黨曉榮

城市規(guī)劃導向下拓展經(jīng)營性用地儲備空間構(gòu)想
——以杭州市為例

黨曉榮

杭州作為長三角南翼的中心城市，長期受發(fā)展空間不足的制約，城市發(fā)展始終以西湖為中心。2001年行政區(qū)劃調(diào)整，杭州一躍成為長三角的第二大城市。2007年2月，《杭州市城市總體規(guī)劃（2001-2020）》經(jīng)國務院批準，城市布局從以舊城為核心的團塊狀布局，轉(zhuǎn)變?yōu)橐藻X塘江為軸線的跨江、沿江、“一主三副六組團”的布局。經(jīng)過近七年的磨合，杭州市區(qū)空間結(jié)構(gòu)進入實質(zhì)性整合階段。

城市規(guī)劃對經(jīng)營性儲備空間布局的影響

經(jīng)營性用地儲備空間轉(zhuǎn)移。隨著“一主三副六組團”框架進一步明確，杭州將通過空間優(yōu)化組合來提升主城功能，加快副城、組團建設(shè)，增強中心城市的綜合競爭力和服務全省的能力。因此，城市建設(shè)的主陣地由主城的更新改造逐步向三個副城、六個組團的建設(shè)轉(zhuǎn)移，城市經(jīng)營性用地儲備空間也發(fā)生了變化。據(jù)統(tǒng)計，近五年來，杭州近40%的政府儲備土地布局“三副六組團”，較上個五年增加近5成，且未來仍會進一步提高。

居住區(qū)空間結(jié)構(gòu)對儲備住宅用地的影響。住宅用地是城市建設(shè)用地空間布局的核心元素，隨著城市區(qū)域空間布局的變化，居住區(qū)結(jié)構(gòu)從城市中心區(qū)向外圍及郊區(qū)逐步轉(zhuǎn)移，規(guī)模由小變大、從簡單滿足居住需要到創(chuàng)造良好的生活居住環(huán)境。杭州居住區(qū)空間在老城區(qū)內(nèi)進行舊城改造的同時，將以蔓延的方式向城市近效擴張，沿快速交通通道，高速公路向三個副城擴張，并逐步以跳躍的方式向城市外圍的六大組團擴張?！叭绷M團”成為杭州居住區(qū)建設(shè)的主要領(lǐng)域，必將成為政府儲備居住用地的主要空間。

經(jīng)營性用地空間預測

經(jīng)營性用地空間預測以住宅用地為切入點。住宅用地空間取決于城市建設(shè)用地總體規(guī)模，而城市建設(shè)用地規(guī)模與城市人口增長呈比率關(guān)系。筆者對“三副六組團”（江南城、臨平城、下沙城，塘棲組團、良渚組團、余杭組團、臨浦組團、瓜瀝組團、義蓬組團）住宅用地儲備空間的預測，立足于城市人口增長對城市建設(shè)用地的需求，以及城市居住用地占城市建用地的比重和城市用地規(guī)模增長彈性系數(shù)，時點設(shè)為2005年，預測方法是：城市居住用地空間＝基期建設(shè)用地規(guī)?！辆幼∮玫卣汲鞘薪ㄔO(shè)用地的比重×城市人口增長率×城市用地規(guī)模增長彈性系數(shù)。

——城市居住用地占建設(shè)用地的比重。據(jù)初步統(tǒng)計，2005年“三副六組團”城市居住用地共有78.22平方千米，其中三個副城有65平方千米、外圍組團有13.32平方千米。居住用地占城市建設(shè)用地比重最高的區(qū)域為46.8%，最低為12%，平均為25%左右。因此，在空間預測分析中假定城市居住用地占城市建設(shè)用地比重為25%。

——“三副六組團”城市人口規(guī)劃情況。根據(jù)杭州城市總體規(guī)劃，從2005至2020年，近15年期間，城市人口總數(shù)增長近137萬人，增長率接近103%，且三個副城人口增長明顯快于外圍組團。三個副城人口從2005年、2010年的104萬人、134萬人增加到2015年、2020年的163萬人、195萬人，外圍組團從2005年、2010年的29萬人、43萬人增加到2015年、2020年的59萬人、75萬人。

——城市用地規(guī)模增長彈性系數(shù)。城市用地規(guī)模增長彈性系數(shù)是城市用地增長率與城市人口增長率之比，是衡量城市用地集約程度的重要指標。據(jù)統(tǒng)計，2005-2012年我國城市用地規(guī)模增長彈性系數(shù)平均為1.78，世界公認的合理限度1.2，取中值，即未來近15年里假定杭州市城市用地規(guī)模增長彈性系數(shù)為1.5。

綜上所述，2005-2020年15年中，“三副六組團”居住用地可收儲空間為5.4萬畝，其中，三個副城可收儲空間為3.8萬畝、外圍組團可收儲約1.4萬畝（詳見下表）。

通過分析1998年以來杭州六城區(qū)住宅開發(fā)量與非住宅開發(fā)量之間關(guān)系，城區(qū)房地產(chǎn)開發(fā)非住宅竣工面積占總竣工面積的平均比例為26%?？紤]到杭州通過非出讓途徑（如村級10%留用地）向市場提供了相當規(guī)模公建用地，測算中取非住宅用地占總建設(shè)用地規(guī)模的比例在30%-35%左右。則2005-2020年間，“三副六組團”經(jīng)營性用地儲備空間預測范圍為77694-98883畝。

粗略估算，2005-2013年間，“三副六組團”已出讓經(jīng)營性用地儲備規(guī)模約為29000畝，則目前杭州“三副六組團”城市儲備空間預測為38694-69883畝。

杭州“三副六組團”城市居住用地儲備空間預測值

經(jīng)營性用地收儲存在的問題

受行政區(qū)劃的影響，空間整合的作用仍停留在規(guī)劃圖紙階段。蕭山、余杭區(qū)劃調(diào)整后，財政體制以及享受地一級經(jīng)濟管理權(quán)限仍不變，對兩區(qū)的發(fā)展模式及與主城區(qū)的規(guī)劃整合產(chǎn)生不利影響。江南城的濱江部分和蕭山部分各自發(fā)展，道路溝通十分有限；臨平城與主城的道路對接上存在瓶頸。組團中的城鎮(zhèn)建設(shè)資源不能共享，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身建設(shè)與組團整體發(fā)展建設(shè)的矛盾，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)近期與遠期建設(shè)的矛盾不能協(xié)調(diào)，特別是跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的組團基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如交通、教育等，缺乏有力的協(xié)調(diào)機制。

城市建設(shè)用地指標日益稀缺，影響了“三副六組團”的建設(shè)進程?！叭绷M團”大部分為外圍城區(qū)，是杭州城市化加快推進的區(qū)域，原大多為農(nóng)田或非建設(shè)用地。雖然“三副六組團”規(guī)劃都編制完成，但因國家宏觀調(diào)控以及對500萬人以上人口城市建設(shè)用地總規(guī)模控制等土地管理政策的實施，用地指標不足以及耕地占補平衡等問題，對各副城和六大組團的土地收儲及開發(fā)建設(shè)帶來很大的影響。

土地收儲的統(tǒng)籌機制尚未建立，副城、組團難以形成發(fā)展合力。一方面，主城區(qū)與蕭山、余杭土地收儲相互獨立，特別是主城區(qū)由市土地儲備中心具體管理實施土地儲備工作，而蕭山、余杭則分別由兩區(qū)土地儲備中心實施收儲，雖然業(yè)務有交流和聯(lián)系，但受行政體制制約，年度計劃制定及具體實施收儲工作無實質(zhì)性合作。另一方面，六大組團都位于大都市外圍空間的衛(wèi)星城鎮(zhèn)，在空間拓展上表現(xiàn)出較強的依附趨勢，趨向最易最快接受中心城鎮(zhèn)的輻射作用的方向發(fā)展，主城區(qū)土地儲備的指導和輻射作用十分有限，副城、組團的難以形成發(fā)展合力。

拓展?jié)撛诳臻g收儲的構(gòu)想

強化土地儲備的規(guī)劃引導作用。一是依據(jù)城市規(guī)劃，編制并嚴格執(zhí)行年度土地儲備計劃，實現(xiàn)杭州政府主導型政府土地儲備地目標；二是在儲備土地前期開發(fā)和整理過程中，強化開發(fā)規(guī)模、城市景觀、市政及公建配套方面的論證，確保規(guī)劃指標科學可行，土地節(jié)約集約利用。三是對中遠期儲備土地，預先對道路等基礎(chǔ)設(shè)施與周邊地塊進行銜接，并為今后土地儲備留有余地。四是進一步拓展土地儲備類型，包括：住宅用地、公建用地（包括商業(yè)金融用地、科研用地、旅游用地等）、公用設(shè)施用地（社會停車場、加油站等），以及養(yǎng)老設(shè)施用地等。

建立市級層面綜合收儲協(xié)調(diào)機制。一是建立市級層面的協(xié)調(diào)機構(gòu)，構(gòu)建“規(guī)劃共繪、設(shè)施共建、利益共享”的合作開發(fā)的模式，逐步落實統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一出讓、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理。二是建議在控規(guī)編制標準中明確，涉及區(qū)界的控規(guī)單元編制，必須實測區(qū)界，解決因宗地涉及兩個區(qū)域界定困難的問題，從源頭上落實規(guī)劃。三是建議按照“虛擬行政區(qū)劃”的思路，將土地權(quán)證、戶籍和教育管理統(tǒng)一納入主城區(qū)，解決具體地塊涉及主城區(qū)與蕭山、余杭兩區(qū)土地權(quán)屬問題，以提升土地利用效率，減小跨區(qū)域合作機制的操作難度。四是強化儲備土地在供應規(guī)模、區(qū)位、價格和時序上的協(xié)調(diào)，實現(xiàn)主城區(qū)與蕭山、余杭區(qū)土地儲備“合作共贏”的局面。

加強市、區(qū)土地收儲模式的創(chuàng)新。嘗試在現(xiàn)有體制下建立市區(qū)聯(lián)動的土地收儲新機制。一是借鑒香港軌道交通模式。根據(jù)城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、軌道交通規(guī)劃，由地鐵集團、主城區(qū)土地儲備機構(gòu)分別與兩區(qū)土地儲備機構(gòu)合作，發(fā)揮各方面的優(yōu)勢，對軌道交通站點周邊一定范圍內(nèi)土地進行儲備，獲得土地增值收益，并將土地增值收益納入軌道交通建設(shè)投融資，形成“政府土地儲備—增值收益—軌道建設(shè)”良性循環(huán)。二是推廣奧體博覽城模式。杭州奧體博覽城是加快濱江新城和錢江世紀城建設(shè)的“先導性工程”，經(jīng)過近五年，其“統(tǒng)一規(guī)劃、分級實施”的運作模式，已為涉及主城區(qū)與蕭山、余杭區(qū)土地收儲提供很好的案例，可以在“三副六組團”土地收儲工作中借鑒推廣。

作者單位：杭州市國土資源局土地儲備中心