鮑豐

摘要：中國改革以后，在農村頒布《村委會組織法（試行）》文件，使8億農民開始了“自我管理，自我教育，自我服務，真正當家做主”，但此時村民自治并沒有取得明顯的進展。一直到1998年《村委會組織法》正式頒布實施。農村的治理才走上了改善、發(fā)展、完善的道路，但村級民主的推動收效甚微。2005年中共中央作出了“建設社會主義新農村”的決定。2006年全面取消農業(yè)稅，因此，在農村以土地流轉為代表的農業(yè)資本的流動促進了農村經濟的好轉。

關鍵詞：村級治理；模式；鄉(xiāng)政村治

一、村級治理是促進改革深入的動力

近代中國農村在經歷了清末農村的衰敗與崩潰、人民公社解體，各種自治及改革之后，中國農村、農民中蘊含的各種治理因素在上個世紀的80年代初被激發(fā)出來。

1978年十一屆三中全會拉開了中國改革開放和現(xiàn)代化建設的序幕。改革由農村開始。農村改革的第一步是廢除人民公社制度，建立以家庭聯(lián)產承包為主，統(tǒng)分結合、雙層經營的新型集體所有制。1978年12月，安徽鳳陽小崗村18戶農民以“敢為天下先”的膽識，搞起了“大包干”，揭開了中國農村改革的序幕，由此小崗村成為中國農村改革的發(fā)源地。1980年，中國第一個村民自治組織在廣西宜州市屏南鄉(xiāng)果作村誕生。1987年六屆人大第二十三次會議通過了《村委會組織法（試行）》。8億農民開始了“自我管理，自我教育，自我服務，真正當家做主”。雖然從這個時候開始，村委會的數(shù)量急劇增加，但此時的村民自治并沒有取得明顯的進展。一直到1998年《村委會組織法》正式頒布實施。農村的治理才有了質的飛躍，走上了改善、發(fā)展、完善的道路。

世紀之交，中國農村又發(fā)生了翻天覆地的“千年未有之大變局”。農民負擔沉重，村級債務劇增，干群關系緊張，農村治理陷入困境。與此同時，農村的民主進程在上下互動中不斷發(fā)展。1988年試行的《村民委員會組織法》在1998年正式實施。但隨著農村治理形勢的日漸嚴重，村級民主的推動收效甚微。2005年中共中央作出了“建設社會主義新農村”的決定。2006年中央政府全面取消農業(yè)稅，標志著兩千多年的農業(yè)稅歷史的終結，也標志著以農養(yǎng)工、以農養(yǎng)政時代的終結。在農村，以土地流轉為代表的農業(yè)資本的流動促進了農村經濟的好轉。當農村傳統(tǒng)的經濟、政治基礎發(fā)生改變后，由此帶來的治理困境也就不復存在。農村治理開始發(fā)生了根本性變化。農民作為治理的參與者和利益獲得者，發(fā)揮出極大的自主性、能動性和創(chuàng)造性，走出了一條百花齊放、視野寬闊、前途光明的治理之路。

二、鄉(xiāng)政村治模式的涵義、性質

“鄉(xiāng)政村治”模式是一種二元治理模式，即國家在鄉(xiāng)村一級設立鄉(xiāng)村基層政權，依法對鄉(xiāng)村進行行政管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的村實行村民自治，村民依法行使民主自治權利。這種治理格局，使村級成為基層民主的組織載體，使之與農民經營權的取得和經濟發(fā)展相適應。

中國農村的“鄉(xiāng)政村治”治理格局具有一元二體性，其中“一元”性質是關鍵。所謂一元性是指中華人民共和國的一切權利屬于人民，國家權力和村委會的權力來源于人民，即鄉(xiāng)政權組織與村民委員會的產生和來源性質相同，二者來源于人民，服務于村民。所謂二體性，一是指鄉(xiāng)政權執(zhí)行機構—鄉(xiāng)政府和村民自治執(zhí)行機構—村委會分屬不同的組織系統(tǒng)、且產生程序也不同。從組織構成來看，鄉(xiāng)政權組織是由鄉(xiāng)人大、鄉(xiāng)政府組成，鄉(xiāng)黨委屬于政權的領導力量，它屬于“準權力機構”。而村民自治組織中村民委員會和村民小組是其工作機構，村民會議和村民代表會議是其權力機構。從其產生方式來看，前者是間接選舉產生，后者是直接選舉產生。二是其具體職能目標不同，就其職能來看，前者主要是提供公共產品、社會服務，而村民自治則是，負責農村經濟社會發(fā)展的具體事務。

三、鄉(xiāng)政村治模式的效果

從1982年12月憲法，正式確定村民自治制度，到1988年6月《村民委員會組織法》（試行）的頒布實施，特別是從1990年開展村民自治示范活動以來，村民委員會的建設己經進入了有法規(guī)、有典型、有路子的新階段。村民自治制度己經在中國農村初步扎下了根，并且取得了令人鼓舞的成效。

第一，農村基層民主政治建設走出了一條新路。村民自治通過典型示范，不斷總結經驗，集中總結出“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，從內容上、形式上、制度上保證了農民群眾當家作主，管理自己的事物，在理論上和實踐上初步解決了如何保證當今中國農村農民群眾當家作主的問題。正是通過貫徹落實《村民委員會組織法》，通過村民自治的實踐，中國農村才初步走出了一條具有中國特色的基層民主政治建設之路。

第二，鍛造和培養(yǎng)了農民的民主意識。最顯著的標志有三點：一是廣大農民群眾的民主意識和法制觀念增強了。二是村干部的素質有了顯著的提高。一大批有文化、有能力、懂經濟、會管理、年富力強的干部被群眾選舉為帶頭人，進入村委會的領導班子，給村委會的工作增添了活力。三是依靠法制管理社會的自覺性有了提高。在村民自治實踐中，農民群眾依靠的村民自治、依法治村、民主管理的經驗，將農民治理農村社會的管理水平大大提高了一步，使大家知道村里有一部“小憲法”，從而自覺地約束自己。依靠法制，用農民群眾自己訂立的制度管理農村，這是中國農村管理的一大進步，是中國一代新型農民的偉大創(chuàng)舉。

第三，解決了目前農村中的實際問題。實踐證明，實行村民自治制度以后，由于建立健全了村民代表會議制度，制定了村民自治章程，建立了村務公開制度，相信群眾、依靠群眾，充分發(fā)揚民主，大家發(fā)表意見，大家共同決定，嚴格按照自訂的規(guī)矩辦事，因此，農村中出現(xiàn)的社會治安難治、計劃生育難抓、村提留難收、公益事業(yè)難辦、干部難當、群眾難管、事情難辦等等問題，都得到了一定程度的解決，與廣大農民群眾切身利益密切相關的一些問題也得到了解決。村民自治成為解決農村工作難點問題的有效途徑。最后，促進了農村經濟和社會的發(fā)展。實行村民自治的根本目的，就是促進農村經濟和社會事業(yè)的發(fā)展，使廣大農民群眾生活富裕起來?！稗r村不穩(wěn)定，整個政治局勢就不穩(wěn)定，農民沒有擺脫貧困，就是我國沒有擺脫貧困。村民自治始終不能脫離經濟建設這個中心，要充分調動廣大農村干部和群眾的積極性，為促進村內經濟的發(fā)展壯大出謀劃策。

四、“鄉(xiāng)政村治”與當前興起的各類村治模式

自從1978年十一屆三中全會，中國實行改革開放以來，中國大陸涌現(xiàn)出的村治模式數(shù)不勝數(shù)。著名的主要有溫嶺模式，徽州模式，阜陽模式，關中模式，連云港海州區(qū)三會村模式，青縣模式，蕉嶺模式，“1+3”模式、“1+2”模式、“第一支書”制度模式、“四權”村治模式等。

這些模式，雖然是在鄉(xiāng)政村治的大背景下產生的。但都因帶有各自的特點，而形成具有強大生命力的微觀模式?？傮w上，當前的農村治理模式呈現(xiàn)出鄉(xiāng)政村治的特色。這是農村發(fā)展實踐在國家的制度、政策和法律層面的體現(xiàn)。這必然要由每個具體而微的村莊來實現(xiàn)。在實踐鄉(xiāng)政村治的模式過程中，基層農村治理模式的探索，雖然沒有超出當前現(xiàn)有的體制框架，但也遠遠的超出了鄉(xiāng)政村治模式的宏觀框架。

鄉(xiāng)政村治模式，在村級治理的層面上，主要還是停留在自治方面。更多的強調的是民主選舉、民主管理、民主監(jiān)督等傳統(tǒng)的治理內容。在當前，農村治理多樣化、多元化的現(xiàn)狀下，傳統(tǒng)的治理已經不能適應農村治理的需要了。農民利益的多元化、農村環(huán)境的變化、農村發(fā)展的道路選擇等等，促動了各地方在村級治理方面的積極探索。而各種模式的涌現(xiàn)，豐富了鄉(xiāng)政村治模式的內涵，為促進了鄉(xiāng)政村治模式的發(fā)展積蓄了力量。

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