楊振華
摘 要:企業(yè)家政府理論是與新公共管理運(yùn)動(dòng)聯(lián)系在一起的,主要特點(diǎn)是以市場(chǎng)化為導(dǎo)向,將私營(yíng)企業(yè)的管理方式引入到政府等公共部門中,以提高公共服務(wù)的產(chǎn)出效率,滿足社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品多元化的需求。作為新公共管理運(yùn)動(dòng)標(biāo)志性理論之一,企業(yè)家政府理論曾經(jīng)風(fēng)靡歐美主要發(fā)達(dá)國(guó)家并受學(xué)界廣為追捧。企業(yè)家政府理論所構(gòu)建的是在市場(chǎng)與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的公共管理新模式,作為一種政府改革的指導(dǎo)思想旨在實(shí)現(xiàn)更好地治理。通過對(duì)該理論進(jìn)行分析,我國(guó)的行政體制改革可以汲取有益的成分。
關(guān)鍵詞:顧客滿意;競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制;網(wǎng)絡(luò)化治理
中圖分類號(hào):D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1002-2589(2014)30-0022-03
一、企業(yè)家政府理論的誕生
(一)企業(yè)家政府理論產(chǎn)生的社會(huì)背景
每一種類型的公共管理理論都是特定歷史環(huán)境下的產(chǎn)物,企業(yè)家政府理論同樣也不例外,它是隨著西方傳統(tǒng)官僚體制政府層出不窮的問題而出現(xiàn)的。二戰(zhàn)后的西方國(guó)家政府普遍認(rèn)為凱恩斯主義是拯救資本主義世界的一劑良藥,主張行政對(duì)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)進(jìn)行強(qiáng)有力的干預(yù),政府部門規(guī)模只有極速擴(kuò)張才能滿足對(duì)整個(gè)國(guó)家方方面面內(nèi)容進(jìn)行管理的需要,于是行政國(guó)家開始形成。
行政國(guó)家曾一度給資本主義世界帶來了長(zhǎng)時(shí)間的繁榮,但時(shí)過境遷,在后工業(yè)時(shí)代這一模式開始運(yùn)轉(zhuǎn)不靈。由于政府規(guī)模的膨脹達(dá)到了前所未有的程度,政府這一龐然大物無法快速應(yīng)對(duì)不斷出現(xiàn)的新問題,而傳統(tǒng)官僚體制的所有弊端似乎都顯露了出來。政府施政成本的不斷增加導(dǎo)致財(cái)政赤字居高不下,行政效率的低下越來越讓公民失望,政府無法對(duì)瞬息萬變的環(huán)境做出快速反應(yīng),行政系統(tǒng)面對(duì)日期趨多元化的要求束手無策,引發(fā)了西方政府嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)、信任危機(jī)和管理危機(jī),于是改革傳統(tǒng)的官僚主義制度就迫在眉睫,企業(yè)化政府,或者稱之為民營(yíng)政府在美國(guó)的出現(xiàn)就首先對(duì)此做出了反映。
(二)企業(yè)家政府的內(nèi)涵及其理論來源
戴維·奧斯本與特德·蓋布勒在兩人合著的《改革政府》一書中全面闡述了企業(yè)家政府理論。該理論提倡在公共管理中廣泛運(yùn)用成本、效益、競(jìng)爭(zhēng)、績(jī)效以及顧客滿意等在私營(yíng)企業(yè)中已經(jīng)被證明成功的策略,在公共部門中復(fù)制私營(yíng)企業(yè)的管理機(jī)制,從根本上改變傳統(tǒng)官僚體制在世人面前行動(dòng)遲緩,效率低下且刻板而無人情味的形象。使政府保持較高的靈活性,更強(qiáng)的適應(yīng)性,提供高質(zhì)量和多元化的公共產(chǎn)品與服務(wù),創(chuàng)造一個(gè)高效的,一個(gè)花錢更少和具有企業(yè)家精神的政府,即企業(yè)家政府。企家政府理論對(duì)市場(chǎng)的力量和作用推崇之至,把市場(chǎng)機(jī)制引入到公共管理活動(dòng)中,提供了一條政府改革的新途徑,自其產(chǎn)生之日便憑借其獨(dú)特的視角在歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家產(chǎn)生了重大影響,成為新公共管理運(yùn)動(dòng)的精髓。
企業(yè)家政府理論是建立在管理主義的基礎(chǔ)之上的,像全面質(zhì)量管理、績(jī)效評(píng)估、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等提高政府部門效率的方法都來源于私人部門,兩者的指導(dǎo)思想都是一脈相承。另外企業(yè)家政府理論主張?jiān)诠补芾碇袑?shí)現(xiàn)政府職能外包的背后隱含了制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的委托代理理論,而公共選擇理論的出現(xiàn)則對(duì)企業(yè)家理論的形成產(chǎn)生了重要的影響,該理論揭示了傳統(tǒng)政府官僚制的弊病并且分析了成因?!皬墓策x擇最簡(jiǎn)單的形式來看,公共選擇是從市場(chǎng)和顧客的角度來看待政府的。進(jìn)而,公共選擇理論對(duì)理性選擇的信奉就意味著一種對(duì)價(jià)值觀的選擇,通常包含著一種對(duì)效率和生產(chǎn)率的承諾?!盵1]企業(yè)家政府理論主張的顧客、效率等理念無不反映了這樣的價(jià)值。
二、企業(yè)家政府的特征
企業(yè)家政府理論是在對(duì)傳統(tǒng)的官僚制政府進(jìn)行批判的基礎(chǔ)上提出的,該理論認(rèn)為對(duì)傳統(tǒng)政府的改革應(yīng)當(dāng)遵循一定的原則,這也恰好構(gòu)成了企業(yè)家政府所具有的特征,為新的政府描繪了一幅藍(lán)圖。
(一)善于適當(dāng)?shù)姆謾?quán)
企業(yè)家政府將政策制定與提供服務(wù)區(qū)分開來,集中精力管理非常規(guī)性的事務(wù),把常規(guī)性的事務(wù)通過市場(chǎng)化的形式承包給私營(yíng)組織、非營(yíng)利組織或者公私合營(yíng)組織,方得以從煩瑣的公共事務(wù)中脫身而專注于決策。這意味著政府要善于授權(quán),鼓勵(lì)更了解問題的公眾參與到公共管理活動(dòng)中去,而不必事必躬親,這樣做可以使公共管理的效度大幅提升。傳統(tǒng)層級(jí)節(jié)制的政府集權(quán)模式與企業(yè)家政府理論中描繪的政府模式相去甚遠(yuǎn),因?yàn)榍罢咦⒅刂贫?、命令和集中,而后者更注重參與、協(xié)作和分權(quán)。信息技術(shù)的發(fā)展使得溝通較之以往更加便捷,高度集權(quán)化的管理方法很難適應(yīng)這種變化,企業(yè)家政府是管理層級(jí)更少、管理幅度更大的扁平式組織結(jié)構(gòu),權(quán)力的下放使整個(gè)公共組織保持高度的適應(yīng)性、積極性與創(chuàng)造性,產(chǎn)生更強(qiáng)的責(zé)任感、更高的生產(chǎn)率及更好的組織形象。而且企業(yè)家政府側(cè)重于對(duì)問題的預(yù)防而不是補(bǔ)救,是一個(gè)遠(yuǎn)見卓識(shí)的政府。由此可見,企業(yè)家政府是一個(gè)高瞻遠(yuǎn)矚的戰(zhàn)略家,具備很高的宏觀管理水平,能夠游刃有余地應(yīng)對(duì)內(nèi)外環(huán)境的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
(二)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制
官僚制政府曾經(jīng)在公共管理的歷史長(zhǎng)河中長(zhǎng)期充當(dāng)壟斷者的角色,采用集權(quán)的方式管理國(guó)家,典型的特點(diǎn)是上情下達(dá),用行政指令來控制行政系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)。官僚制政府由于缺乏有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,公共服務(wù)的產(chǎn)出效率自然就不高。與此相反的是企業(yè)家政府通過各種靈活的途徑引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來增強(qiáng)行政系統(tǒng)活力,在公共組織讓市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮調(diào)節(jié)作用,以達(dá)到高效提供公共服務(wù)與產(chǎn)品的目的。企業(yè)家政府理論認(rèn)為市場(chǎng)有諸多的優(yōu)勢(shì),如競(jìng)爭(zhēng)、顧客選擇自由、對(duì)環(huán)境變化響應(yīng)迅速、資源的自由流動(dòng)與優(yōu)化配置等等,當(dāng)然它并沒有據(jù)此而否定政府的存在,而是承認(rèn)市場(chǎng)并不是萬能的,在一些問題面前同樣也是無能為力。
(三)推行民營(yíng)化的管理方式
官僚制政府中有一套嚴(yán)格的制度體系,猶如一張密不透風(fēng)的大網(wǎng)罩住了公共管理活動(dòng)的各個(gè)角落。制度固然有存在的價(jià)值,但太多就會(huì)減慢組織行動(dòng)的速度,在第一時(shí)間難以對(duì)外界的變動(dòng)做出反應(yīng),這點(diǎn)對(duì)公共組織來說尤為重要,錯(cuò)過最佳時(shí)間就會(huì)貽誤戰(zhàn)機(jī),有可能釀成更大的損失。企業(yè)家政府?dāng)[脫了繁文縟節(jié)的束縛,學(xué)習(xí)私營(yíng)企業(yè)目標(biāo)管理的做法,只是制定一些必要的制度,在確定了政府的基本目標(biāo)之后,就將總目標(biāo)分解成各部門和各層級(jí)要完成的分目標(biāo)并據(jù)此衡量績(jī)效水平,這是一種任務(wù)驅(qū)動(dòng)型的管理體制。鑒于知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代對(duì)差別服務(wù)的需求,企業(yè)家政府將私營(yíng)組織中的顧客概念引入到公共管理活動(dòng)當(dāng)中,與社會(huì)各界一起提供品種多樣的公共服務(wù),滿足不同群體的需要。企業(yè)家政府具備顧客意識(shí)并受顧客的驅(qū)使,宗旨是滿足顧客需要而不是滿足官僚政治的需要,通過讓顧客擁有更多的資源或選擇權(quán),使政府在公共服務(wù)中對(duì)顧客負(fù)起責(zé)任,對(duì)顧客更具回應(yīng)性。企業(yè)家政府注重產(chǎn)出而不是投入,根據(jù)政策效果進(jìn)行績(jī)效評(píng)估,預(yù)算的撥付建立在政府績(jī)效的基礎(chǔ)之上,杜絕浪費(fèi)納稅人的每一錢,才是具有事業(yè)心的政府。
三、對(duì)企業(yè)家政府理論的評(píng)價(jià)
企業(yè)家政府理論開辟了一條嶄新的政府改革之路,自誕生之日起便不乏追隨者。該理論順應(yīng)了時(shí)代的潮流,撒切爾政府推行的英國(guó)政府民營(yíng)化運(yùn)動(dòng),以及克林頓在任期間對(duì)美國(guó)政府進(jìn)行的改革都取得了成功,這些成功的實(shí)踐無不閃耀著企業(yè)家政府理論的思想火花,為其在全球范圍內(nèi)贏得贊譽(yù)。但企業(yè)家政府理論同樣遭受到了諸多的批評(píng),羅伯特·登哈特就在《新公共服務(wù)》一書中尖銳地駁斥了該理論,批評(píng)的焦點(diǎn)主要集中在以下幾個(gè)方面。
(一)背離了公共部門的社會(huì)價(jià)值
管理通則論的主要錯(cuò)誤在于忽視了公共部門與私人部門之間的本質(zhì)區(qū)別,企業(yè)家政府理論一味地將私人部門的管理方法引進(jìn)公共部門,同樣沒有意識(shí)到這種差異。私人部門是以經(jīng)濟(jì)利益最大化為目的,價(jià)值體系呈現(xiàn)高度的單一性,可以通過以效率為導(dǎo)向的管理工具來實(shí)現(xiàn)。而公共部門必須承擔(dān)起維護(hù)國(guó)家憲政體制的使命,兼顧多元化的價(jià)值取向,建立在以公民為中心的基礎(chǔ)上,這是一種公共精神,它源于民主政治理念的公共本質(zhì),即公共性。以民營(yíng)化為導(dǎo)向會(huì)顛倒目的與手段的次序,在根本上會(huì)背離了公共部門的社會(huì)價(jià)值。
(二)顧客滿意令人懷疑
公共領(lǐng)域的消費(fèi)者不只是購(gòu)買者或者說是顧客那么簡(jiǎn)單,作為個(gè)體他們是公民,作為整體的一部分來說是人民。私營(yíng)組織與顧客是一種以商品為紐帶的買賣關(guān)系,政府與公民卻是被授權(quán)人與所有者的關(guān)系,即:公民授權(quán)政府對(duì)一國(guó)的所有公民進(jìn)行管理以維護(hù)公共利益,公民有權(quán)利參與制定政策的過程并監(jiān)督政府的活動(dòng),以確保自身的公民權(quán)利不受侵犯。政府作為法律的執(zhí)行者和管制者,在現(xiàn)實(shí)生活當(dāng)中必須要抵制公民的某些需求或者一部分人的需求才能最終保證公共利益的實(shí)現(xiàn),顧客滿意在實(shí)踐中難以實(shí)現(xiàn)。所以企業(yè)家政府理論把公民當(dāng)作顧客是不恰當(dāng),顧客滿意也是值得產(chǎn)生懷疑。
(三)企圖逃避政府責(zé)任
企業(yè)家政府理論認(rèn)為政府提供公共產(chǎn)品效率低下,主張與私營(yíng)組織展開廣泛的合作,將政府的一些職能交給私營(yíng)組織來承擔(dān),從而提高公共系統(tǒng)供給的效率。批評(píng)者認(rèn)為這種市場(chǎng)化的改革改變了政府與公民的關(guān)系,實(shí)際上變成了公民與私營(yíng)部門之間進(jìn)行的博弈,扭曲了民主社會(huì)的基本價(jià)值。政府不但要履行公共服務(wù)的職能,而且還要承擔(dān)維護(hù)社會(huì)公平正義及公民權(quán)的責(zé)任,效率固然重要,但是決不能忽視公法和民主規(guī)范,企業(yè)家政府理論的民營(yíng)化縮小了責(zé)任范圍,有逃避責(zé)任的嫌疑。除此之外,企業(yè)家政府片面強(qiáng)調(diào)對(duì)產(chǎn)出與績(jī)效的精確化也招致了很多批評(píng),公共服務(wù)和公共產(chǎn)品往往具有多重效應(yīng),比如經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、社會(huì)效應(yīng)以及環(huán)境效應(yīng)等等,這些效應(yīng)并不能全部量化,即使可以量化也有一定的難度。
四、企業(yè)家政府理論對(duì)中國(guó)行政體制改革的啟發(fā)
我國(guó)目前政府體制改革面臨的一些主要問題,比如機(jī)構(gòu)膨脹、人員臃腫以及行政效率低下等等,與企業(yè)家政府理論所要解決的問題非常相似,以上的分析對(duì)于我國(guó)政府體制改革具有參考價(jià)值。
(一)轉(zhuǎn)變公共管理觀念
首先,政府要摒棄傳統(tǒng)官本位思想,貫徹落實(shí)群眾路線的方針政策,樹立以人為本的科學(xué)發(fā)展觀,時(shí)刻把人民的需要擺在政府施政的第一位,以人民的滿意度來衡量政府工作成效,擴(kuò)大人民參政議政的范圍,從法律和制度上確保人民能夠自由地表達(dá)自身利益要求,推進(jìn)我國(guó)的民主法治化進(jìn)程。其次,政府要轉(zhuǎn)變以往長(zhǎng)期忽略成本的觀念,盡快摸索一套適合公共部門的績(jī)效評(píng)估體系,提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù),創(chuàng)建效能型政府。最后,政府要轉(zhuǎn)變壟斷行政的觀念,在公共系統(tǒng)中營(yíng)造競(jìng)爭(zhēng)的氛圍,建立優(yōu)勝劣汰的激勵(lì)機(jī)制,通過公平、合理的競(jìng)爭(zhēng)來提高公共管理水平。
(二)理順政府內(nèi)外關(guān)系
首先,政府縱向?qū)蛹?jí)、橫向?qū)蛹?jí)以及政府各職能部門要有清晰的職能邊界,科學(xué)合理的權(quán)力配置一方面有利于確定行政責(zé)任,另一方面有利于提高行政積極性。其次是理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系,繼續(xù)推行以行政審批制度改革為突破口的簡(jiǎn)政放權(quán),逐步把權(quán)力交還給市場(chǎng),讓市場(chǎng)在資源配置當(dāng)中發(fā)揮決定性的作用,激發(fā)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新活力,政府的角色從游戲的參與者向規(guī)則的制定者、秩序的維持者轉(zhuǎn)變。
(三)推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)化治理
隨著公共事務(wù)日益多元化與復(fù)雜化,政府需要與私人組織、非營(yíng)利組織以及公民搭建伙伴關(guān)系實(shí)現(xiàn)共同治理,這意味著政府不再是公共治理的唯一主體。“各種公共的和私人的機(jī)構(gòu)只要其行使的權(quán)力得以公眾的認(rèn)為,就都可能成為在各個(gè)不同層面上的權(quán)力中心?!盵2]為了促成網(wǎng)絡(luò)化治理,首先是構(gòu)建合作溝通的常規(guī)機(jī)制,治理主體之間是一種以身份平等為基礎(chǔ)的依賴和互動(dòng)關(guān)系,通過協(xié)商和對(duì)話機(jī)制來共同完成公共管理的目標(biāo)。其次是發(fā)展多樣化的治理工具,借鑒私營(yíng)部門的管理技術(shù),比如政府可以采取合同外包或共同開發(fā)的方式與其他治理主體合作,在公共管理活動(dòng)中發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì),降低公共成本,提高公共服務(wù)的生產(chǎn)效率。
(四)創(chuàng)新公共管理體制
首先,政府要加快電子化政府建設(shè)的步伐,給予在政府信息化方面的財(cái)政預(yù)算傾斜,爭(zhēng)取早日在行政系統(tǒng)內(nèi)實(shí)現(xiàn)辦公自動(dòng)化,提高行政系統(tǒng)內(nèi)信息的共享水平,消除信息孤島現(xiàn)象,使行政辦公朝著高效化方向發(fā)展。其次,政府要完善信息公開制度,暢通政府與社會(huì)的溝通渠道,增加行政透明度,方便社會(huì)各界對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督,讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。最后是構(gòu)建虛擬政府,使政府提供電子服務(wù)成為可能,通過網(wǎng)絡(luò)化辦公,政府可以把一些分散的服務(wù)集中起來提供一站式服務(wù),降低行政成本,樹立健康的政府形象。
五、結(jié)語
企業(yè)家政府理論產(chǎn)生的必然性在一定程度上是西方社會(huì)面臨國(guó)內(nèi)外形勢(shì)所使然,是對(duì)西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中政府與市場(chǎng)關(guān)系的一種反思。盡管企業(yè)家政府理論曾受到過學(xué)界的眾多詰難,但該理論對(duì)傳統(tǒng)官僚制政府的批評(píng)確實(shí)具有說服力,遵照該理論進(jìn)行的政府改革也是成效明顯。從企業(yè)家政府理論反觀我國(guó)政府體制改革的實(shí)踐,該理論揭示出政府與市場(chǎng)關(guān)系的某些共性,這對(duì)于我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)條件下的政府管理,對(duì)于我國(guó)政府正確處理市場(chǎng)與政府的關(guān)系具有重要啟示意義。
參考文獻(xiàn):
[1]羅伯特·登哈特.公共組織理論[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2003:19.
[2]俞可平.治理與善治[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2000:3.
[3]竺乾威.公共行政理論[M].上海:復(fù)旦大學(xué)出版社,2012.
[4]尹文嘉.論新共公管理的緣起[J].廣西大學(xué)學(xué)報(bào):哲學(xué)與社會(huì)科學(xué)版,2013,35(1):97-103.
[5]張康之,張乾友.論公共管理概念的生成及成基本內(nèi)涵[J].行政科學(xué)論壇,2014,1(1):9-16.
[6]葉托.超越民營(yíng)化:多元視角下的政府購(gòu)買公共服務(wù)[J].中國(guó)行政管理,2014(4):56-61.