趙沁娜+戴亞素+范利軍
摘要: 棕地再開發(fā)的外部性決定了只有建立合理的融資模式才能有效地推動其開發(fā)進(jìn)程。本文以融資機(jī)制和模式比較成熟的美國為例,深入剖析了美國政府的棕地再開發(fā)融資模式。結(jié)合我國國情,提出政府調(diào)控和引導(dǎo)是實(shí)現(xiàn)棕地再開發(fā)融資的重要?jiǎng)恿Α⑦m度擴(kuò)大地方政府的稅收管理權(quán)限有助于棕地再開發(fā)融資方式創(chuàng)新、公私合作可以有效拓寬棕地再開發(fā)資金的來源渠道、多元利益方通力協(xié)作可以推動棕地再開發(fā)的成功實(shí)現(xiàn)等啟示,希望這些經(jīng)驗(yàn)和啟示為我國棕地再開發(fā)融資提供借鑒。
關(guān)鍵詞: 棕地再開發(fā); 融資模式;美國
中圖分類號:F830.9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1006-4311(2014)31-0015-03
0 引言
棕地(Brownfield)是指存在一定程度污染,沒有得到充分利用的土地及地上建筑物[1-2]。由于其一般屬于歷史遺留污染問題,加之我國土地屬于國有,傳統(tǒng)的“污染者付費(fèi)”原則不能有效發(fā)揮作用。所以我國棕地再開發(fā)大多是由政府“買單”,并由此產(chǎn)生了兩個(gè)外部性問題:一是污染土壤環(huán)境的個(gè)人和企業(yè)不承擔(dān)污染成本;二是政府再開發(fā)棕地產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境效益作為一份“免費(fèi)的午餐”漫溢給相關(guān)主體[3]。棕地再開發(fā)的外部性決定了只有建立合理的融資模式才能有效地推動其開發(fā)進(jìn)程。在美國,棕地再開發(fā)已有半個(gè)多世紀(jì)的歷史,形成了一套比較完善的融資機(jī)制和模式來解決其融資難題。本文擬從聯(lián)邦政府、聯(lián)邦政府部門、地方政府三個(gè)層面對美國棕地再開發(fā)的融資模式進(jìn)行剖析,以期對探討適合我國國情的融資模式提供借鑒。
1 聯(lián)邦政府的超級基金
建立超級基金是聯(lián)邦政府參與棕地再開發(fā)的主要融資方式。美國在1980年通過了《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償與責(zé)任法案》,對棕地進(jìn)行整治。該法案確立了“污染者付費(fèi)” 原則,規(guī)定包括土地、廠房、設(shè)施等不動產(chǎn)的污染者、所有者和使用者應(yīng)以追溯既往的方式承擔(dān)連帶責(zé)任,并強(qiáng)制他們出資進(jìn)行棕地再開發(fā)工作。但是在無法或暫時(shí)無法確認(rèn)污染者的情況下,費(fèi)用由超級基金承擔(dān)[4-6]。超級基金的大部分資金來自于石油和化工原料稅收,還有部分來自財(cái)政撥款。州政府、污染企業(yè)等都可以通過申請?jiān)擁?xiàng)基金來進(jìn)行棕地再開發(fā)。超級基金的資金來源比較穩(wěn)定,但在實(shí)踐過程中也存在諸多問題:對基金使用方來說,超級基金的申請過程漫長且嚴(yán)苛,往往需要提交大量的評估資料,在再開發(fā)過程中受到政府的監(jiān)督和檢測;對聯(lián)邦政府來講,超級基金的回收比較困難,且政府權(quán)力過大,很容易產(chǎn)生尋租行為。
2 聯(lián)邦政府部門融資專項(xiàng)計(jì)劃
除超級基金之外,美國聯(lián)邦政府的多個(gè)部門還制定了各種融資專項(xiàng)計(jì)劃用于棕地的規(guī)劃,現(xiàn)場評估,清理與建設(shè)。這些計(jì)劃主要來自于美國環(huán)保局、美國住房和城市發(fā)展部、美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展局等聯(lián)邦機(jī)構(gòu)[7-11](見表1)。
3 州政府和地方政府的融資模式
3.1 稅收增額融資
稅收增額融資(Tax Incentive Financing,TIF)作為地方政府借款融資的一種方式,主要是利用預(yù)期增加的財(cái)產(chǎn)稅為基礎(chǔ)進(jìn)行融資[8]。地方政府發(fā)放TIF債券,用于地塊的獲得和準(zhǔn)備、街道或停車場的改造升級,以及其他地塊的改造等活動。如1990年明尼蘇達(dá)州立法機(jī)關(guān)和明尼阿波利斯城市委員會為該市81個(gè)社區(qū)的房地產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)開發(fā)活動提供每年2000萬美元,為期20年的資金。它是由盈利性的市區(qū)開發(fā)項(xiàng)目所產(chǎn)生的TIF收入來提供資金。到2000年為止,1400多個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施用到了該基金提供的1.762億美元[8]。當(dāng)然,也有批評者認(rèn)為TIF的主要作用是在一個(gè)大都市區(qū)里重新安排經(jīng)濟(jì)活動,而且TIF導(dǎo)致了投資在地理上的低效率的再分配發(fā)展。目前,TIF已成為棕地再開發(fā)的主要融資手段。
3.2 稅收減免
一些城市和城鎮(zhèn)通過稅收減免(Tax Abatement,TA)刺激投資,即通過凍結(jié)待評估土地的價(jià)值,暫時(shí)減少稅收,或者豁免特定的房產(chǎn)稅或其他稅收來吸引開發(fā)商。減稅常用于財(cái)產(chǎn)稅的免除,同時(shí)也用于營業(yè)稅、存貨稅等其他稅種的減免。減稅主要表現(xiàn)為以下三種形式:
①通常在改造前,凍結(jié)土地或建筑物的評估價(jià)值。
②一定時(shí)期內(nèi)降低稅率,如5年,10年或20年等。
③對一些財(cái)產(chǎn)進(jìn)行稅收免除。通常,州政府特許地方政府行使減稅政策,但政策只能用于受棕地影響的鄰近地區(qū)等特殊區(qū)域。如科羅拉多州對人口在1萬以上,且被納入州志愿清理項(xiàng)目(VCP)的地區(qū)給予最高額為10萬美元的所得稅抵免,按比例分階段實(shí)行。密歇根州對棕地授權(quán)社區(qū)的納稅人或承租人給予10%的單一商業(yè)稅(增值稅的一種)抵免等。
3.3 循環(huán)貸款基金融資
循環(huán)貸款基金(Revolving Loan Funds,RLF)通過制定有利的條款提供低息貸款支持土地現(xiàn)有者進(jìn)行再開發(fā)活動,待其對土地進(jìn)行清理,改造完成后,償還本金和利息,重新投入新的棕地改造項(xiàng)目,形成一個(gè)良性的資金循環(huán)鏈。該種融資方式是建立在PPP融資模式基礎(chǔ)上,政府通過向投資方提供低息的貸款以及向銀行承諾為投資商提供相應(yīng)擔(dān)保,從而吸引投資商承擔(dān)棕地再開發(fā)費(fèi)用的項(xiàng)目,在項(xiàng)目建設(shè)和開發(fā)過程中,政府的主要角色是監(jiān)督、指導(dǎo)和合作者,并且和私人機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。私人機(jī)構(gòu)在棕地再開發(fā)項(xiàng)目的前期便可參與治理工作,明確項(xiàng)目的盈利模式和合理的回報(bào)率,用項(xiàng)目的資金回報(bào)償還貸款的本金和利息。目前,已有包括羅切斯特、揚(yáng)克斯、紐約、洛杉磯在內(nèi)的多個(gè)城市利用RLF進(jìn)行棕地再開發(fā)。循環(huán)貸款基金融資能夠?yàn)樽氐卦匍_發(fā)提供持續(xù)的資金支持,并且申請者可以隨時(shí)獲取再開發(fā)資金,降低開發(fā)商的投資風(fēng)險(xiǎn),它能有效降低貸款者的風(fēng)險(xiǎn),并降低借款者的總成本。但是循環(huán)貸款基金的回收期很長,時(shí)常出現(xiàn)資金無法回籠的情況。
3.4 一般責(zé)任債券
一般責(zé)任債券(General Obligation Bonds, GOB)是城市發(fā)行債券籌集用于棕地再開發(fā)的費(fèi)用。其與ABS融資模式相似,但是ABS融資模式是國際資本市場上發(fā)行債券,依靠的是國家信用。而一般責(zé)任債券是由州、市、或者鎮(zhèn)政府發(fā)行的,用項(xiàng)目收費(fèi)收入和地方稅收收入等資金來還本付息,依靠的是政府信用,一般利率較低。該種融資方式信譽(yù)程度高,可以籌集長期資金,利用政府信用作為基礎(chǔ),可有效擴(kuò)大融資對象群體,利息支出與項(xiàng)目的穩(wěn)定收益相匹配,能夠?yàn)樗饺送顿Y者提供固定收益類投資產(chǎn)品。如康涅狄格州用一般責(zé)任債券融資籌得2100萬美元將棕地改造成棒球廠,并通過門票和場地租金來還本付息。一般責(zé)任債券融資可有效擴(kuò)大融資對象,并籌集到長期資金,但政府的還本付息的財(cái)政剛性壓力很大,政府面臨著信用風(fēng)險(xiǎn)。endprint
3.5 其他融資模式
除了由聯(lián)邦政府建立超級基金和地方政府采取財(cái)政和稅收政府外,還有一些非盈利性的科研或慈善組織或個(gè)人為棕地再開發(fā)提供資金。在美國,成立了社區(qū)發(fā)展團(tuán)體(Community Development Corporations,CDCs),其主要任務(wù)是從居民利益出發(fā),為低收入群體重建生活。CDCs通常會選擇自身擅長的棕地再開發(fā)項(xiàng)目,例如提供住房、維護(hù)歷史遺跡和商業(yè)用地的開發(fā),并且與當(dāng)?shù)卣献鞴餐袚?dān)開發(fā)項(xiàng)目,為項(xiàng)目提供專業(yè)的知識和技術(shù)的指導(dǎo)。并以項(xiàng)目收益作為投資資金。
4 美國棕地再開發(fā)融資模式對我國的啟示
美國經(jīng)過30多年的棕地再開發(fā)實(shí)踐,已經(jīng)建立了較為完善的棕地再開發(fā)融資機(jī)制:采取由政府主導(dǎo),建立專項(xiàng)基金,采取創(chuàng)新性的稅收政策,通過證券市場和金融市場,吸引私人機(jī)構(gòu)、非營利組織、一般大眾進(jìn)行投資。其特點(diǎn)是通過提供各種補(bǔ)償、稅收優(yōu)惠、低息貸款、基金援助等經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段以及各相關(guān)利益方的通力協(xié)作真正促進(jìn)棕地再開發(fā)利用。主要啟示有:
4.1 政府調(diào)控和引導(dǎo)是實(shí)現(xiàn)棕地再開發(fā)融資的重要?jiǎng)恿?/p>
美國棕地治理的法律框架主要是由《超級基金法》及其修正案的相關(guān)內(nèi)容組成?!冻壔鸱ā分胁扇∥廴菊呒礊椤皾撛谪?zé)任人”的做法,建立了嚴(yán)格、連帶和溯及既往的法律責(zé)任制度。與發(fā)達(dá)國家不同,我國現(xiàn)有棕地一般屬于老國有企業(yè)的歷史遺留問題,傳統(tǒng)的“污染者付費(fèi)”原則不能有效發(fā)揮作用。棕地再開發(fā)的外部性決定了政府必須作為一個(gè)管理主體參與其中。主要體現(xiàn)在:
①相關(guān)政策引導(dǎo)。政府作為國有土地所有權(quán)的代表控制土地一級市場。這對格外需要政府統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)的棕地再開發(fā)非常有利。政府可以通過相關(guān)規(guī)劃法規(guī)的制定和政策的推行,引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行投資,為棕地治理提供前期建設(shè)資金,緩解政府財(cái)政壓力。②建立專項(xiàng)基金。對于歷史遺留的污染場地,為國有企業(yè)搬遷所留下,其中一些已經(jīng)破產(chǎn),還有的企業(yè)因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)變更,無法認(rèn)定污染場地的責(zé)任主體,建立專項(xiàng)基金,有助于進(jìn)行無法追溯責(zé)任人的污染場地的修復(fù)。
4.2 適度擴(kuò)大地方政府的稅收管理權(quán)限有助于棕地再開發(fā)融資方式創(chuàng)新
美國各州政府和地方政府為應(yīng)對棕地再開發(fā)融資困難問題,提出了稅收增額融資、減稅、循環(huán)貸款基金、一般責(zé)任債券等創(chuàng)新性的融資工具,州和地方政府具有許多融資自主權(quán)。實(shí)踐證明,州政府和地方政府強(qiáng)大的融資能力(包括市民、政府和企業(yè))有助于成功地實(shí)現(xiàn)棕地再開發(fā)。相比較而言,我國實(shí)行的是高度集中的稅收管理體制,地方政府缺少稅收的立法權(quán)、開征權(quán)、停征權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)以及稅收減免權(quán)等。這種高度集中的稅收管理模式,不利于地方政府通過稅種和稅率的調(diào)整來調(diào)控地方土地市場,所以我國現(xiàn)階段則主要表現(xiàn)為利用財(cái)政資金進(jìn)行棕地再開發(fā)。因此,我們應(yīng)在適度擴(kuò)大地方政府的稅收管理權(quán)限的基礎(chǔ)上,積極探索以棕地再開發(fā)后土地價(jià)值增值為抵押進(jìn)行金融工具創(chuàng)新,使棕色土地再開發(fā)過程中的資金需求得到滿足。
4.3 公私合作可以有效拓寬棕地再開發(fā)資金的來源渠道
美國棕地再開發(fā)實(shí)踐表明,政府和私人合作開展項(xiàng)目可以有效拓展資金的來源渠道。其主要形式是以政府、私人及開發(fā)商入股方式形成合作機(jī)制,以有限的政府投資吸引和帶動私人資本的投入。項(xiàng)目建成后,私人參與者享以分紅、開發(fā)商享以利潤,既促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,增加了政府稅收,又增加了居民就業(yè)機(jī)會,實(shí)現(xiàn)多方共贏。在我國,鑒于政府財(cái)力有限,不能完全依靠政府承擔(dān)棕地再開發(fā)費(fèi)用,可以采取公私合作的模式。按照“誰投資,誰受益”的原則,建立棕地再開發(fā)的多元化投資制度,通過搭建投資公司等融資平臺和制度創(chuàng)新,從單一的財(cái)政撥款和銀行貸款發(fā)展到信托融資、資源開發(fā)、BOT等多種融資方式并舉,積極鼓勵(lì)私人機(jī)構(gòu)參與棕地再開發(fā)過程。
4.4 多元利益方通力協(xié)作可以推動棕地再開發(fā)的成功實(shí)現(xiàn)
過去的幾十年里,美國棕地管理的戰(zhàn)略定位已經(jīng)發(fā)生了改變:從初期僅關(guān)注環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)域開發(fā)和綜合發(fā)展。這一目標(biāo)表明以政府職能部門為代表的單一行政主體不足以推動棕地再開發(fā)的順利進(jìn)行,還需要資本雄厚的開發(fā)商、社會組織及社會團(tuán)體的共同參與。而在我國,棕地再開發(fā)過程中有許多具有中國特色的問題:
①我國人地關(guān)系緊張,棕地治理和再開發(fā)壓力很大,但從整個(gè)社會都缺少相應(yīng)準(zhǔn)備,相關(guān)法律制度、行為規(guī)范、評判依據(jù)、維權(quán)手段都很不健全,棕地治理和再開發(fā)活動相對無序和混亂。
②我國大量現(xiàn)有棕地是過去老國有企業(yè)污染形成的,這些國有企業(yè)或者已經(jīng)關(guān)停并轉(zhuǎn),無法追溯相關(guān)責(zé)任,或者雖然存在,卻無力承擔(dān)高昂的治理賠付費(fèi)用,從而造成棕地治理和再開發(fā)資金嚴(yán)重不足。
③我國還沒有針對土壤排污造成環(huán)境損失征收稅費(fèi)法律規(guī)定,缺少對污染源頭的約束手段;四是我國社會公眾的土壤環(huán)境保護(hù)意識相對淡薄,相關(guān)社會團(tuán)體的發(fā)展滯后。只有建立一個(gè)立足于社區(qū)、居民、政府和開發(fā)商通力合作的治理模式,形成一個(gè)集行政手段、經(jīng)濟(jì)手段、法律手段等于一體的再開發(fā)策略體系將極大地推動棕地再開發(fā)進(jìn)程。
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[11]Charles Bartsch, Barbara Wells. Financing Strategies for Brownfield Cleanup and Redevelopment [R]. Northeast-Midwest Institute, 2003, 6.endprint
3.5 其他融資模式
除了由聯(lián)邦政府建立超級基金和地方政府采取財(cái)政和稅收政府外,還有一些非盈利性的科研或慈善組織或個(gè)人為棕地再開發(fā)提供資金。在美國,成立了社區(qū)發(fā)展團(tuán)體(Community Development Corporations,CDCs),其主要任務(wù)是從居民利益出發(fā),為低收入群體重建生活。CDCs通常會選擇自身擅長的棕地再開發(fā)項(xiàng)目,例如提供住房、維護(hù)歷史遺跡和商業(yè)用地的開發(fā),并且與當(dāng)?shù)卣献鞴餐袚?dān)開發(fā)項(xiàng)目,為項(xiàng)目提供專業(yè)的知識和技術(shù)的指導(dǎo)。并以項(xiàng)目收益作為投資資金。
4 美國棕地再開發(fā)融資模式對我國的啟示
美國經(jīng)過30多年的棕地再開發(fā)實(shí)踐,已經(jīng)建立了較為完善的棕地再開發(fā)融資機(jī)制:采取由政府主導(dǎo),建立專項(xiàng)基金,采取創(chuàng)新性的稅收政策,通過證券市場和金融市場,吸引私人機(jī)構(gòu)、非營利組織、一般大眾進(jìn)行投資。其特點(diǎn)是通過提供各種補(bǔ)償、稅收優(yōu)惠、低息貸款、基金援助等經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段以及各相關(guān)利益方的通力協(xié)作真正促進(jìn)棕地再開發(fā)利用。主要啟示有:
4.1 政府調(diào)控和引導(dǎo)是實(shí)現(xiàn)棕地再開發(fā)融資的重要?jiǎng)恿?/p>
美國棕地治理的法律框架主要是由《超級基金法》及其修正案的相關(guān)內(nèi)容組成。《超級基金法》中采取污染者即為“潛在責(zé)任人”的做法,建立了嚴(yán)格、連帶和溯及既往的法律責(zé)任制度。與發(fā)達(dá)國家不同,我國現(xiàn)有棕地一般屬于老國有企業(yè)的歷史遺留問題,傳統(tǒng)的“污染者付費(fèi)”原則不能有效發(fā)揮作用。棕地再開發(fā)的外部性決定了政府必須作為一個(gè)管理主體參與其中。主要體現(xiàn)在:
①相關(guān)政策引導(dǎo)。政府作為國有土地所有權(quán)的代表控制土地一級市場。這對格外需要政府統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)的棕地再開發(fā)非常有利。政府可以通過相關(guān)規(guī)劃法規(guī)的制定和政策的推行,引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行投資,為棕地治理提供前期建設(shè)資金,緩解政府財(cái)政壓力。②建立專項(xiàng)基金。對于歷史遺留的污染場地,為國有企業(yè)搬遷所留下,其中一些已經(jīng)破產(chǎn),還有的企業(yè)因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)變更,無法認(rèn)定污染場地的責(zé)任主體,建立專項(xiàng)基金,有助于進(jìn)行無法追溯責(zé)任人的污染場地的修復(fù)。
4.2 適度擴(kuò)大地方政府的稅收管理權(quán)限有助于棕地再開發(fā)融資方式創(chuàng)新
美國各州政府和地方政府為應(yīng)對棕地再開發(fā)融資困難問題,提出了稅收增額融資、減稅、循環(huán)貸款基金、一般責(zé)任債券等創(chuàng)新性的融資工具,州和地方政府具有許多融資自主權(quán)。實(shí)踐證明,州政府和地方政府強(qiáng)大的融資能力(包括市民、政府和企業(yè))有助于成功地實(shí)現(xiàn)棕地再開發(fā)。相比較而言,我國實(shí)行的是高度集中的稅收管理體制,地方政府缺少稅收的立法權(quán)、開征權(quán)、停征權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)以及稅收減免權(quán)等。這種高度集中的稅收管理模式,不利于地方政府通過稅種和稅率的調(diào)整來調(diào)控地方土地市場,所以我國現(xiàn)階段則主要表現(xiàn)為利用財(cái)政資金進(jìn)行棕地再開發(fā)。因此,我們應(yīng)在適度擴(kuò)大地方政府的稅收管理權(quán)限的基礎(chǔ)上,積極探索以棕地再開發(fā)后土地價(jià)值增值為抵押進(jìn)行金融工具創(chuàng)新,使棕色土地再開發(fā)過程中的資金需求得到滿足。
4.3 公私合作可以有效拓寬棕地再開發(fā)資金的來源渠道
美國棕地再開發(fā)實(shí)踐表明,政府和私人合作開展項(xiàng)目可以有效拓展資金的來源渠道。其主要形式是以政府、私人及開發(fā)商入股方式形成合作機(jī)制,以有限的政府投資吸引和帶動私人資本的投入。項(xiàng)目建成后,私人參與者享以分紅、開發(fā)商享以利潤,既促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,增加了政府稅收,又增加了居民就業(yè)機(jī)會,實(shí)現(xiàn)多方共贏。在我國,鑒于政府財(cái)力有限,不能完全依靠政府承擔(dān)棕地再開發(fā)費(fèi)用,可以采取公私合作的模式。按照“誰投資,誰受益”的原則,建立棕地再開發(fā)的多元化投資制度,通過搭建投資公司等融資平臺和制度創(chuàng)新,從單一的財(cái)政撥款和銀行貸款發(fā)展到信托融資、資源開發(fā)、BOT等多種融資方式并舉,積極鼓勵(lì)私人機(jī)構(gòu)參與棕地再開發(fā)過程。
4.4 多元利益方通力協(xié)作可以推動棕地再開發(fā)的成功實(shí)現(xiàn)
過去的幾十年里,美國棕地管理的戰(zhàn)略定位已經(jīng)發(fā)生了改變:從初期僅關(guān)注環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)域開發(fā)和綜合發(fā)展。這一目標(biāo)表明以政府職能部門為代表的單一行政主體不足以推動棕地再開發(fā)的順利進(jìn)行,還需要資本雄厚的開發(fā)商、社會組織及社會團(tuán)體的共同參與。而在我國,棕地再開發(fā)過程中有許多具有中國特色的問題:
①我國人地關(guān)系緊張,棕地治理和再開發(fā)壓力很大,但從整個(gè)社會都缺少相應(yīng)準(zhǔn)備,相關(guān)法律制度、行為規(guī)范、評判依據(jù)、維權(quán)手段都很不健全,棕地治理和再開發(fā)活動相對無序和混亂。
②我國大量現(xiàn)有棕地是過去老國有企業(yè)污染形成的,這些國有企業(yè)或者已經(jīng)關(guān)停并轉(zhuǎn),無法追溯相關(guān)責(zé)任,或者雖然存在,卻無力承擔(dān)高昂的治理賠付費(fèi)用,從而造成棕地治理和再開發(fā)資金嚴(yán)重不足。
③我國還沒有針對土壤排污造成環(huán)境損失征收稅費(fèi)法律規(guī)定,缺少對污染源頭的約束手段;四是我國社會公眾的土壤環(huán)境保護(hù)意識相對淡薄,相關(guān)社會團(tuán)體的發(fā)展滯后。只有建立一個(gè)立足于社區(qū)、居民、政府和開發(fā)商通力合作的治理模式,形成一個(gè)集行政手段、經(jīng)濟(jì)手段、法律手段等于一體的再開發(fā)策略體系將極大地推動棕地再開發(fā)進(jìn)程。
參考文獻(xiàn):
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[11]Charles Bartsch, Barbara Wells. Financing Strategies for Brownfield Cleanup and Redevelopment [R]. Northeast-Midwest Institute, 2003, 6.endprint
3.5 其他融資模式
除了由聯(lián)邦政府建立超級基金和地方政府采取財(cái)政和稅收政府外,還有一些非盈利性的科研或慈善組織或個(gè)人為棕地再開發(fā)提供資金。在美國,成立了社區(qū)發(fā)展團(tuán)體(Community Development Corporations,CDCs),其主要任務(wù)是從居民利益出發(fā),為低收入群體重建生活。CDCs通常會選擇自身擅長的棕地再開發(fā)項(xiàng)目,例如提供住房、維護(hù)歷史遺跡和商業(yè)用地的開發(fā),并且與當(dāng)?shù)卣献鞴餐袚?dān)開發(fā)項(xiàng)目,為項(xiàng)目提供專業(yè)的知識和技術(shù)的指導(dǎo)。并以項(xiàng)目收益作為投資資金。
4 美國棕地再開發(fā)融資模式對我國的啟示
美國經(jīng)過30多年的棕地再開發(fā)實(shí)踐,已經(jīng)建立了較為完善的棕地再開發(fā)融資機(jī)制:采取由政府主導(dǎo),建立專項(xiàng)基金,采取創(chuàng)新性的稅收政策,通過證券市場和金融市場,吸引私人機(jī)構(gòu)、非營利組織、一般大眾進(jìn)行投資。其特點(diǎn)是通過提供各種補(bǔ)償、稅收優(yōu)惠、低息貸款、基金援助等經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段以及各相關(guān)利益方的通力協(xié)作真正促進(jìn)棕地再開發(fā)利用。主要啟示有:
4.1 政府調(diào)控和引導(dǎo)是實(shí)現(xiàn)棕地再開發(fā)融資的重要?jiǎng)恿?/p>
美國棕地治理的法律框架主要是由《超級基金法》及其修正案的相關(guān)內(nèi)容組成?!冻壔鸱ā分胁扇∥廴菊呒礊椤皾撛谪?zé)任人”的做法,建立了嚴(yán)格、連帶和溯及既往的法律責(zé)任制度。與發(fā)達(dá)國家不同,我國現(xiàn)有棕地一般屬于老國有企業(yè)的歷史遺留問題,傳統(tǒng)的“污染者付費(fèi)”原則不能有效發(fā)揮作用。棕地再開發(fā)的外部性決定了政府必須作為一個(gè)管理主體參與其中。主要體現(xiàn)在:
①相關(guān)政策引導(dǎo)。政府作為國有土地所有權(quán)的代表控制土地一級市場。這對格外需要政府統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)的棕地再開發(fā)非常有利。政府可以通過相關(guān)規(guī)劃法規(guī)的制定和政策的推行,引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行投資,為棕地治理提供前期建設(shè)資金,緩解政府財(cái)政壓力。②建立專項(xiàng)基金。對于歷史遺留的污染場地,為國有企業(yè)搬遷所留下,其中一些已經(jīng)破產(chǎn),還有的企業(yè)因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)變更,無法認(rèn)定污染場地的責(zé)任主體,建立專項(xiàng)基金,有助于進(jìn)行無法追溯責(zé)任人的污染場地的修復(fù)。
4.2 適度擴(kuò)大地方政府的稅收管理權(quán)限有助于棕地再開發(fā)融資方式創(chuàng)新
美國各州政府和地方政府為應(yīng)對棕地再開發(fā)融資困難問題,提出了稅收增額融資、減稅、循環(huán)貸款基金、一般責(zé)任債券等創(chuàng)新性的融資工具,州和地方政府具有許多融資自主權(quán)。實(shí)踐證明,州政府和地方政府強(qiáng)大的融資能力(包括市民、政府和企業(yè))有助于成功地實(shí)現(xiàn)棕地再開發(fā)。相比較而言,我國實(shí)行的是高度集中的稅收管理體制,地方政府缺少稅收的立法權(quán)、開征權(quán)、停征權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)以及稅收減免權(quán)等。這種高度集中的稅收管理模式,不利于地方政府通過稅種和稅率的調(diào)整來調(diào)控地方土地市場,所以我國現(xiàn)階段則主要表現(xiàn)為利用財(cái)政資金進(jìn)行棕地再開發(fā)。因此,我們應(yīng)在適度擴(kuò)大地方政府的稅收管理權(quán)限的基礎(chǔ)上,積極探索以棕地再開發(fā)后土地價(jià)值增值為抵押進(jìn)行金融工具創(chuàng)新,使棕色土地再開發(fā)過程中的資金需求得到滿足。
4.3 公私合作可以有效拓寬棕地再開發(fā)資金的來源渠道
美國棕地再開發(fā)實(shí)踐表明,政府和私人合作開展項(xiàng)目可以有效拓展資金的來源渠道。其主要形式是以政府、私人及開發(fā)商入股方式形成合作機(jī)制,以有限的政府投資吸引和帶動私人資本的投入。項(xiàng)目建成后,私人參與者享以分紅、開發(fā)商享以利潤,既促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,增加了政府稅收,又增加了居民就業(yè)機(jī)會,實(shí)現(xiàn)多方共贏。在我國,鑒于政府財(cái)力有限,不能完全依靠政府承擔(dān)棕地再開發(fā)費(fèi)用,可以采取公私合作的模式。按照“誰投資,誰受益”的原則,建立棕地再開發(fā)的多元化投資制度,通過搭建投資公司等融資平臺和制度創(chuàng)新,從單一的財(cái)政撥款和銀行貸款發(fā)展到信托融資、資源開發(fā)、BOT等多種融資方式并舉,積極鼓勵(lì)私人機(jī)構(gòu)參與棕地再開發(fā)過程。
4.4 多元利益方通力協(xié)作可以推動棕地再開發(fā)的成功實(shí)現(xiàn)
過去的幾十年里,美國棕地管理的戰(zhàn)略定位已經(jīng)發(fā)生了改變:從初期僅關(guān)注環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)域開發(fā)和綜合發(fā)展。這一目標(biāo)表明以政府職能部門為代表的單一行政主體不足以推動棕地再開發(fā)的順利進(jìn)行,還需要資本雄厚的開發(fā)商、社會組織及社會團(tuán)體的共同參與。而在我國,棕地再開發(fā)過程中有許多具有中國特色的問題:
①我國人地關(guān)系緊張,棕地治理和再開發(fā)壓力很大,但從整個(gè)社會都缺少相應(yīng)準(zhǔn)備,相關(guān)法律制度、行為規(guī)范、評判依據(jù)、維權(quán)手段都很不健全,棕地治理和再開發(fā)活動相對無序和混亂。
②我國大量現(xiàn)有棕地是過去老國有企業(yè)污染形成的,這些國有企業(yè)或者已經(jīng)關(guān)停并轉(zhuǎn),無法追溯相關(guān)責(zé)任,或者雖然存在,卻無力承擔(dān)高昂的治理賠付費(fèi)用,從而造成棕地治理和再開發(fā)資金嚴(yán)重不足。
③我國還沒有針對土壤排污造成環(huán)境損失征收稅費(fèi)法律規(guī)定,缺少對污染源頭的約束手段;四是我國社會公眾的土壤環(huán)境保護(hù)意識相對淡薄,相關(guān)社會團(tuán)體的發(fā)展滯后。只有建立一個(gè)立足于社區(qū)、居民、政府和開發(fā)商通力合作的治理模式,形成一個(gè)集行政手段、經(jīng)濟(jì)手段、法律手段等于一體的再開發(fā)策略體系將極大地推動棕地再開發(fā)進(jìn)程。
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[6]趙沁娜,楊凱,張勇.土壤污染治理與開發(fā)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)調(diào)控對策研究[J].環(huán)境科學(xué)與技術(shù),2005,28(5):49-50.
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