葛豐

預(yù)算法修改十年四審終破冰

十二屆全國人大常委會第十次會議近日表決通過關(guān)于修改預(yù)算法的決定，修改后的預(yù)算法在明確立法宗旨、細(xì)化全口徑預(yù)算管理制度、預(yù)算公開制度，以及完善預(yù)算審查、監(jiān)督、強(qiáng)化預(yù)算責(zé)任等方面均有明顯進(jìn)步。

預(yù)算法素有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱，預(yù)算法規(guī)范明確的財(cái)政權(quán)力制度安排是現(xiàn)代國家公共管理運(yùn)行的基礎(chǔ)，因此凡涉實(shí)質(zhì)性的修訂，總是審慎再三，反復(fù)斟酌。譬如本次修法歷經(jīng)十年四審，跨越三屆全國人大，尤其在是否允許地方政府發(fā)債一節(jié)上，爭議聲中終告破冰殊為不易。

1994年通過的預(yù)算法明確規(guī)定，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。但問題是，基于一系列深層次因素共同推動，中國的各級地方政府性債務(wù)不僅早已假借種種通道潛滋暗長，而且其增量與存量都已經(jīng)達(dá)到驚人程度，因此在2013年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議上，首次提出“要把控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為經(jīng)濟(jì)工作的重要任務(wù)”。

現(xiàn)實(shí)世界的復(fù)雜性往往使得哪怕針對同一事實(shí)，不同的視角也會得出不同甚至相反的結(jié)論。這反映在是否允許地方政府發(fā)債問題上，尤為典型。

凡事皆有利弊兩面，因此判斷一項(xiàng)重大改革是否應(yīng)然，終究要看利弊，權(quán)衡孰重孰輕，而允許地方政府發(fā)債，至少現(xiàn)在看來利大于弊，這主要體現(xiàn)在：

首先，中國的政府性債務(wù)確實(shí)存在很強(qiáng)的內(nèi)在沖動，但這并非是有沒有某種融資工具所能決定。有分析人士說，只要導(dǎo)致地方政府預(yù)算軟約束的種種制度性扭曲依然存在，任何工具性的禁止性規(guī)定無非是在為淵驅(qū)魚，使其另辟各種更隱秘、更難監(jiān)管的“蹊徑”暗度陳倉。

其次，如果承認(rèn)地方政府舉債有其必然性（甚至有其合理性），那么僅就工具性而言，政府發(fā)債相比目前名目繁多的政府性融資渠道更透明、更規(guī)范、更易于被納入政府預(yù)算全口徑管理，而且還可以在一定程度上，有助于改變目前地方政府公益性資本支出、經(jīng)常性支出，甚至經(jīng)營性支出相互掩飾、相互擠占的混雜局面。

第三，從財(cái)政、金融一體化的角度來看，政府發(fā)債有利于降低目前政府性債務(wù)不斷累積的金融風(fēng)險(xiǎn)。這主要因?yàn)殂y行信貸本就不適合充當(dāng)政府融資主要渠道，而政府發(fā)債一則可以有效避免平臺貸款期限錯(cuò)配問題，再則中國的債券市場，無論在利率市場化程度或是對債務(wù)人的外部約束力等方面，都要優(yōu)于信貸市場。此外，反過來，地方政府發(fā)債也可以為債券市場提供介于國債與公司債之間的銜接品種，有利于加速形成中國自己的基準(zhǔn)收益率曲線。

當(dāng)然，地方政府發(fā)債可能引發(fā)的債務(wù)失控風(fēng)險(xiǎn)也并非杞人憂天。因此預(yù)算法修正案對地方政府發(fā)債的層級、額度、用途，以及償還等都作出了相應(yīng)限制。我們認(rèn)為，這是兼顧發(fā)展與穩(wěn)定的妥善安排，體現(xiàn)出中國漸進(jìn)式改革的一貫智慧。