劉勇

摘 要： 基層工會是我國工會體系的組織基礎(chǔ)，是承載工會工作的基本單元。當(dāng)前基層工會組織孱弱，不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下新型勞動關(guān)系的發(fā)展變化，嚴(yán)重制約了中國工會整體效能的發(fā)揮。作為維護(hù)工人利益的群眾組織，中國工會應(yīng)加快推進(jìn)基層工會建設(shè)，從基層工會組織結(jié)構(gòu)、利益表達(dá)和維護(hù)機(jī)制等方面進(jìn)行改革，以實現(xiàn)新形勢下的工會轉(zhuǎn)型。

關(guān)鍵詞： 基層工會； 工會改革； 勞動關(guān)系

中圖分類號： D412.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號： 1673-9973（2014）04-0008-05

基層工會是我國工會體系中的組織基礎(chǔ)，是承載工會工作的基本單元。根據(jù)《中國工會章程》規(guī)定，基層工會的設(shè)立范圍除企業(yè)、事業(yè)單位、機(jī)關(guān)之外，還可以包括社區(qū)和行政村。由于基層工會屬于整個工會系統(tǒng)的“神經(jīng)末梢”，直接面對復(fù)雜的勞動關(guān)系，這種特殊地位決定了基層工會建設(shè)成為整個工會組織建設(shè)的一項基礎(chǔ)性工作。但在傳統(tǒng)體制的影響下，目前中國的基層工會普遍處于“維權(quán)不能”的狀態(tài)，并最終使得中國工會形成了嚴(yán)重的“悖逆性特征”，嚴(yán)重制約了中國工會整體效能的發(fā)揮。[1] 因此，中國工會維權(quán)意志和維權(quán)行動整體效能的發(fā)揮必須突破基層工會孱弱的瓶頸，需要從基層工會組織體制、利益表達(dá)和維護(hù)機(jī)制等方面進(jìn)行改革，以實現(xiàn)新形勢下的工會轉(zhuǎn)型。

一、通過法律法規(guī)的相應(yīng)創(chuàng)新加強基層工會的地位和作用是今后發(fā)展的趨勢

（一）推進(jìn)基層工會組織的結(jié)構(gòu)性變革

長期以來，我國工會的基層組織主要是以行政單位為基礎(chǔ)在國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位內(nèi)部建立工會，這種單位工會作為我國基層工會的基本模式目前在相當(dāng)大的范圍內(nèi)廣泛存在。[2] 包括目前非公有制企業(yè)工會，大多也是按照這種模式建立的。在計劃經(jīng)濟(jì)時期，單位工會在組織動員、宣傳教育、維護(hù)社會穩(wěn)定等方面起到了重要的作用。然而，單位工會必須與行政部門保持高度一致，實質(zhì)上是否認(rèn)了工會與行政部門的區(qū)別，淡化了工會利益整合和利益表達(dá)的功能。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，工人與企業(yè)逐漸分化為不同的利益主體，尤其在非公有制企業(yè)中，其勞動關(guān)系具有對立性的特點，工人參加工會的根本目的是維護(hù)和爭取自身的合法權(quán)益，而傳統(tǒng)的基層工會模式由于存在較強的依附性，在勞動關(guān)系市場化、多元化的背景下已難以實現(xiàn)這一目標(biāo)。另外，隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，小企業(yè)的數(shù)量迅猛增加，小企業(yè)從業(yè)人員已占從業(yè)人員總數(shù)的3/4以上，小企業(yè)工會約占全國基層工會總數(shù)的80%以上。[3] 但目前小企業(yè)中的從業(yè)人員流動性大，用工管理不規(guī)范，勞資矛盾多發(fā)，同時小企業(yè)工會存在著組建不規(guī)范、制度不健全，難以充分發(fā)揮表達(dá)和維護(hù)作用等問題。面對上述情況，應(yīng)根據(jù)區(qū)域或企業(yè)特點，將相近或相似的企業(yè)工會組織起來，組建成區(qū)域性、行業(yè)性基層工會聯(lián)合會，即在基層工會的設(shè)置上通過在縣級以下組建區(qū)域性、行業(yè)性工會的方式進(jìn)行工會組織的結(jié)構(gòu)性變革，增強基層工會的獨立性，從根本上解決傳統(tǒng)基層工會模式難以解決的問題，這也是工會作用發(fā)揮的基礎(chǔ)和前提。例如山西省陽泉市總工會針對原有工會小而散，難以表達(dá)和維護(hù)工人利益的狀況，突破原有基層工會模式，按照地域相近、行業(yè)相同的原則對小型工會進(jìn)行整合，創(chuàng)造性地建立起一條街工會聯(lián)合會、樓宇工會聯(lián)合會、餐飲工會聯(lián)合會這樣的基層工會組織，擴(kuò)大了工會覆蓋率，提升了工會維權(quán)的層次和能力。目前，陽泉市的工會組建率達(dá)到99%，勞動爭議比3年前下降37%。[4] 從全國來看，在主要由工會主持的勞動爭議調(diào)解中，區(qū)域性、行業(yè)性勞動爭議調(diào)解組織的調(diào)解成功率高達(dá)84.2%，而企事業(yè)單位勞動爭議調(diào)解委員會的調(diào)解成功率只有20.6%。[5] 實踐表明，在縣以下建立多種形式的區(qū)域性、行業(yè)性企業(yè)工會聯(lián)合會，有利于優(yōu)化工會組織結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大工會組織的覆蓋面，打破單位工會的依附性，改變企業(yè)工會建設(shè)的薄弱狀況，有效提高了基層工會在表達(dá)和維護(hù)工人利益方面的作用。目前，應(yīng)在總結(jié)以往區(qū)域性、行業(yè)性基層工會工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，盡快制定并實施相關(guān)工作條例，針對區(qū)域性和行業(yè)性基層工會的基本任務(wù)、組織體制、工作機(jī)制等方面制定出全面的規(guī)范，并及時通過《工會法》、《工會章程》，對區(qū)域性、行業(yè)性基層工會的地位加以確立，使之成為我國基層工會不可或缺的模式。

（二）最大限度地吸納農(nóng)民工入會

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)與社會快速發(fā)展的同時，也面臨著“半城市化”問題帶來的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。從“十二五”時期開始，我國將用20年時間解決目前的“半城市化”問題，在2030年使我國的城市化率達(dá)到65%。這意味著每年平均增加2000萬農(nóng)村剩余勞動力進(jìn)入城市就業(yè)，到2030年基本解決4億農(nóng)民工及其家屬的進(jìn)城和落戶問題，使他們享受與城市原有居民同等的公共服務(wù)和各項權(quán)利。[6] 面對半城市化問題的挑戰(zhàn)，如何最大限度地把農(nóng)民工吸納到工會中來，并有效地表達(dá)和維護(hù)這一社會弱勢群體的合法權(quán)益，就擺在了基層工會面前。

近年來，新建企業(yè)在組建工會和發(fā)展會員方面取得了突破性進(jìn)展，尤其是在積極接納農(nóng)民工入會方面，有些地方探索了一些不同的農(nóng)民工工會模式。例如，有些地方采取了在農(nóng)民工輸出地、輸入地“雙管齊下”發(fā)展會員，建立“雙向維護(hù)”機(jī)制；有些地方針對農(nóng)民工流動性大特點，組建了項目工會聯(lián)合會，“讓工會跟著項目走”、“讓有工人的地方就有工會”。以上方法和模式雖然在吸納農(nóng)民工入會、表達(dá)和維護(hù)其合法權(quán)益等方面起到了一定的效果，但大多還都存在一定問題，處于進(jìn)一步探索階段，還不能從根本上改變農(nóng)民工利益表達(dá)和維護(hù)的現(xiàn)狀。例如，雙重會籍管理制度面對大范圍的跨省、跨區(qū)域的協(xié)調(diào)，對現(xiàn)有基層工會組織來說實在是心有余而力不足。還有些地方雖然建立了農(nóng)民工工會，但并未真正有效運作，整合和表達(dá)農(nóng)民工利益更是無從談起。[7] 因此，當(dāng)前要有效地表達(dá)和維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益應(yīng)在兩個方面有所加強和突破：一是針對農(nóng)民工的特點加強基層工會組織建設(shè)。如果不能最大限度地將農(nóng)民工組織到工會中，并有效維護(hù)其合法權(quán)益，基層工會的組織基礎(chǔ)必然受到嚴(yán)重削弱。按照《工會法》規(guī)定，實際上對成為工會會員的身份限定為企業(yè)、事業(yè)單位、機(jī)關(guān)中以工資收入為主要生活來源的勞動者。而工會作為表達(dá)和維護(hù)工會成員利益的組織，吸納會員的領(lǐng)域必須與市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相適應(yīng)。因此，在《工會法》中有關(guān)成為工會會員身份的規(guī)定方面，不僅應(yīng)注重從傳統(tǒng)的第二產(chǎn)業(yè)到二、三產(chǎn)業(yè)兼顧，而且應(yīng)強調(diào)包括以往的正規(guī)化部門到新出現(xiàn)的非正規(guī)化部門和彈性雇傭部門并重。突出以工資收入為主要生活來源的體力勞動者和腦力勞動者，都有依法參加和組織工會的權(quán)利，而不再強調(diào)成為工會會員的單位特征。這既適應(yīng)了工會吸納領(lǐng)域拓展的需求，也為社區(qū)工會、農(nóng)民工工會的組建形式提供了基本的法律依據(jù)。應(yīng)該注意的是，不論是原有基層工會吸納農(nóng)民工入會，還是組建農(nóng)民工工會，都應(yīng)從農(nóng)民工自身的特點出發(fā)，建立與之相適應(yīng)的工會運作模式，否則工會就會淪落為擺設(shè)。二是為保護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益立法。工會作用的發(fā)揮有它一定的適用范圍，如果僅依靠工會達(dá)到維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的目標(biāo)，顯然是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。在工會之外，需要有完善的法律體系和相應(yīng)的制約機(jī)制，只有政府加強對用工市場的監(jiān)督管理，各職能部門乃至全社會都依法辦事，這才是保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的重中之重。[8] 在此基礎(chǔ)上，工會的表達(dá)與維護(hù)行動也能得到相關(guān)法律法規(guī)的支持和保護(hù)。

（三）賦予基層工會更大的活動空間

基層工會要切實在維護(hù)工人合法權(quán)益中發(fā)揮作用，除了要有健全的法制和工會自身不斷努力以外，還需得到政黨、政府以及來自社會各方面的支持，“要把更多資源和手段賦予工會組織，把黨政所需、職工所急、工會所能的事更多地交給工會組織去辦，不斷擴(kuò)大工會組織的社會影響，為工會事業(yè)發(fā)展創(chuàng)造更好環(huán)境?！?[9] 因此，在現(xiàn)有條件下，賦予工會更大的活動空間是發(fā)揮工會表達(dá)和維護(hù)職能，切實履行工會基本職責(zé)的必然要求，也是市場經(jīng)濟(jì)條件下工會改革的重要內(nèi)容。

基層工會主席大都由上級黨委或工會組織委派的方式產(chǎn)生，這是造成工會組織行政化傾向的重要原因之一。[10] 而工會主席直選體現(xiàn)了工會民主化和群眾化的要求，這不僅是工會組織改革的方向，也是中國基層民主建設(shè)中的重要內(nèi)容。但從目前來看，在國有企事業(yè)單位工會進(jìn)行的直接民主選舉和工會改革，效果不甚理想。例如上海開展基層工會主席直接選舉試點工作已有10年，在51952家基層工會中，工會主席由直接選舉產(chǎn)生的只有5961家，僅占全部基層工會組織的11.47%。 [11] 但值得注意的是，近年來在一些非公有制企業(yè)中，出現(xiàn)了由工人自主建立并通過直接選舉的方式產(chǎn)生領(lǐng)導(dǎo)人的新型工會組織。這些新型工會組織不斷將勞資關(guān)系從沖突對抗引向協(xié)商談判，依法表達(dá)和維護(hù)了工人的利益，在協(xié)調(diào)勞資關(guān)系、維護(hù)社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮了積極的作用。這不僅意味著一種維護(hù)工人利益、協(xié)調(diào)勞資關(guān)系新型力量的出現(xiàn)，而且體現(xiàn)了中國基層民主的新發(fā)展。[12]

根據(jù)上述情況可以看出，中國目前已經(jīng)存在兩種不同類型和不同運作機(jī)制的基層工會組織，一種是沒有政府背景、由工人自主建立、工會主席由直接選舉產(chǎn)生的工會組織；一種是仍然沿襲著過去的運作模式、表達(dá)和維護(hù)機(jī)制不健全、行政化色彩濃厚的官辦工會組織。筆者認(rèn)為，應(yīng)在非公有制企業(yè)新型工會的建立中和直選實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，繼續(xù)推進(jìn)非公有制企業(yè)中新型工會的建立和發(fā)展。同時，加快推進(jìn)官辦工會的組織體制改革，使其在工會領(lǐng)導(dǎo)人的選舉、工人利益訴求的表達(dá)以及民主參與等方面發(fā)揮更大的作用。

二、完善以集體談判為核心的勞動關(guān)系制度，強化基層工會表達(dá)和維護(hù)機(jī)制

（一）促進(jìn)多層次談判結(jié)構(gòu)的形成

作為工會運動的直接結(jié)果和近代勞工立法的重要內(nèi)容，集體談判不僅確立了集體勞動關(guān)系調(diào)整的正式規(guī)則，而且本身就是化解沖突的一種重要機(jī)制，它已成為市場經(jīng)濟(jì)條件下規(guī)范與調(diào)整勞動關(guān)系的主要手段和國際慣例。隨著我國市場化改革開放的深入發(fā)展，國家、企業(yè)與工人之間的政治化、行政化、利益一致化的勞動關(guān)系逐漸呈現(xiàn)出市場化和利益分化的特點，通過傳統(tǒng)的行政干預(yù)協(xié)調(diào)各方利益的方式已難以奏效，迫切需要建立和完善以集體談判為核心的勞動關(guān)系制度，以實現(xiàn)中國勞動關(guān)系調(diào)整機(jī)制的改進(jìn)和重建。[13]

雖然集體談判在我國開展已有十幾年，但目前仍未能真正有效地起到表達(dá)和維護(hù)勞動者權(quán)益的作用。原因之一是大部分集體談判與集體合同的推行是在企業(yè)層面開展的，但在現(xiàn)實中，大量的企業(yè)規(guī)模小，工人流動性大，工會組織不健全，尤其是在資強勞弱的局面下，企業(yè)級的集體談判難以做到事實上的合理和公平。從市場經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗來看，由行業(yè)工會代表工人進(jìn)行集體談判，可以避免企業(yè)工會和企業(yè)管理層的直接對抗以及管理層對集體談判的控制，也有利于工會全面準(zhǔn)確地掌握談判信息，集中談判專家的優(yōu)勢和力量，充分行使集體談判權(quán)。 [14] 因此，我國應(yīng)積極構(gòu)建多層次、立體式集體談判體系，以解決目前單一的企業(yè)級集體談判所存在的弊端，全面發(fā)揮集體談判制度的作用。一方面，加快構(gòu)建行業(yè)、區(qū)域集體談判機(jī)制，依靠上級工會的力量開展集體談判，這不僅能夠改善企業(yè)在開展集體談判過程中面臨的困難，還能使集體談判調(diào)整勞動關(guān)系的層次更高、力度更大、范圍更廣，更有利于提高勞動者一方的整體力量。另一方面，在擴(kuò)大區(qū)域性、行業(yè)性集體談判范圍的同時，積極開展國家級勞資對話機(jī)制，就工資增長、就業(yè)、勞動安全、特殊權(quán)益保護(hù)等問題進(jìn)行談判。這樣就形成國家級、行業(yè)級、區(qū)域級、企業(yè)級的多層次的談判結(jié)構(gòu)，這種縱橫交錯的立體保護(hù)網(wǎng)，能更有效地通過發(fā)揮集體談判的作用表達(dá)和維護(hù)工人的利益。

（二）推進(jìn)談判主體的健全及能力的提高

集體談判是由雇主或其組織為一方與工人組織（一般是工會）為另一方的談判。因此，具有獨立性和代表性的談判雙方是集體談判與集體合同制度有效運行的主體性條件。目前制約我國集體談判發(fā)展的一大瓶頸是談判主體的嚴(yán)重缺位。在企業(yè)級集體談判中，由于企業(yè)工會與雇主的主體地位、談判能力相差懸殊，企業(yè)工會對談判結(jié)果的影響力嚴(yán)重不足，即使通過談判簽訂了集體合同，由于內(nèi)容的針對性、實效性不強，也大多流于形式。尤其是非公有制中小企業(yè)占據(jù)我國企業(yè)絕大多數(shù)的同時，相當(dāng)一部分企業(yè)仍未組建工會，在談判主體不健全的情況下，造成集體談判覆蓋面狹窄，例如，勞動者工資是集體談判的核心內(nèi)容。有數(shù)據(jù)顯示，目前全國共有1300萬家企業(yè)，超過1000萬家的中、小企業(yè)還沒有建立工資集體協(xié)商制度。[15] 相對于企業(yè)級集體談判來說，雖然行業(yè)談判可以避免談判雙方主體地位不平等的問題，并擴(kuò)大集體談判覆蓋面，但由于我國行業(yè)工會、產(chǎn)業(yè)工會的組織體系不健全，集體談判經(jīng)常因城市以下缺失產(chǎn)業(yè)性、行業(yè)性的工會組織而不能進(jìn)行。

與此同時，雇主方談判主體的缺位問題也較為突出。我國雇主組織是一種多元化體制，目前存在著國有企業(yè)的雇主組織、非公有制企業(yè)的雇主組織，還有不分所有制的雇主協(xié)會以及各地由雇主自發(fā)成立的非正式雇主組織等多種類型。 [16] 但每一種類型的雇主組織都不能涵蓋所有類型的企業(yè)，因此缺乏足夠的代表性。并且，在許多區(qū)縣一級，大多數(shù)雇主組織也沒有設(shè)立相應(yīng)的分支機(jī)構(gòu)，因而在開展區(qū)域性、行業(yè)性集體談判時，企業(yè)方談判主體缺位問題較為突出。[15]另外，在企業(yè)級的集體談判中，非國有企業(yè)的雇主角色是非常明確的，但國有企業(yè)的雇主究竟是誰？換句話說，在國有企業(yè)中，工會主席能不能與廠長、經(jīng)理談判？ 廠長、經(jīng)理到底代表誰的利益？ [13] 這些理論與實踐上的困惑，也進(jìn)一步反映了我國集體談判中始終未解決的環(huán)境和條件問題。

根據(jù)上述情況表明，要真正發(fā)揮集體談判的作用，不僅要進(jìn)一步加強工會組織建設(shè)，還要積極培育和健全雇主組織，并準(zhǔn)確定位政府在集體談判中的作用和角色。對于工會來說，在進(jìn)行工會組織體系建設(shè)的同時，應(yīng)著力提高工會的談判能力。例如沈陽市總工會針對集體談判中，基層工會“不敢談、不會談”的狀況，組建了包括來自工商、稅務(wù)、司法等相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)人士的工資談判專家團(tuán)（組），以勞方談判代表的身份參與集體談判。 [15] 對于企業(yè)代表而言，應(yīng)對現(xiàn)有雇主組織進(jìn)行改革和調(diào)整，減少和消除雇主組織的官方色彩，建立與工會結(jié)構(gòu)相一致的雇主組織體制，尤其是在區(qū)縣以下積極培育具有長期穩(wěn)定性和廣泛代表性的行業(yè)性雇主組織，增強其協(xié)調(diào)勞動關(guān)系的功能和責(zé)任。另外，還應(yīng)根據(jù)國際慣例和我國一元化工會的實際，規(guī)定國有企業(yè)經(jīng)營管理者只能加入上級工會或其他工會，以區(qū)分他們在一個具體勞動關(guān)系中所處的管理方的地位和角色。對于政府部門而言，制定和頒布基本的勞動標(biāo)準(zhǔn)、加強對集體談判的程序和內(nèi)容以及集體合同實施的干預(yù)，并通過完善三方協(xié)商機(jī)制預(yù)防和解決集體談判遇到的矛盾和問題，這在目前我國勞動關(guān)系雙方的發(fā)育和組織程度都還不成熟的情況下，其重要性尤為突出。 [16]

（三）提高集體談判法制化和規(guī)范化的水平

法律制度存在缺陷與不足，必然會影響和制約集體談判活動的運行與發(fā)展。隨著我國集體談判的逐步推行，立法當(dāng)中存在的問題也逐漸暴露出來。

從1994年《勞動法》出臺，集體談判開始推行至今，還沒有一部關(guān)于集體談判與集體合同制度的專項立法，涉及的有關(guān)規(guī)定分散于各種不同的法律法規(guī)當(dāng)中。例如《勞動法》和《工會法》一共只有七條涉及集體談判與集體合同問題，這些數(shù)量極少的條款對涉及到的集體合同的主體、內(nèi)容、爭議處理等也只是做了比較宏觀、原則性的規(guī)定，并且，由于立法的側(cè)重點不同，這些法律不僅在該制度名稱的使用上不統(tǒng)一，對一些問題的規(guī)定也不完全一致，這突出體現(xiàn)在簽訂集體合同的自愿或強制這一問題上。這些問題的存在，極易造成實踐中的混亂。

勞動和社會保障部2004年頒布的《集體合同規(guī)定》和2000年頒布《工資集體協(xié)商試行辦法》，是目前對集體合同制度的規(guī)定相對詳細(xì)的立法，但內(nèi)容也不夠完備。值得欣慰的是，為了規(guī)范和推動集體談判和集體合同制度的發(fā)展，我國各地方在立法方面有了一定的發(fā)展。目前，全國已有23個?。▍^(qū)、市）制定了“集體合同規(guī)定”或“集體合同條例”。 [17] 但不管是部委的規(guī)章，還是地方法規(guī)，其立法的層次性與權(quán)威性都不能與全國性集體合同立法相比，在實際執(zhí)行中由于執(zhí)法手段有限也難以得到貫徹執(zhí)行。另外，我國現(xiàn)有的法律對企業(yè)拒絕進(jìn)行集體談判的問題，從行為界定到責(zé)任的承擔(dān)，都缺乏明確的規(guī)定，對發(fā)生此行為的處罰也比較原則。至于企業(yè)在談判過程中應(yīng)承擔(dān)的其他責(zé)任以及違約后應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任更沒有相應(yīng)的規(guī)定。這導(dǎo)致在開展集體談判、實施集體合同過程中，由于缺乏對企業(yè)方的制約而經(jīng)常遭到拒絕，同時，這也在一定程度上影響法律制度的權(quán)威性。

總之，從整體上看，集體談判和集體合同的立法與迅速發(fā)展的社會需求不相適應(yīng)，完善集體談判和集體合同立法的任務(wù)迫在眉睫。

三、堅持和完善以職工代表大會為基本形式的企業(yè)民主參與制度

在法律制度允許的范圍內(nèi)，工人各種影響企業(yè)決策的行為都可以看成是工人民主參與管理的形式。通過民主參與的方式協(xié)調(diào)以及處理勞動關(guān)系中出現(xiàn)的問題，是市場經(jīng)濟(jì)國家普遍使用的方法。

在我國，企業(yè)民主參與也具有悠久的歷史和傳統(tǒng)，早在革命戰(zhàn)爭時期根據(jù)地的公營企業(yè)中就形成了“三人團(tuán)”、“工廠管理委員會”等制度。建國后的20世紀(jì)50年代后期，逐步形成了以職工代表大會為基本形式的具有中國特色的基層民主參與制度。到20世紀(jì)80年代，這一制度不但在公有制企業(yè)中得到了普遍的推廣，而且作為表達(dá)和維護(hù)工人利益的重要機(jī)制，發(fā)揮了重要的作用，產(chǎn)生了不可低估的社會效益。[10] 但是，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，政府與企業(yè)之間的聯(lián)系更多的是依靠市場機(jī)制而非計劃經(jīng)濟(jì)體制下直接的行政強制，尤其是非公有制企業(yè)的大幅度增加，以職工代表大會制度為基本形式的職工民主參與遇到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

計劃經(jīng)濟(jì)體制下的勞動關(guān)系主要是一種利益一致的平均分配的勞動行政關(guān)系。市場經(jīng)濟(jì)體制下的勞動關(guān)系則是一種利益關(guān)系明晰的由市場調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，這種勞動關(guān)系性質(zhì)和調(diào)節(jié)機(jī)制的變化，使得原有企業(yè)民主參與制度難以與之相適應(yīng)。其中最為突出的是現(xiàn)代企業(yè)制度中形成的公司治理結(jié)構(gòu)與傳統(tǒng)的民主參與體制是兩種平行的不同體制，企業(yè)的權(quán)利結(jié)構(gòu)與職工代表大會的權(quán)利由此發(fā)生了矛盾沖突。[10]

一個基層組織如果能夠經(jīng)常性地組織成員有效參與決策與管理，并能夠逐漸演變成為管理者與被管理者都自覺遵守的制度，這樣的組織就是民主參與的組織、民主管理的組織。[10] 作為工會利益整合和利益表達(dá)的重要機(jī)制，工會在推進(jìn)企業(yè)民主參與管理過程中一直扮演倡導(dǎo)者和組織者的角色。《工會法》 第 6條規(guī)定：“工會依照法律規(guī)定通過職工代表大會或者其他形式，組織職工參與本單位的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”。黨的十八大報告明確指出，“全心全意依靠工人階級，健全以職工代表大會為基本形式的企事業(yè)單位民主管理制度，保障職工參與管理和監(jiān)督的民主權(quán)利”。因此，在新的歷史條件下，基層工會應(yīng)積極推動以職工代表大會為基本形式的企業(yè)民主參與制度的發(fā)展和完善，不斷擴(kuò)展活動內(nèi)容和活動空間。一方面，積極將職工董事和職工監(jiān)事制度、集體協(xié)商與集體合同制度、廠務(wù)公開制度、合理化建議制度等一些適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的民主參與和調(diào)節(jié)勞動關(guān)系的新形式納入到職代會體系當(dāng)中，結(jié)合成強而有力的整體，借助職代會這一平臺更好地發(fā)揮作用。另一方面，應(yīng)圍繞民主治理這一政治發(fā)展的趨勢，不斷推動工人參與企業(yè)民主管理的樣態(tài)及其機(jī)制的創(chuàng)新。

對于我國非公有制企業(yè)，一方面，可以根據(jù)實際情況在部分企業(yè)建立職工代表大會制度。職代會制度與其他民主參與形式相比較而言，因其具有內(nèi)容的連續(xù)性、程序的規(guī)范性和代表的廣泛性，而成為目前最能全面體現(xiàn)企業(yè)民主參與權(quán)的基本形式。并且，職代會經(jīng)過國有企業(yè)長期的實踐，大多數(shù)人對它都耳熟能詳，既有許多經(jīng)驗可以借鑒，其存在的不足也大都為人所知。對于許多非公有制企業(yè)來說，建立這種形式既容易被勞資雙方接受，也可以減少精力、財力等方面不必要的支出。但應(yīng)該注意的是，不能將國有企業(yè)職代會制度簡單地照搬到私營企業(yè)中，而應(yīng)以更加靈活的形式，建立適應(yīng)非公企業(yè)民主參與的組織形式和制度。[16] 另一方面，對一些規(guī)模較小的非公企業(yè)可以通過相對簡單的形式加以規(guī)范。由于職代會是一套完整的制度體系，程序要求比較嚴(yán)格和規(guī)范，這對于一些規(guī)模小、管理層次少、決策過程簡單的企業(yè)來說不一定是最適合的形式。對于這類企業(yè)，可以通過“民主議事會”、“民主管理生活會”等相對簡單的會議形式，并對其權(quán)限、會期、議事規(guī)則等基本內(nèi)容加以規(guī)范，從而形成相應(yīng)的制度。待企業(yè)規(guī)模、經(jīng)營條件等方面適宜后再采取職代會制度?？傊?，實行企業(yè)民主參與符合了當(dāng)前國際慣例和現(xiàn)代企業(yè)管理的“潮流”和“趨勢”，只要基層工會積極努力，必然會創(chuàng)造出更多表達(dá)和維護(hù)工人利益的新形式。

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