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        加強(qiáng)財政補(bǔ)助資金支出績效評價研究

        2014-11-28 19:15:10楊慶龍
        經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊 2014年29期
        關(guān)鍵詞:解決措施績效評價現(xiàn)狀

        楊慶龍

        摘 要:財政補(bǔ)助作為政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的手段,對經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會事業(yè)的發(fā)展具有促進(jìn)作用。然而,作為一種公共資源,財政補(bǔ)助資金的使用狀況備受人們關(guān)注。從現(xiàn)實情況來看,資金使用效益低的問題非常突出,加強(qiáng)財政補(bǔ)助資金的績效評價是非常必要的。因而,擬分析財政補(bǔ)助績效評價的現(xiàn)狀,并在此基礎(chǔ)上提出針對性的解決措施。

        關(guān)鍵詞:財政補(bǔ)助;績效評價;現(xiàn)狀;解決措施

        中圖分類號:F810.45 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號:1673-291X(2014)29-0192-02

        引言

        財政補(bǔ)助支出,作為財政專項資金,有力地推動了經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展。近幾年來,隨著財政收入的不斷增長,財政補(bǔ)助支出也達(dá)到了一定的規(guī)模。但是,從往年的財政資金使用狀況來看,財政補(bǔ)助資金的管理存在很多問題,特別是由于財政資金的公共性,資金的使用效率低、收益差的問題非常嚴(yán)重,這種問題不僅造成了資金的浪費,也損害了社會和公民的利益。這個問題的背后反映了資金使用的監(jiān)督缺陷,監(jiān)督的缺失極大地助長了資金的松散管理。監(jiān)督中有一個重要的環(huán)節(jié)就是績效評價。其實早在十六屆三中全會,國家就已提出推進(jìn)財政體制改革,建立績效評價體系,但是,實際中績效評價工作并沒有達(dá)到滿意的效果,究其原因,這其中存在著制度設(shè)計問題和執(zhí)行問題。

        一、財政補(bǔ)助資金支出績效評價的現(xiàn)狀

        (一)績效評價的意識薄弱

        現(xiàn)實中,財政補(bǔ)助資金在撥付之前,需要經(jīng)過一定的程序。但是,一旦資金發(fā)放出去,后續(xù)的管理工作卻是一片空白。至于資金的使用情況,很少有部門會進(jìn)行跟蹤調(diào)查,績效評價的工作更是不知從何抓起。這是由于受長時間計劃經(jīng)濟(jì)體制的影響,財政系統(tǒng)形成了一種重分配輕管理的資金使用習(xí)慣,有關(guān)單位和部門往往只追求規(guī)模而非效益,這樣使得加強(qiáng)績效評價的觀念基礎(chǔ)薄弱。沒有意識到績效評價的重要性,財政部門只會把資金的撥付作為工作的終點,并且財政補(bǔ)助資金只是在財政系統(tǒng)完成流轉(zhuǎn),并不能形成相關(guān)的利益,有關(guān)部門不會積極地實施績效評價的工作。

        (二)績效評價指標(biāo)體系不完善

        1.績效評價理論滯后。財政補(bǔ)助資金支出的績效指標(biāo)體系是一個浩大的系統(tǒng)工程,牽扯理論、技術(shù)操作非常復(fù)雜。中國目前的研究還是處在廣泛研究的層面,還沒有建成其一整套關(guān)于財政補(bǔ)助資金績效評價的理論體系和應(yīng)用系統(tǒng),相關(guān)的研究速度緩慢,無法適應(yīng)開展績效評價工作的現(xiàn)實需求。

        2.未建立科學(xué)、合理的指標(biāo)體系。指標(biāo)是評價財政補(bǔ)助資金支出績效的載體,目前中國在指標(biāo)體系的科學(xué)、合理性方面仍有欠缺。目前中國的績效評價重點在于通過財務(wù)資料、技術(shù)和工程指標(biāo)等評價支出的合規(guī)性,對于效益的評價卻很少。

        同時,績效評價的指標(biāo)不全面、不同項目的特征不同,與之相對應(yīng)的評價指標(biāo)也是不同的。例如,對于企業(yè)的財政補(bǔ)助,我們可能更多地關(guān)注資金的收益性;對于公共事業(yè)的資金支出,我們會更多地關(guān)注民眾的體驗。這要求評價指標(biāo)的具體化、全面化,但是,中國目前缺乏建立在具體數(shù)據(jù)之上的指標(biāo)評價體系。再者,各級財政部門在進(jìn)行業(yè)績評價時選取指標(biāo)具有很大的隨意性,沒有充分考慮到不同項目的特征,從而建立起多層次的綜合評價指標(biāo)。

        3.缺乏有關(guān)評價制度和方法的實證分析??茖W(xué)合理的評價指標(biāo)體系一定能經(jīng)得起實際的檢驗。雖然中國也構(gòu)建了一些財政補(bǔ)助支出績效評價的制度和方法,但是很少進(jìn)行針對制度和方法的實證分析。目前,現(xiàn)有財政支出績效評價方法中的成本效益法、因素分析法、目標(biāo)比較法等已無法滿足實際績效評價工作要求,并且各種方法研究成果差異巨大,無法在現(xiàn)有數(shù)據(jù)和經(jīng)驗數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上,進(jìn)行全面、準(zhǔn)確的財政支出績效評價。

        (三)缺失統(tǒng)一的績效評價主體

        業(yè)績評價需要一個專業(yè)、統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)來從事,而中國的績效評級工作通常是由各級財務(wù)主管部門來執(zhí)行,各部門的績效評價工作存在著技術(shù)指導(dǎo)和項目管理等方面的差異,且在評價指標(biāo)和評價方法及評價程序上難以統(tǒng)一,無法進(jìn)行全面的績效評價,這樣就會造成評價結(jié)果的差異很大。目前,影響財政補(bǔ)助資金支出績效評價執(zhí)行效率的重要原因之一就是績效評價的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,由此造成了財政補(bǔ)助資金支出績效評價結(jié)果的差異很大,彼此間缺乏可比性和客觀公正性,其根本原因就是未建立統(tǒng)一的績效評價主體。

        (四)缺乏法律約束,執(zhí)行效力差

        以往的政策執(zhí)行結(jié)果表明,政策的制定和執(zhí)行通常是兩碼事,有些政策出臺之后,卻沒有被執(zhí)行,其中一個重要的原因就是缺乏法律的約束。國外的經(jīng)驗告訴我們,財政資金的績效評價是建立在完善的立法的基礎(chǔ)上的,只有在制度和法律方面形成一個常態(tài)機(jī)制,財政資金的績效評價工作才能取得實質(zhì)的進(jìn)展。目前,中國財政補(bǔ)助資金績效評價也面臨著這樣的問題,中國還沒有建立起專門、完善的有關(guān)財政補(bǔ)助資金的法律法規(guī),只是提出了針對國家重點投資項目的立項決策、建設(shè)決策、竣工驗收的全過程管理等有關(guān)完善項目投資的項目投資決策程序,但是缺乏法律約束和制度保障。

        二、加強(qiáng)財政補(bǔ)助資金績效評價的措施

        (一)強(qiáng)化績效評價的意識

        要想真正建立起財政補(bǔ)助資金績效評價的常態(tài)機(jī)制,首先要使得財政部門和其他相關(guān)部門轉(zhuǎn)變意識,改變以往重分配輕管理錯誤做法,真正認(rèn)識到資金管理和分配同等重要。國家和財政部門應(yīng)加強(qiáng)宣傳和教育,提高相關(guān)人員和相關(guān)部門的績效意識,使他們充分認(rèn)識到,績效評級在整個財政資金運(yùn)轉(zhuǎn)中的重要作用,缺乏績效評級的機(jī)制會導(dǎo)致資金使用效率不高。同時,也要使相關(guān)部門對績效評價形成正確的認(rèn)識,明確區(qū)分績效評價和財務(wù)審查的關(guān)系,績效評價是指利用科學(xué)的指標(biāo)體系和評價標(biāo)準(zhǔn)對財政資金使用績效進(jìn)行客觀、公正的評價和判斷。

        (二)完善績效評級指標(biāo)體系

        1.加強(qiáng)關(guān)于績效評價相關(guān)的理論研究。技術(shù)層面的操作需要充足的理論來做支撐,針對目前的理論發(fā)展緩慢的局面,國家需要下足工夫。國家應(yīng)投入一定的資源,建立績效評價的課題組,引導(dǎo)高校、科研機(jī)構(gòu)、社會機(jī)構(gòu)進(jìn)行學(xué)術(shù)層面的研究,同時,還要就這方面的議題,向國外學(xué)習(xí),積極引進(jìn)國外的比較成熟的相關(guān)理論,必須要注意的是實現(xiàn)理論的本土化。endprint

        2.建立科學(xué)、完善的指標(biāo)體系。績效指標(biāo)的建立應(yīng)遵循一定的原則。第一,財政補(bǔ)助資金用途廣泛,涉及很多方面,如經(jīng)濟(jì)、教育、文化等,不同的支出的評價特征是不同的,因此財政補(bǔ)助資金應(yīng)堅持全面性的原則。第二,財政補(bǔ)助支出具有公共性,不同的利益主體享受財政補(bǔ)助的權(quán)利是平等的,因此,評價財政補(bǔ)助資金支出不僅要重視它的效益性,同時還要堅持公平的原則。第三,在實際評價過程中,公共支出績效評價是一個多維的復(fù)合系統(tǒng),不是所有反映公共支出績效的因素都能夠量化,那么就需要設(shè)計定性的指標(biāo)予以反映,因此財政補(bǔ)助資金的績效評價還要遵循定量和定性相結(jié)合的原則。具體的指標(biāo)設(shè)計可以從以下方面來進(jìn)行。(1)經(jīng)濟(jì)效益。特別是涉及到一些經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的財務(wù)補(bǔ)助資金,和其他資金一樣,都追求投入產(chǎn)出比最大化,以最小的投入取得最大的產(chǎn)出,經(jīng)濟(jì)效益應(yīng)該是財政補(bǔ)助資金支出的一個重要目標(biāo)。(2)社會效益。財政補(bǔ)助資金主要面向社會事務(wù),對社會效益的評價可以從社會政治、社會經(jīng)濟(jì)和社會環(huán)境等多個方面進(jìn)行。財政支出對社會政治的影響包括對行政管理體制、行政機(jī)構(gòu)效率、政府決策水平、人民群眾對政府滿意的程度等的影響;對社會經(jīng)濟(jì)的影響包括對全社會收入分配及就業(yè)、社會全員勞動生產(chǎn)率的提高、科技成果在生產(chǎn)領(lǐng)域的應(yīng)用程度、對自然資源的節(jié)約和開發(fā)利用等的影響;對社會環(huán)境的影響包括對社會保障及福利制度的建立和完善、文化環(huán)境以及人口、勞動力流動等的影響。(3)生態(tài)環(huán)境效益。生態(tài)環(huán)境是人類生存的前提,人類在發(fā)展過程中往往過度看重經(jīng)濟(jì)效益,造成經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的不平衡,對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了不利影響,因此,生態(tài)環(huán)境效益也應(yīng)構(gòu)成財政補(bǔ)助支出的一個重要目標(biāo)。

        (三)建立統(tǒng)一的績效評價主體

        建立一個專業(yè)的、統(tǒng)一的績效評價主體是非常重要的,有助于高效、科學(xué)地組織和開展績效評級工作。統(tǒng)一的績效評級主體應(yīng)該由財政部門牽頭,項目主管部門和專家參與。財政部門作為骨干力量,應(yīng)負(fù)責(zé)評價體系的建立,評價指標(biāo)的確定,評價標(biāo)準(zhǔn)的實施和對財政支出的主體部門的績效評價工作進(jìn)行指導(dǎo)和培訓(xùn)。項目主管部門是具體項目的實際執(zhí)行者,應(yīng)追蹤資金的整個運(yùn)轉(zhuǎn)過程,記錄和搜集資金的使用情況,根據(jù)財政部門的要求,實施績效評價工作,并將績效評價結(jié)果及時反饋給財政部門。評價指標(biāo)在無論在設(shè)計上,還是運(yùn)用上,都不可避免地存在一些技術(shù)上的難題,這個時候就要發(fā)揮專家學(xué)者的能力,因此,專家的工作職責(zé)主要在于結(jié)果技術(shù)的難題,配合財政部門完成評價工作。

        (四)加強(qiáng)法律的約束

        目前,績效評價的政策已經(jīng)出臺有一段時間了,但是配套的法律法規(guī)還沒有完善。當(dāng)務(wù)之急,必須完善配套的法律法規(guī),才能保證政策的一貫執(zhí)行。首先,中央應(yīng)加快立法,盡早出臺全國性的財政補(bǔ)助績效評價法律法規(guī)。其次,地方應(yīng)根據(jù)各個地方的實際情況,出臺一些針對項目的績效評價條例。比如,2009年財政部出臺了《財政支出績效管理暫行辦法》,提出了績效評價的基本原則、內(nèi)容、評價標(biāo)準(zhǔn)和方法以及組織管理和工作程序。只有法律制度提供保障,績效評價工作才能落到實處。

        結(jié)束語

        加強(qiáng)財政補(bǔ)助資金支出的績效評價是財政部門科學(xué)管理的體現(xiàn),促進(jìn)了財政補(bǔ)助資金在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會事務(wù)方面作用的發(fā)揮。但是,目前的績效評價工作存在著諸多不完善的地方,首先,績效評價的管理觀念落后,導(dǎo)致對這方面的工作不夠重視;其次,績效評價的核心就是評價指標(biāo),而評價指標(biāo)并不科學(xué)、完善;再者,缺乏一個統(tǒng)一的評價主體,使得評價工作的結(jié)果差異大;最后,沒有法律的約束,不利于政策的一貫執(zhí)行。要想將績效評價工作落實,就要對癥下藥。財政部門要提高認(rèn)識,牽頭組織由項目主管、專家組成的績效評價主體,加強(qiáng)有關(guān)的理論研究,完善指標(biāo)體系,并且還要在法律上確立績效評價的地位。

        參考文獻(xiàn):

        [1] 林炳華.基于投入產(chǎn)出視角的政府公共投資效率研究[J].哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報:社會科學(xué)版,2014,(2).

        [2] 吳永燦.事業(yè)單位財政資金績效評價[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財務(wù),2012,(8).

        [責(zé)任編輯 仲 琪]endprint

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