金立檳

摘 要：推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，在社會建設領域，就是將以往“社會管理”提升為“社會治理”。創(chuàng)新社會治理，提高社會治理水平和改進社會治理方式，是我們黨對國家和社會建設規(guī)律認識的不斷深化，反映了我們黨治理理念的高度提升，將對我國未來發(fā)展產生重大影響。創(chuàng)新社會治理，提高社會治理水平，需要社會公眾廣泛參與，積極發(fā)揮公眾在社會治理中的作用，實現(xiàn)多元主體協(xié)同共治。

關鍵詞：治理；公眾；有效參與；路徑

一、從“社會管理”到“社會治理”

改革開放以來，隨著經濟體制的深刻變革，我國社會發(fā)生著深刻變化。面對社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化而產生的一系列新情況和新問題，黨高度重視社會建設，并為之進行了積極探索。2002年黨的十六大報告第一次提出了“社會管理”概念，并將其列入政府四大職能之一。2003年黨的十六屆三中全會把“社會建設和管理” 列入了“五個統(tǒng)籌”之中，作為落實科學發(fā)展觀的必要方面和必然要求。2004年黨的十六屆四中全會從加強黨的執(zhí)政能力建設，構建社會主義和諧社會的戰(zhàn)略高度明確提出“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創(chuàng)新”。2005 年，胡錦濤同志在省部級主要領導干部提高構建社會主義和諧社會能力專題研討班上指出：“隨著我國經濟社會的不斷發(fā)展，中國特色社會主義事業(yè)的總體布局，更加明確地由社會主義經濟建設、政治建設、文化建設三位一體發(fā)展為社會主義經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設四位一體?！?006年，黨的第十六屆六中全會通過了《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，進一步明確了包括社會建設在內的中國特色社會主義事業(yè)的總體布局，并明確要求：必須創(chuàng)新社會管理體制，整合社會管理資源，提高社會管理水平，健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，進一步推動社會建設與經濟建設、政治建設、文化建設協(xié)調發(fā)展。2007年黨的十七大報告按照四位一體的總體布局，對經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設的內容作了全面部署，強調健全“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局，健全基層社會管理體制。2011年以來，“加強和創(chuàng)新社會管理”在中央頻繁強調下成為新的政治話語和執(zhí)政理念。2012年黨的十八大提出建立“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會管理體制，表明社會管理已成為中國特色社會主義理論和制度的重要組成部分。隨著理論與實踐的發(fā)展，黨的十八屆三中全會把“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”與“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度”并列為全面深化改革的總目標，全會在更大的范圍和更多的領域運用“治理”這個概念，首次使用了“社會治理”的表述。由此，“社會管理”被“社會治理”所取代。從“社會管理”到“社會治理”的轉變，這不只是概念的轉換，更是黨的執(zhí)政理念的升華，昭示著中國社會治理模式正在發(fā)生重大變革。

“社會治理”理念的確立，既是我黨立足于基本國情，順應經濟社會發(fā)展要求，加強和創(chuàng)新社會管理而不斷探索的實踐總結，也是我黨以開放的態(tài)度汲取國外的有益經驗，積極借鑒和吸收人類優(yōu)秀文明成果的必然結果。20世紀90年代興起于西方國家的治理理論，現(xiàn)已逐漸成為各國政府治道變革的重要理念和價值追求。治理理論認為，治理乃是政府與市場、政府與社會、政府與公民共同參與，結成合作、協(xié)商和伙伴關系，對社會公共事務實施合作管理而形成的一個上下互動的過程。其要旨在于：強調管理對象的參與，注重多元主體的共同管理，尋求政府、社會與市場三者之間的良好合作和良性互動，從而通過調動各種力量和資源達到“善治”的目標，實現(xiàn)公共利益的最大化?；诖?，借鑒于治理理論提出的“社會治理”，顯然與“社會管理”有著較大的不同：一是社會管理側重于政府對社會進行管理，而社會治理的主體是多元的，任何一個單一主體都不能壟斷管理的實踐過程。二是社會管理更多地表現(xiàn)為政府對社會的命令和控制，而社會治理強調多元主體之間的合作和互動。三是社會管理更多地體現(xiàn)為政府的單方意志，從政府自身的主觀意愿出發(fā)管控社會，而社會治理則更多地鼓勵多元主體之間的平等協(xié)商對話，達成共識，共同對社會公共事務實施管理。四是社會管理的方式單一，倚重于行政手段，依靠發(fā)號施令，而社會治理的方式多樣，除運用行政權力之外，還要運用法律的、市場的、文化的手段，對公共性事務進行控制和引導，尤其注重運用法治思維和法治方式解決矛盾和問題。

二、公眾參與：社會治理創(chuàng)新的核心內容

公眾參與契合了社會治理的核心理念，能更好地體現(xiàn)社會治理參與性、民主性、公開性、透明性、回應性和有效性的要求，是當前我國社會治理創(chuàng)新不可或缺的重要環(huán)節(jié)。

（一）公眾參與揭示了社會治理的本質屬性。何謂社會治

理？當前較被認同的一種觀點認為：社會治理主要是政府和社會組織為促進社會系統(tǒng)協(xié)調運轉，對社會系統(tǒng)的組成部分、社會生活的不同領域以及社會發(fā)展的各個環(huán)節(jié)進行組織、協(xié)調、服務、監(jiān)督和控制的過程?？梢?，社會治理既關乎社會，又離不開社會（作為主體）的治理，離不開每一個公民的參與，它是全社會的共同事業(yè)和共同責任。在當今中國現(xiàn)代化進程中伴隨著經濟、政治領域改革的深化和拓展，國家與社會開始二元分化，公眾參與社會治理活動，恰好體現(xiàn)了治理主體的多元性、參與性、社會性等社會治理的基本屬性。所謂“公眾參與”，一般來說，就是動員、激勵公眾關心社會公共事務、參與社會治理。從其內涵來看，它既包括公民直接參與立法、公共政策制定和公共事務的治理；也包括公眾參與社會組織建設，使社會組織發(fā)揮好匯集民情、反映民意以及傳達黨和政府的政策和命令的渠道作用，真正成為溝通公眾與政府的橋梁和紐帶；還包括公眾自身提高倫理道德素養(yǎng)，成為真正的權利主體、責任主體、發(fā)展主體和價值主體，以一種道德自律參與到社會管理當中，承擔起公民個人的社會責任和道德責任，自覺遵守社會秩序，維護社會穩(wěn)定[1]。因此，社會治理創(chuàng)新離不開公眾參與，公眾參與社會治理是社會治理基本屬性所決定的。

（二）公眾參與體現(xiàn)了社會治理主體多元化的客觀要求。隨著經濟發(fā)展水平的提高，社會公眾的公共需求得到快速增長，公共需求的結構趨向多元化。面對著快速增長和日趨多元的公共需求變化，面對著日益復雜的社會矛盾和日益繁重的社會公共事務，僅靠黨和政府的力量顯然已經難以滿足這一發(fā)展需要，必須依靠政府、市場機制、眾多第三部門和社會公眾來共同治理社會公共事務，社會治理的主體必然走向多元化。而且，隨著經濟的發(fā)展、政治民主化進程的推進、教育文化水平的提高、各種公民社會組織的發(fā)展和壯大，公眾在社會治理中發(fā)揮著越來越重要的作用?？梢哉f，公民是政府推動公共事務不可缺少的一個要素，公眾參與是社會治理的一個重要機制和途徑。社會治理是否高效在一定程度上有賴于高素質、成熟的、廣泛的公眾參與。只有努力提高社會治理的公眾參與度，才能有利于社會的穩(wěn)定、有序與和諧發(fā)展。

（三）公眾參與有利于增強政府的合法性。政治合法性是在政治權力主體和客體的相互影響和作用下形成的，一方面，政治權力主體為強化自身的政治統(tǒng)治或政治管理地位而運用法律、意識形態(tài)或道德倫理為自身作種種論證，另一方面，社會和民眾對政治權力持有一種認可和忠誠的態(tài)度。[2]公眾參與社會治理，不僅能通過參與程序對政府管理運作實施監(jiān)督與制約，防止政府權力的濫用，實現(xiàn)對政府權力的有效控制，保證政府權力的行使合法、公開、透明，并對社會公眾的質疑及時回應，增強政府治理行為的合法性；而且也能使公眾增進對政府的了解，增強對政府決策的認同感與支持。同時，公眾參與擴大了治理資源的提取范圍，增強了政治體系中的利益整合功能，能更好地協(xié)調社會各種利益關系，增強公眾對政府的信任，從而增強政府的合法性地位。

（四）公眾參與有助于社會治理目標的實現(xiàn)。社會治理的終極目標是實現(xiàn)善治。而“善治實際上是國家的權力向社會的回歸，善治的過程是一個還政于民的過程。善治表示國家與社會或者說政府與公民之間的良好合作。從全社會范圍來看，善治離不開政府，但更離不開公民。從某個小范圍的社群來說，可以沒有政府統(tǒng)治，但不能沒有公共治理。善治有賴于公民的自愿的合作和對權威的自覺認同，沒有公民的積極參與和合作，至多只是善政，而不會有善治”?；诖?，在社會治理和善治的本質規(guī)定中，公眾參與是社會治理主要的價值訴求。公眾參與社會治理是社會活力和創(chuàng)造力的源泉，也是政府與公民形成良性互動的重要途徑。對公眾來說，參與不僅能使自己的利益與需求得以表達，把自己的訴求與愿望傳達給政府，而且公眾通過參與治理過程，能更好地了解政府決策的過程，增強政府工作的透明度，增進對政府的了解和信任，達成與政府的溝通及認同；對政府來說，公眾參與不僅有利于了解社情民意，回應社會需求，與民眾建立良好合作關系，而且有助于政府集中集體智慧，群策群力、集思廣益，實現(xiàn)公共政策的科學性，提高政策執(zhí)行的效率，保持社會穩(wěn)定和社會秩序，從而推動社會治理目標的實現(xiàn)。

三、公眾有效參與社會治理的推進路徑

（一）改革政府管理，為公眾參與創(chuàng)造條件。（1）摒棄全能政府觀念，落實公眾主體地位。鼓勵、動員公眾參與社會治理，必然要求政府科學界定自身在社會治理中的角色定位，切實落實公眾的主體地位。長期以來，我國社會治理實行單一的“政府治理”模式，政府包攬社會管理中的一切事務，成為社會治理的惟一主體。近些年來，隨著改革開放不斷深入，特別是社會主義市場經濟體制的逐步完善，這種治理模式雖有所改變，但仍未得到根本轉變，在社會治理實踐中將公眾視為政府單純的被管制對象而予以粗暴對待的現(xiàn)象仍然較為突出的存在，公眾難以與政府處于平等地位而共同參與社會治理，影響其作用的發(fā)揮。為此，政府部門及其工作人員必須進一步解放思想，徹底擺脫傳統(tǒng)計劃經濟下“全能政府”舊的觀念的羈絆，尊重和落實公眾在社會治理中平等的主體地位，充分發(fā)揮人民群眾的主動性積極性，并通過建立健全對話、協(xié)商、談判、妥協(xié)等一整套長效治理機制，保障公眾共同治理社會公共問題或公共事務，克服單一的政府力量所形成的壟斷和低效，實現(xiàn)社會的和諧穩(wěn)定。（2）加快建立有限政府，擴充公眾參與空間。當前，轉變政府職能，其實質在于政府要還權于市場，還權于社會。政府必須有所為，有所不為，按照法治政府、有限政府的要求，清晰界定政府、市場和社會的職責，發(fā)揮各自的作用，為推動廣大公眾參與社會治理擴充空間。要改變政府以往介入市場過多的“越位”問題，盡量減少政府對市場的硬性干預和管制，逐步還權于市場，充分發(fā)揮市場在資源配置上的決定性作用，將社會資源配置任務主要由市場機制來完成，特別是在土地征收、房屋拆遷等方面實行市場化運作，防止以公共利益的名義與民爭利，避免社會矛盾的發(fā)生；要逐步讓權于社會，將政府部分職能以多種形式下放給社會中的非政府、非營利性組織來承擔，尊重社會自治，著力探索公共服務市場化、社會化，采取購買服務等多種方式引入市場和社會力量，實現(xiàn)公共服務供給的多元化。（3）加大政府信息公開力度，改善公眾參與環(huán)境。保障公眾知情權，為公眾提供足夠的信息支持，是實現(xiàn)公眾有效參與社會治理的前提條件。要保障公眾及時、準確地獲取政府信息，提高政府信息公開的實效性，就必須加大政府信息公開力度。各級行政機關應當建立健全政府信息發(fā)布機制，通過政府公報、政府網站、新聞發(fā)布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式及時、準確地公開政府信息，要根據(jù)公眾需要設立公共閱覽室、資料索取點、電子信息屏、公告欄等場所或設施，為公眾查閱、獲取政府信息提供方便。此外，政府應妥善處理公開與保密的關系， 通過立法形式，明確行政機關應主動公開的和不予公開的政府信息范圍，并建立相應的政府信息公開審查機制，確保公民依法申請公開政府信息制度和申請獲取相關政府信息的制度落到實處，以更好地保障公眾獲取信息、利用信息的合法權益。（4）完善制度機制，提升公眾參與實效。當前，要實現(xiàn)公眾參與的制度化、規(guī)范化、程序化，提升公眾參與實效，就必須著重加強以下制度建設：一是要進一步完善和規(guī)范聽證制度，制定具體詳盡的便于操作的聽證規(guī)則，逐步實現(xiàn)聽證會的規(guī)范化、制度化。二是健全社會公示制度。政府對事關社會管理的重大決策所進行的公示，應遵循公示范圍適當、公示內容客觀、公示時間充分的原則。除涉及黨和國家機密之外，政府對與人民群眾利益密切相關的重大經濟社會事項決策前，都應當向社會公開、公示，充分征求社會意見和建議。三是健全回應反饋機制。公眾在參與過程中提出的重要意見和建議是否采納，原則上應當通過各種方式給予答復并說明理由，甚至應該成為最終公布決策文件的組成部分，以利于保護公眾參與的熱情，也促進公眾參與能力的提升。四是建立健全公眾參與的權利保障機制。對于侵害公眾參與權的行為，不僅需要賦權公民通過行政程序來獲得救濟，更需要賦予訴權通過司法程序來獲得救濟。

（二）培育社會組織，為公眾參與拓展平臺。（1）加強基層群眾自治組織建設，強化城鄉(xiāng)社區(qū)自治功能?；鶎尤罕娮灾谓M織是城鄉(xiāng)居（村）民根據(jù)憲法和法律規(guī)定，通過民主的形式組織起來的實行自我管理、自我教育、自我服務的社會組織。然而，由于我國社區(qū)的發(fā)展不是自發(fā)而成的，而是自上而下推動的結果，這就使得社區(qū)組織天然地具有較為濃厚的行政性色彩，充當政府管理社會的助手，著重社會控制而非社會服務；也使得社區(qū)缺乏自身應有的獨立性，在基層公共政策的制定中難于與基層政府討價還價，而往往聽命于基層政府。這樣，依憑社區(qū)為載體的公眾參與的力度就顯得十分薄弱。要增強公眾的有效參與，就必須加強社區(qū)建設，增強社區(qū)自治功能和自治能力。一方面要深化街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革，明確政府與社區(qū)的責任邊界?；鶎诱奥毮懿块T要嚴格按照《組織法》的要求，進一步理順與自治組織的指導與協(xié)助、服務與監(jiān)督的關系，盡可能減少對社區(qū)微觀事務的干預，在理念上實現(xiàn)由管理為主向服務為主轉變；要改變“命令”和“布置”任務的習慣性做法，更多地使用“協(xié)商”和“委托”及經濟補償?shù)姆菑娭菩苑绞剑谑侄紊蠈崿F(xiàn)由行政手段為主向以法律手段和經濟手段為主轉變，強化社區(qū)自治功能，實現(xiàn)基層組織自治角色的歸位；另一方面，由于我國目前社區(qū)經濟發(fā)展水平不均衡，政府應向社區(qū)提供必要的財政支持，以提升社區(qū)的經濟實力，增強社區(qū)的自治能力，保障社區(qū)在社會管理中聚合力量、協(xié)調利益、化解矛盾、排憂解難作用的發(fā)揮。（2）引導社會組織發(fā)展，搭建公眾參與平臺。作為公民的有機聯(lián)合的各種社會團體、民間組織是公民有序參與社會管理的重要組織形式，在組織社會力量、參與社會管理中發(fā)揮著重要作用，成為有效聯(lián)結公眾和政府的橋梁和紐帶。改革開放以來，隨著我國社會主義民主政治的發(fā)展，各類社會組織有了很大發(fā)展，公民越來越多地通過各類社會組織來表達利益訴求，實現(xiàn)利益整合。但是，無論從目前社會組織發(fā)展規(guī)模還是規(guī)范化程度看都還存在很大不足，影響社會組織協(xié)同作用的發(fā)揮。為此，要按照“寬進”的原則，改革現(xiàn)行社會組織“雙重管理”制度，降低準入門檻，變審查為登記備案，促進社會組織快速健康發(fā)展。要根據(jù)社會需要和社會組織種類及特點，加快社會組織培育，積極發(fā)展服務性、互助性，公益性、慈善性社會組織，發(fā)展壯大社會工作者、志愿者隊伍，逐步建立門類齊全、層次豐富、結構優(yōu)化、覆蓋廣泛的社會組織體系。

（三）提升公民素質，為公眾參與奠定基礎。（1）教育和引導公民樹立依法參與、理性參與的理念。要不斷加強法治宣傳教育，增強公民法治意識，使公民學會依法保護自身利益，依法表達自身訴求，嚴格規(guī)范公眾參與的行為。尤其要著重加強公民意識教育，培育公民自覺的權利平等意識，公民公共責任意識，逐漸使公民意識到自己手中的參與權利和義務，并將之外化為合法有效的參與手段，讓公眾依法參與成為一種文化和習慣。要培育公民理性的參與心理，克服傳統(tǒng)政治文化下形成的冷漠和急躁的公眾參與情緒，培養(yǎng)公眾在重大事件面前理性的是非觀念，長遠的政治眼光，從而保證公眾參與的依法、有序、理性、正當。（2）提高公眾參與的能力。參與能力對于公眾能否有效參與社會管理至關重要。提高公眾參與能力，就要著重提高公眾對公共政策或決策實質的認知能力、將多種意見和不同利益訴求進行整合的聚合能力、在參與過程中與其他參與者以及社會管理主體合作共處的合作能力以及堅持自己觀點，討價還價維護自身合法權益的磋商能力。要提高公眾參與能力，除公眾自身努力外，也需要政府的擔當和盡責。政府應當將公眾教育培訓列入公民素質教育計劃，加大資金投入，采取多種形式加強對公民的教育和培訓，有效地幫助公民提高參與社會管理的能力。

參考文獻：

[1] 參見黃耀霞：公眾參與與創(chuàng)新社會管理， [J].法制與社會，2011，（19）

[2] 參見馬寶成：憲政制度與現(xiàn)代政治合法www.21ccom.net/articl...？2010-01-20

[3]俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學文獻出版社，2000.9_11.