)的預(yù)期收益，提高其出價(jià)能力，從而使土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)交易能夠得以實(shí)現(xiàn)。但地方政府所采取的補(bǔ)助方式不同，對(duì)流轉(zhuǎn)交易所起的效果也存在差異。因此，地方政府應(yīng)避免公開(kāi)形式的補(bǔ)助方案，并針對(duì)不同的流轉(zhuǎn)交易，注重其補(bǔ)助方案的差異性和隱蔽性，以免相關(guān)信息被用地企業(yè)獲悉并從中參與該部分補(bǔ)助的分配，導(dǎo)致補(bǔ)助策略有效性的降低。

4.調(diào)整園區(qū)土地有償使用的產(chǎn)權(quán)安排

與國(guó)有土地使用權(quán)出讓方式相比，國(guó)有土地租賃合同在本質(zhì)上屬于一種債權(quán)合同，可以形成“債權(quán)增加成本支出”機(jī)制，有助于弱化工業(yè)用地的資產(chǎn)屬性，還原其最基本生產(chǎn)要素的本來(lái)屬性。

國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)入股是國(guó)家向企業(yè)投資的行為，使政府既享有財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的股息分配等權(quán)利，又具有非財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的表決權(quán)，并可影響園區(qū)的土地資本化經(jīng)營(yíng)過(guò)程；而企業(yè)以作價(jià)入股方式取得的土地使用權(quán)權(quán)能與經(jīng)出讓的土地使用權(quán)應(yīng)無(wú)區(qū)別，因此也可以充分發(fā)揮土地資產(chǎn)的融資功能。此外，還可以結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r和企業(yè)生命周期等，制定差別化的彈性出讓年期制，從而弱化企業(yè)土地物權(quán)增值獲利的動(dòng)機(jī)，減輕土地再度資本化的壓力。與單一法定最高年期出讓方式相比，通過(guò)上述土地有償使用方式的調(diào)整，均可不同程度地改善土地資本化的經(jīng)營(yíng)效益。

5.建立對(duì)開(kāi)發(fā)企業(yè)參與園區(qū)管理的激勵(lì)機(jī)制

由于我國(guó)城市工業(yè)園區(qū)特殊的發(fā)展歷程，園區(qū)土地一般分成由開(kāi)發(fā)企業(yè)直接經(jīng)營(yíng)的土地和由地方政府直接經(jīng)營(yíng)的土地，由于開(kāi)發(fā)企業(yè)與后者缺少直接的利益紐帶，若要使開(kāi)發(fā)企業(yè)積極參與該部分土地的經(jīng)營(yíng)管理（形成BTO模式），就需要地方政府建立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制。然而，在開(kāi)發(fā)企業(yè)持有的產(chǎn)業(yè)中，一部分是通過(guò)市場(chǎng)行為獲得的經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)，而另一部分則具有明顯的政府特許經(jīng)營(yíng)性質(zhì)。因此，為了協(xié)調(diào)雙方的利益關(guān)系，其一，地方政府需要明晰對(duì)開(kāi)發(fā)企業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)內(nèi)容，并在法律允許的框架內(nèi)，盡可能擴(kuò)大特許經(jīng)營(yíng)的范圍，為開(kāi)發(fā)企業(yè)在園區(qū)內(nèi)的盈利創(chuàng)造條件；其二，在園區(qū)創(chuàng)設(shè)初期或開(kāi)發(fā)企業(yè)的收益水平較低時(shí)，從其獲得的稅收收益中支出一定的比例來(lái)扶持開(kāi)發(fā)企業(yè)，實(shí)現(xiàn)對(duì)園區(qū)土地資本化經(jīng)營(yíng)管理的反哺，但當(dāng)開(kāi)發(fā)企業(yè)的盈利水平較高時(shí)，可以通過(guò)向其收取一定的特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)，使地方政府的特許權(quán)能夠在經(jīng)濟(jì)上得到一定的體現(xiàn)；其三，地方政府仍需從政策和資金等多個(gè)方面來(lái)降低土地再度資本化的實(shí)施成本，提高開(kāi)發(fā)企業(yè)推動(dòng)土地再度資本化的積極性，從而為園區(qū)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級(jí)創(chuàng)造條件。

6.創(chuàng)建園區(qū)土地“三資一體”新型管理模式

為了實(shí)現(xiàn)園區(qū)土地資本化經(jīng)營(yíng)主體的社會(huì)化，克服BTO模式僅有外部激勵(lì)的局限性，使運(yùn)營(yíng)主體具有更強(qiáng)的內(nèi)在動(dòng)力去主動(dòng)地對(duì)園區(qū)內(nèi)成片土地進(jìn)行統(tǒng)籌安排和經(jīng)營(yíng)創(chuàng)新，需要進(jìn)一步建立“建設(shè)-移交-持有-經(jīng)營(yíng)”模式（BTOO模式），從而真正實(shí)現(xiàn)園區(qū)土地資源、資產(chǎn)、資本“三資一體”化管理。

地方政府既可以將園區(qū)開(kāi)發(fā)完成的土地或部分土地的使用權(quán)按照市場(chǎng)出讓價(jià)格水平作價(jià)出資投入經(jīng)營(yíng)企業(yè)，成為運(yùn)營(yíng)企業(yè)的股東；也可以將工業(yè)用地以一定年限出租給運(yùn)營(yíng)企業(yè)；還可以通過(guò)引入黃金股制度，使地方政府在進(jìn)行園區(qū)經(jīng)營(yíng)模式創(chuàng)新的同時(shí)，保持其在重大問(wèn)題上對(duì)園區(qū)土地資本化經(jīng)營(yíng)管理的控制權(quán)，使黃金股制度為地方政府欲實(shí)現(xiàn)的公共利益目標(biāo)服務(wù)。在該模式的運(yùn)行過(guò)程中，地方政府應(yīng)盡可能地為運(yùn)營(yíng)企業(yè)創(chuàng)造條件，增強(qiáng)其實(shí)施這類項(xiàng)目的內(nèi)在動(dòng)力，同時(shí)也需要利用黃金股制度或行政執(zhí)法制度等，來(lái)制約運(yùn)營(yíng)企業(yè)過(guò)分追求自身利益而損害公共利益或園區(qū)健康發(fā)展的行為。

*本文系上海市科學(xué)技術(shù)委員會(huì)2011年度“科技創(chuàng)新行動(dòng)計(jì)劃”課題（編號(hào)：11231200700）的研究成果

（作者單位：同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）

編輯：田佳奇