摘要：公職候選人考試是孫中山的理論創(chuàng)新，也是連結(jié)孫中山五權(quán)憲法和民權(quán)主義、權(quán)能區(qū)分的一條紐帶。1940年-1947年，南京國民政府舉辦公職候選人考試，這是實(shí)踐層面上的創(chuàng)新。這一創(chuàng)新和各級民意機(jī)關(guān)代表的選舉，雖然在惡劣的政治環(huán)境下對激發(fā)民眾參政的熱情，增強(qiáng)抗戰(zhàn)救國的力量具有某些作用，但從實(shí)踐效果看，公職候選人考試的目標(biāo)沒有完全達(dá)到。公職候選人考試分為試驗(yàn)和檢核兩種，試驗(yàn)沒有進(jìn)行，而檢核也不是完全意義的考試。公職候選人考試以救選舉之弊的方法，在實(shí)踐中成效不彰，究其原因，是這一理論的不足。

關(guān)鍵詞：文官制度；公職候選考試；選舉制度；利弊分析

中圖分類號：D693 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

科舉制度廢除以后，我國實(shí)行現(xiàn)代文官考試制度，公職候選人考試，是其中最具中國特色的一種。查中國期刊網(wǎng)，關(guān)于公職候選人考試的研究，僅有秦昊揚(yáng)著的一篇文章，刊載于《浙江檔案雜志》2003年第4期。肖如平著《國民政府考試院研究》（社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2008年版）一書，其中有“救選舉之窮：公職候選人考試”的研究。王奇生主編的《中國考試通史》民國卷（首都師范大學(xué)出版社2004年版）也專列一節(jié)，論述了“公職候選人考試”。本文以孫中山的公職候選人考試的理論創(chuàng)新與南京國民政府的實(shí)踐創(chuàng)新為新的切入點(diǎn)，探討公職候選人考試的成因、經(jīng)過及其結(jié)束的歷史真相，其中對公職候選人考試的目標(biāo)與成效的分析，以及公職候選人考試與抗日根據(jù)地參議員（公職候選人）產(chǎn)生的優(yōu)劣的比較研究，尚屬首次。研究公職候選人考試的利弊得失，對當(dāng)今的干部選任制度不無借鑒意義。

一、公職候選人考試是孫中山的理論創(chuàng)新

公職候選人，是指依法應(yīng)選舉產(chǎn)生官員的候選人和國民大會(huì)代表、省市縣參議會(huì)參議員、鄉(xiāng)保民代表等民意機(jī)關(guān)成員。公職候選人考試，在完成民主政治、澄清憲法根源上，具有重大的意義。因?yàn)槊裰髡蔚膶?shí)施，系由選舉制度來表現(xiàn)；而在實(shí)行普遍選舉中，關(guān)于被選舉人的資格的限制，實(shí)為防止選舉發(fā)生流弊的好辦法。

孫中山在認(rèn)真比較了中國和外國考試制度和選舉制度的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)以后，設(shè)計(jì)了公職候選人考試制度。孫中山認(rèn)為，公職候選人考試制度，可以糾正選舉制度的弊端?？梢苑乐姑褚鈾C(jī)關(guān)的代表成為如同北京民國政府的“豬仔議員”一類的政客，可以糾正西方“金錢選舉”“勢力選舉”等惡習(xí)，避免選舉權(quán)的濫用。1906年12月2日，孫中山在觀察美國缺點(diǎn)后，研究出“將來中華民國”的“大小官吏”，“無論那官吏是由選舉的抑或由委任的”，必須是考試合格之人，才能有效?！斑@法可以除卻盲從濫舉的流弊。”[1]3301923年2月，孫中山在《中華民國建設(shè)之基礎(chǔ)》一文中指出：“為人民之代表與受人民之委托者，不僅須經(jīng)選舉，尤須經(jīng)考試，一掃近日金錢選舉、勢力選舉之惡習(xí)，可期為國家得適當(dāng)之人才，此為庶政清明之本也”。[2]35

孫中山明確提出公職候選人考試，是1918年他在《建國方略》一文中的表述。他在談及中華民國政府的組織形態(tài)采取國民大會(huì)與五院制時(shí)說：“國民大會(huì)及五院職員，與夫全國大小官史，其資格皆由考試院定之。此為五權(quán)憲法。”[3]205此處的“國民大會(huì)”代表候選人，即為公職候選人。1921年3月，孫中山在《五權(quán)憲法――在廣東省教育會(huì)的演說》一文中指出：“當(dāng)議員或作官吏底人，必定要有才有德或有什么能干”，“單靠有錢是不行的。”怎樣選拔這種人才呢？他借鑒了中國科舉考試和監(jiān)察制度的優(yōu)點(diǎn)，在西方“三權(quán)分立”的基礎(chǔ)上，加上了中國古代的監(jiān)察權(quán)和考試權(quán)。他說：“考試本是一個(gè)”很好的制度，“是兄弟亡命海外底時(shí)候考察各國底政治憲法研究出來的，算是兄弟個(gè)人所獨(dú)創(chuàng)，并沒有在那一國學(xué)者中抄襲的。兄弟想這個(gè)制度一定可以通行有利?！盵4]3491921年7月，孫中山說：“如果實(shí)行了五權(quán)憲法以后，國家用人行政都要照憲法去做。凡是我們?nèi)嗣竦墓?，都要?jīng)過考試，不能隨便亂用?！盵5]5101924年1月23日，孫中山制定的《國民政府建國大綱》第十五條明定：“凡候選及任命官員，無論中央與地方，皆須經(jīng)中央考試銓定資格者乃可?！盵6]128

公職候選人考試的制度設(shè)計(jì)，是孫中山的理論創(chuàng)新。

二、公職候選人考試是南京國民政府實(shí)踐層面的創(chuàng)新

（一）公職候選人考試的爭論

根據(jù)孫中山的規(guī)定，1929年，南京國民政府公布的《考試法》中規(guī)定經(jīng)中央考試銓定資格的范圍包括候選人員，后稱公職候選人員。1933年2月，第一次修正公布的《考試法》規(guī)定候選人員考試條例將另行制訂，但長期未曾實(shí)行。

以孫科為代表的一些國民黨高層人士對此持有不同意見。他們認(rèn)為：對民意代表進(jìn)行考試，在理論上不能成立，民意代表是國家的主人，而考試機(jī)關(guān)的人員是人民的公仆，怎么能由公仆考主人？并且認(rèn)為在實(shí)踐上也無法操作，例如全國國民大會(huì)代表候選人遍及全國甚至海外，考試院無力辦到。這一爭執(zhí)直到抗日戰(zhàn)爭中期，國民黨政府在后方推選“新縣制”，才統(tǒng)一意見。

抗戰(zhàn)爆發(fā)后不久，國共兩黨建立了抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線。為了抗日，國共兩黨的政策都進(jìn)行了調(diào)整。在國民政府方面，增添了一點(diǎn)“還政于民”的色彩。1938年7月6日，國民參政會(huì)成立，其中包括國民黨、共產(chǎn)黨、各民主黨派成員和無黨派人士，從而成為中央一級的民意機(jī)構(gòu)。從1939年起，國統(tǒng)區(qū)各省陸續(xù)成立省臨時(shí)參議會(huì)。同年9月19日，國民政府頒布《縣各級組織綱要》60條，規(guī)定實(shí)行“新縣制”，即縣為地方自治單位，縣以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)的編制為保甲，縣的面積過大或有特殊情形者得分區(qū)設(shè)署；縣設(shè)縣參議會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會(huì)、保設(shè)保民大會(huì)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表由保民大會(huì)選舉；縣參議員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會(huì)選舉，每鄉(xiāng)選舉1人，加上職業(yè)團(tuán)體選額為每縣總額的3/10；縣參議會(huì)暫不選舉縣長。并規(guī)定實(shí)施“新縣制”，各縣最遲于3年內(nèi)完成[7]。1940年國民黨中央人事會(huì)議，也有籌辦縣參議會(huì)參議候選人考試的議案。

（二）縣參議員及鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表候選人考試的舉辦

1940年12月16日，國民政府頒行《縣參議員及鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表候選人考試暫行條例》[8]，將考試方法分為“試驗(yàn)”與“檢核”兩種。試驗(yàn)分筆試，“檢核除審查資格外，得舉行測驗(yàn)或口試?！痹摗稐l例》規(guī)定了應(yīng)考資格和檢核資格，特別注重地方服務(wù)經(jīng)驗(yàn)。此后至1943年5月，以貫徹上述《條例》為中心，重點(diǎn)是審核縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民意機(jī)構(gòu)代表的資格。

1941年1月25日，考試院公布《縣參議員及鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表候選人考試暫行條例施行細(xì)則》和《縣參議員及鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表候選人檢核辦法》[9]393，規(guī)定試驗(yàn)為筆試，其科目：“一、 國父遺教、三民主義、五權(quán)憲法。二、國文。三、本國歷史及地理。四、公民。五、地方自治法規(guī)概要。前項(xiàng)試驗(yàn)科目，必要時(shí)得增減或變更之?！盵10]檢核除審查資格外，還得舉行測驗(yàn)或口試。試驗(yàn)和檢核及格者即考試及格者，由考試院發(fā)給及格證書，并公告之?？荚嚰案袢藛T取得他省縣公民資格時(shí)，其考試及格資格，仍然有效。檢核由考選委員會(huì)組織機(jī)構(gòu)經(jīng)常辦理，申請檢核者，應(yīng)呈繳申請檢核履歷書、保證書、公民證及各種資格證明文件、最近4寸正面脫帽半身照片4張[11]393（1942年3月14日修正為2寸正面脫帽半身照片3張或用箕斗代替[12]）。并規(guī)定上述的測驗(yàn)和口試則委托各省政府辦理。

同年3月，考選委員會(huì)依照暫行條例規(guī)定考試方法，先行舉辦檢核。制訂縣參議員及鄉(xiāng)鎮(zhèn)民候選人檢核委員會(huì)規(guī)程，并依其規(guī)定，于5月27日在考選委員會(huì)內(nèi)成立縣參議員及鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表候選人檢核委員會(huì)，積極辦理檢核案件。

按照法定檢核手續(xù)，申請檢核人應(yīng)向考選委員申請。為檢核案件辦理迅速，經(jīng)制訂縣政府匯轉(zhuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表候選人申請檢核辦法，及省政府民政廳匯轉(zhuǎn)縣參議員候選人申請辦法，先后呈考試院于1941年9月18日及1942年3月12日頒行[13]11。規(guī)定各省、縣政府收到申請檢核案件后，應(yīng)就地先行審查，合格者再行匯轉(zhuǎn)考選委員會(huì)檢核，不必送件，以資簡捷。1943年4月5日，考試院公布《縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)公職候選人檢核資格審查委員會(huì)組織通則》[14]，規(guī)定省民政廳或各縣政府設(shè)立審查機(jī)構(gòu)，辦理檢核資格審查事宜。4月20日，根據(jù)國防最高委員會(huì)關(guān)于各縣考試及格的候選人尚無足數(shù)時(shí)，并請由考試院訂一補(bǔ)充辦法的指示，考試院公布縣參議員及鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表候選人匯轉(zhuǎn)檢核補(bǔ)充辦法[15]。公職候選人的檢核，亦將原訂的《匯轉(zhuǎn)檢核辦法》修改為“已近選舉時(shí)期之縣，尚無足額候選人時(shí)，得由縣政府就縣公民中之具有法定資格者加倍遴選，呈由省政府審定，先行參加選舉，—面補(bǔ)行檢核，以應(yīng)事機(jī)”。[16]

1941年6月，公職候選人的考試開始舉辦。考試院為“求簡便程序，決定先行辦理檢核，不命題筆試”[17]。所謂檢核，不是嚴(yán)格意義上的考試，而是對申請人的資歷、證件予以審查，審查合格即作為考試及格并發(fā)給考試及格證書，作為獲得候選資格之憑證，“而將筆試程序省卻”[18]516。據(jù)統(tǒng)計(jì)：1941年辦理檢核及格人數(shù)1195人，其中縣參議員候選人997人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表候選人198人。1942年辦理檢核及格人數(shù)39965人，其中縣參議員候選人11004人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表候選人28961人。[19]455

（三）省、縣公職候選人考試合并辦理

縣參議員及鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表候選人檢核舉辦兩年后的1943年5月17日，國民政府頒行《省縣公職候選人考試法》，此后至1947年5月1日該項(xiàng)考試廢除，公職候選人考試擴(kuò)大到省參議員。這一階段，公職候選人考試，分為甲乙兩種。

甲種公職候選人考試及格者，得為省參議員和縣參議員候選人。乙種公職候選人考試及格者，得為鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)長或保長候選人。甲乙兩種公職候選人考試方法仍分為“試驗(yàn)”和“檢核”兩種[20]。關(guān)于試驗(yàn)和檢核的資格：除積極資格，增加了“背叛中華民國通緝有案者”、“被奪公權(quán)者”、“虧欠公款者”等七種人不得參加公職候選人考試的消極限制資格[21]。關(guān)于試驗(yàn)和檢核的方法：試驗(yàn)的方法為筆試；檢核的方法，申請檢核者，應(yīng)呈繳申請檢核履歷書4份、保證書1份、公民證1份、資格證明文件、最近2寸正面脫帽半身照片6張、證書費(fèi)和印花稅費(fèi)及郵費(fèi)，檢核除審查資格外，得舉行測驗(yàn)或口試。

1943年10月1日，考試院公布《省縣公職候選人考試法施行細(xì)則》和《省縣公職候選人檢核辦法》，對《省縣公職候選人考試法》作了解釋和補(bǔ)充。

《施行細(xì)則》規(guī)定：甲種公職候選人試驗(yàn)科目：“一、國父遺教（建國方略、建國大綱及三民主義）。二、國文。三、本國歷史及地理。四、憲法（憲法未公布前考中華民國約法）。五、地方自治?！币曳N公職候選人試驗(yàn)科目：“一、國父遺教（三民主義、建國大綱及地方自治開始實(shí)行法）二、國文。三、本國歷史及地理?！痹囼?yàn)以各科平均60分為及格，“但有特殊情況的地方，其平均及格分?jǐn)?shù)，考試院臨時(shí)以院令定之。”[22]

《檢核辦法》規(guī)定：（1）檢核除審查資格外，得舉行測驗(yàn)或口試。此外還規(guī)定了檢核程序、補(bǔ)行檢核程序、代請檢核和申請認(rèn)定的方法。（2）檢核的機(jī)構(gòu)：考選委員會(huì)設(shè)公職候選人檢核委員會(huì)，辦理公職候選人檢核事宜，公職候選人檢核委員會(huì)主任、委員，由考選委員長指派。縣政府和省民政廳，各設(shè)公職候選人應(yīng)考資格審查委員會(huì)，辦理各該縣公職候選人應(yīng)考資格的初審、復(fù)審及匯轉(zhuǎn)事宜；縣公職候選人應(yīng)考資格審查委員會(huì)，設(shè)主任委員1人，由縣長兼任，委員5-13人，由縣長指派職員兼任，并得聘有關(guān)機(jī)關(guān)主管人員或地方卓有信望人士2-3人兼任。省公職候選人應(yīng)考資格審查委員會(huì)，設(shè)主任委員1人，由民政廳長兼任，委員7-19人，由民政廳長指派職員兼任，并得聘有關(guān)機(jī)關(guān)主管人員或地方著有信望人士2-5人兼任。（3）試驗(yàn)、檢核及格者的待遇。省公職候選人應(yīng)考資格審查委員會(huì)審查合格時(shí)，由省政府發(fā)給甲種候選人臨時(shí)證書?？h公職候選人應(yīng)考資格審查委員會(huì)審查合格時(shí)，由縣政府發(fā)給乙種候選人臨時(shí)證書。省政府應(yīng)將發(fā)給臨時(shí)證書的候選人姓名、籍貫于選舉期前分別在縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)公布。臨時(shí)證書的有效期，以各該縣第一屆選舉為限。[23]

遵照國民政府1944年7月關(guān)于“公職候選人考試檢核手續(xù)，力求簡單切實(shí)辦理”的令示后，為便利地方政府加緊辦理審查匯轉(zhuǎn)起見，經(jīng)斟酌實(shí)際情況，考試院于1944年9月15日修正公布并施行《省縣公職候選人考試法施行細(xì)則》和《省縣公職候選人檢核辦法》。[24]修正施行細(xì)則，將甲種公職候選人考試及格的資格擴(kuò)大到軍官佐、軍用文職人員、黨務(wù)工作人員經(jīng)銓敘合格者。修正檢核辦法，皆為放低要求：刪除了對申請檢核人應(yīng)取具保證書及對保證人資格限制的條文；乙種公職候選人檢核案件，授權(quán)省政府代為審查，合格后，由省政府依式制發(fā)及格證書，同清冊1份，轉(zhuǎn)送考選委員會(huì)備案；申請檢核手續(xù)及申請書、表，亦均修正，力求簡單；擴(kuò)大認(rèn)定資格及簡化認(rèn)定程序，以期大量甄拔合格候選人，適應(yīng)選舉需要。

1945年，考試院再次降低考試要求。根據(jù)規(guī)定：凡是甄別、甄審、登記或考績合格者，任用審查合格者，予以試用、任用、派用及見習(xí)人員考核成績優(yōu)良，經(jīng)銓敘部認(rèn)為銓敘合格者，皆具有省縣公職候選人考試及格資格。同年10月，考試院敦促河北、察哈爾、熱河等省及臺(tái)灣省盡快辦理檢核，如果“迭期確屬迫切”者，可以按補(bǔ)行辦法辦理。因?yàn)檫@些省份或因“交通梗阻，郵遞困難”、或“所屬區(qū)域多已淪陷，政權(quán)不能行使”，未能及時(shí)辦理檢核。

1946年夏，各考銓處先后成立。8月10日，考試院公布省縣公職候選人檢核辦法補(bǔ)充事項(xiàng)，以規(guī)范和推進(jìn)考銓處及設(shè)置考銓處省區(qū)的省縣公職候選人的檢核。此項(xiàng)考試系經(jīng)常辦理，范圍又系普及全國，自考銓處成立，可就地督導(dǎo)進(jìn)行。1947年5月1日，此項(xiàng)考試停辦。

《省縣公職候選人考試法》施行后，甲乙兩種公職候選人考試仍分為試驗(yàn)和檢核兩種，但仍以檢核作為考試的方法，并未舉行試驗(yàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，公職候選人考試及格人數(shù)：1943年45545人，1944年201495人，1945年535614人，1946年644267人，1947年1279881人。

總之，以上考試及格人數(shù)，完全是檢核的人數(shù)，連同前一時(shí)期，自1941-1947年，經(jīng)公職候選人資格檢核及格的，“計(jì)甲種583250人，乙種2164714人，合計(jì)2747964人。”[19]455

三、公職候選人考試的目標(biāo)與成效分析

（一）公職候選人考試的目標(biāo)沒有完全實(shí)現(xiàn)

第一，國民政府考試院考試的公職候選人沒有涉及到中央層次。據(jù)孫中山制定的《國民政府建國大綱》，“凡候選及任命官員，無論中央與地方，皆須經(jīng)中央考試銓定資格者乃可?！盵6]128而國民政府考試院設(shè)計(jì)的公職候選人考試，人民代表以省參議員最高，政府官員以鄉(xiāng)鎮(zhèn)長最高，與中央政府“無緣”，可見，孫中山確立的公職候選人考試的對象，國民政府大打折扣，未能執(zhí)行到位。

第二，就已實(shí)行的公職候選人考試，也未達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。我國地域遼闊，所需省縣公職候選人為數(shù)眾多。當(dāng)時(shí)，全國35省，12院轄市，2082縣市及設(shè)計(jì)局，49811鄉(xiāng)鎮(zhèn)，623830保。省參議員每縣市應(yīng)選出1人，共2082人?？h參議員每鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)選出1人，加上職業(yè)團(tuán)體選額為每縣總額的3/10，共64754人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長每鄉(xiāng)應(yīng)出3人，共149433人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表及保長，每保各選出2人，共2495320人。省縣合計(jì)應(yīng)選名額，共2711589人，其候選人數(shù)，姑且以2倍計(jì)，共5423178人[26]35。而1941-1947年，經(jīng)公職候選人資格檢核及格者計(jì)2747964人，可見兩者的人數(shù)相差甚遠(yuǎn)。特別是一部分省市未完全達(dá)到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，例如江蘇、西康、湖北、青海、河南、廣西、臺(tái)灣、綏遠(yuǎn)等省市，只辦足各該省市所需省參議員、縣參議員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表3類，還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、保長兩類候選人的考試未達(dá)到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。此外，還有“少數(shù)情況特殊之地區(qū)”[25]37也沒有達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。

（二）公職候選人考試的成效不彰

第一，制度的設(shè)計(jì)與實(shí)施的背離。制度設(shè)計(jì)方面，如同前述，公職候選人考試分為試驗(yàn)和檢核兩種，還規(guī)定試驗(yàn)科目和及格標(biāo)準(zhǔn)。但從實(shí)施的情況觀察，公職候選人考試從一開始，就只有檢核，并沒有試驗(yàn)。至于沒有進(jìn)行試驗(yàn)的原因，有幾種說法。

一是“反對考試”說。“《省縣公職候選人考試法》規(guī)定：凡經(jīng)過考試合格，方得為省縣參議員候選人。時(shí)因一些地方的反對和拒絕執(zhí)行”，遂以“察酌目前實(shí)際需要”為由，改為檢核[26]833?！坝捎谝恍┑貐^(qū)的反對和拒絕執(zhí)行，而致考試為檢核，也就是對候選人的資格進(jìn)行審查，審查合格等于考試合格，從而也就獲得候選人資格?！盵27]51

二是試驗(yàn)沒有必要說?？荚囋赫J(rèn)為：“此項(xiàng)候選人，其職責(zé)為充任民意機(jī)關(guān)代表，及辦理地方自治。只須具備相當(dāng)之資歷，與豐富之經(jīng)驗(yàn)，即已足勝任，原不必加以筆試?！盵28]160

三是盡先檢核說。由于《縣各級組織綱要》規(guī)定推行新縣制的“期限僅有三年，而縣參議員及鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表候選人之考試檢核，尤應(yīng)盡先辦理完成?！盵29]125 “盡先”，即放在最先的意思。也有學(xué)者論證了“盡先”有“足以因應(yīng)環(huán)境迅赴事功”、“足以廣攬人才因勢利導(dǎo)”、“足以利制度之推行”三個(gè)優(yōu)點(diǎn)。[30]41

盡管上述理由不無道理，事實(shí)上從1941年開始，公職候選人的考試，就只有“檢核”而沒有“試驗(yàn)”，而1943年《省縣公職候選人考試法》仍然將“試驗(yàn)”作為考試方法的一種，其制度的設(shè)計(jì)和實(shí)施是相背離的?！霸囼?yàn)”即考試，失去考試的公職候選人考試，也就失去了考試的公平公正。

第二，孫中山希望通過公職候選人考試，“一掃近日金錢選舉、勢力選舉之惡習(xí)，可期為國家得適當(dāng)之人才，此為庶政清明之本也”的目標(biāo)，南京國民政府沒有完全做到。在后來實(shí)施的選舉中，仍然存在“金錢選舉、勢力選舉之惡習(xí)?！眹裾菩械墓毢蜻x人考試，并未做到“庶政清明”，“已遠(yuǎn)離孫中山的要求?！盵31]269

（三）公職候選人考試成效不彰的原因

公職候選人考試成效不彰的原因，與公職候選人考試?yán)碚摰牟蛔悴粺o關(guān)系。孫中山為民主奮斗終身，他創(chuàng)立的民主共和，改寫了歷史。但他畢竟是一個(gè)資產(chǎn)階級革命的前輩，他的許多想法也是矛盾的，既有封建的烙印，也有資產(chǎn)階級的不成熟性以及不徹底性。

第一，孫中山認(rèn)為，公職候選人考試可以“一掃近日金錢選舉”的惡習(xí)。曾任考試院秘書長、考選委員會(huì)委員長的陳大齊說：公職候選人考試 “足以補(bǔ)救歐美選舉制度之流弊”[32]。這在當(dāng)時(shí)也許是正確的，但不一定是絕對真理。隨著時(shí)代的發(fā)展，公職候選人考試不是解決資本主義“金錢選舉”的唯一途徑，例如被稱為“金錢選舉”之一的對選民財(cái)產(chǎn)的限制，是19世紀(jì)圍繞選舉權(quán)爭論最激烈的問題之一，但是，自第二次世界大戰(zhàn)以后，隨著世界民主運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，各國選舉制度中的民主化程度明顯加強(qiáng)，對選民的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行限制，除法國、比利時(shí)等國規(guī)定無償還能力的破產(chǎn)者沒有選舉權(quán)、美國有一些州規(guī)定“乞丐流浪漢”及“受濟(jì)貧院撫養(yǎng)的人”無選舉權(quán)以外，“在各國歷次選舉制度改革中逐漸放寬或減少，到了20世紀(jì)60年代一般都已取消?！盵33]223這種對選民的財(cái)產(chǎn)限制的取消，并非通過對公職候選人考試取得。

第二，孫中山一再強(qiáng)調(diào)考試的價(jià)值，希望以考試救治資本主義選舉未能把優(yōu)秀人士選出來的重要弊端。其實(shí)，公職候選人考試不一定能達(dá)到他的目的。有學(xué)者認(rèn)為，“選舉的過程就是選民對候選人進(jìn)行的一種非常復(fù)雜非常全面的考試?！逼洹拌b別功能比孫中山設(shè)想的公職候選人考試要更加有效?！?，“候選人考試”“并不能確保當(dāng)選者都是優(yōu)秀人士?！盵34]我要指出的是，當(dāng)時(shí)的公職候選人考試，實(shí)際上剝奪了廣大不識字的工人、農(nóng)民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)。

第三，孫中山提出公職候選人考試主要就是希望建立一個(gè)高效率的萬能政府，爭取國家獨(dú)立，使中國人民過上幸福生活。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，孫中山很重視權(quán)力制衡和權(quán)力監(jiān)督，但是他深受中國傳統(tǒng)的“為民作主”、“你是民我是主”的影響，他個(gè)人的權(quán)力是不受約束的。他曾經(jīng)做了一個(gè)規(guī)定，所有黨員都要絕對服從他，而且早期國民黨的老黨員，每一個(gè)人都要打手印的，必須要絕對服從孫中山，而孫不受任何人監(jiān)察。這就反映了他思想的矛盾性。眾所周知，壟斷和專制，必然產(chǎn)生腐敗，上述目標(biāo)不可能達(dá)到。

四、公職候選人考試與抗日根據(jù)地參議員（公職候選人）產(chǎn)生的區(qū)別

（一）兩者對參議員候選人的資格規(guī)定有所不同

國民政府對公職候選人的檢核資格的規(guī)定比較廣泛。有學(xué)者論證，《縣參議員及鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表候選人暫行條例》之各款，其中“普通考試應(yīng)考資格”一款，即可演繹為130余種資格；“有委任職任用資格”一款，即以特種任用法規(guī)所規(guī)定者計(jì)算，亦可演繹為80余種資格[35]。1943年5月17日，國民政府公布《省縣公職候選人考試法》[36]，規(guī)定了試驗(yàn)資格和檢核資格，由于實(shí)施時(shí)以檢核代替了試驗(yàn)，故僅將檢核資格引證如下：（1）甲種公職候選人的檢核資格?？h公民年滿25歲，具有下列資格之一者，得應(yīng)甲種公職候選人的檢核：曾任縣參議員者；曾任鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表或鄉(xiāng)鎮(zhèn)長2年以上者；有委任職之任用資格者；有普通考試應(yīng)考資格并有社會(huì)服務(wù)經(jīng)歷3年以上者；經(jīng)自治訓(xùn)練及格、并有社會(huì)服務(wù)經(jīng)歷3年以上者；辦理地方公益事務(wù)3年以上者；曾任職業(yè)團(tuán)體或其他人民團(tuán)體主要職務(wù)3年以上者；曾從事自由職業(yè)3年以上者。（2）乙種公職候選人的檢核資格?？h公民年滿25歲，具有下列資格之一者，得應(yīng)乙種公職候選人的檢核：具有國民學(xué)校畢業(yè)程度并出席保民大會(huì)3次以上者；曾任甲長或保干事3年以上者；曾從事自由職業(yè)1年以上者；有甲種公職候選人的試驗(yàn)資格之一者。

盡管國民政府規(guī)定的公職候選人的檢核資格比較廣泛，但由于受教育程度的限制，實(shí)際上將沒有機(jī)會(huì)接受學(xué)校教育的工人、農(nóng)民排斥在外。推行新縣制，主要在農(nóng)村。當(dāng)時(shí)的農(nóng)村，絕大多數(shù)農(nóng)民都不識字。絕大多數(shù)不識字的農(nóng)民都沒有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，農(nóng)村基層政權(quán)的選舉，是不可能成功的。

抗日根據(jù)地的選舉制度規(guī)定：“凡居住邊區(qū)境內(nèi)的人民，年滿18歲，不分階級、黨派、職業(yè)、男女、宗教、民族、財(cái)產(chǎn)和文化程度的差別”，只要不是漢奸、罪犯或精神病患者，均享有平等的選舉權(quán)和被選舉權(quán)。[37]235

這一規(guī)定，比國民政府規(guī)定的選舉資格更為廣泛。其一，將國民政府規(guī)定的年滿25歲，擴(kuò)大到年滿18歲。其二，抗日根據(jù)地規(guī)定的上述選舉資格，給了農(nóng)民其中包括絕大多數(shù)不識字的農(nóng)民以選舉權(quán)和被選舉權(quán)，真正體現(xiàn)了孫中山所說的，政權(quán)“為一般平民所共有，非少數(shù)人所得而私”，真正體現(xiàn)了抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的憲政，新民主主義憲政。

（二）兩者的產(chǎn)生方式不同

國民政府規(guī)定，公職候選人的產(chǎn)生有兩種形式。一是由考試實(shí)際上由檢核產(chǎn)生。產(chǎn)生的方法，已如前述。二是由黨政秘密會(huì)議提出人選。1943年3月27日，行政院訓(xùn)令指出：“縣臨時(shí)參議會(huì)參議員之產(chǎn)生方法可由黨政秘密會(huì)議提出加倍人數(shù)。呈由省政府省黨部特別小組會(huì)決定之?！盵38]980

抗日根據(jù)地參議員的產(chǎn)生，完全采取普遍、直接、平等、無記名的投票選舉制。這是“最公平、最進(jìn)步的選舉辦法?！盵39]210

一是候選人由各黨派和抗日團(tuán)體提名，群眾個(gè)人也可提名，有10人贊成，就可列入候選人名單。1945年秋，陜甘寧邊區(qū)曾規(guī)定，縣參議員候選人有10人以上聯(lián)署，邊區(qū)參議員有20人聯(lián)署即可提出一人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣、邊區(qū)候選人名單應(yīng)比當(dāng)選人數(shù)多兩倍。

二是自由競選。候選人提出后，由選舉委員會(huì)張榜公布，讓全體選民討論批評，決定取舍。提出候選人的單位團(tuán)體和候選人自己則開始自由競選。競選時(shí)，提出競選政綱。競選方式生動(dòng)活潑，形式多樣。只要符合競選秩序，政府就無權(quán)干涉，但如果違法選舉，即使已經(jīng)當(dāng)選了，除宣布無效外，還應(yīng)受刑事處分。[39]224三是不搞“一黨專政”。共產(chǎn)黨作為邊區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)者，也以一個(gè)黨派資格參加競選，不但提出共產(chǎn)黨員候選人，同時(shí)也提出國民黨員和無黨派人士候選人，堅(jiān)持和確保“三三制”原則。[40]71

（三）兩者的作用不同

參議員的作用和參政會(huì)、參議會(huì)的作用密不可分。國民政府的參政會(huì)和參議會(huì)只是戰(zhàn)時(shí)供政府咨詢的機(jī)關(guān)、民意機(jī)關(guān)，并非正式的代議機(jī)關(guān)。國民參政會(huì)沒有選舉產(chǎn)生政府、罷免政府的權(quán)力，沒有立法權(quán)，其權(quán)力僅限于報(bào)告、咨詢和建議。

抗日根據(jù)地的參議會(huì)實(shí)為各級地方的權(quán)力機(jī)關(guān)和民意機(jī)關(guān)，擁有立法權(quán)，對同級政府有選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決之權(quán)。同時(shí)還行使監(jiān)察權(quán)，監(jiān)督政府的行政和人員，如發(fā)現(xiàn)政府人員有腐化或違法行為，即可彈劾甚至罷免之。

五、公職候選人考試的停辦

抗戰(zhàn)期間，國民政府為了在全國建立各級民意機(jī)關(guān)、選舉民意代表、為實(shí)施憲政奠定基礎(chǔ)，而推行公職候選人考試。公職候選人考試由縣參議員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表候選人檢核開始，逐步推廣到省參議員、縣參議員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表、鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲長等候選人檢核，形成了從社會(huì)最基層的保甲長候選人到省參議院民意機(jī)關(guān)代表候選人的考試制度。公職候選人考試制度的建立，是國民政府在抗戰(zhàn)時(shí)期為了動(dòng)員民眾參加抗戰(zhàn)建國，進(jìn)行民主政治建設(shè)的一種積極嘗試。這種嘗試，無疑為惡劣的政治環(huán)境注入了新鮮的空氣，對激發(fā)民眾參政的熱情，提高民意機(jī)關(guān)代表的素質(zhì)，增強(qiáng)抗戰(zhàn)建國的力量具有重要作用。然而，抗戰(zhàn)勝利后，國民政府一面積極建立各級民意機(jī)關(guān)，舉行各級民意代表選舉，一面卻又利用其在抗戰(zhàn)中所建立起來的政治軍事權(quán)威，拒絕實(shí)施真正的民主憲政。在這種情形下，公職候選人考試也就失去了其存在的意義與價(jià)值。1947年5月1日國民政府正式宣布廢除對公職候選人進(jìn)行考試、檢核的法令。

盡管如此，公職候選人考試制度的創(chuàng)設(shè)仍有著深遠(yuǎn)的歷史意義，它賦予了考試院真正的內(nèi)涵與價(jià)值，使考試權(quán)有了從行政權(quán)獨(dú)立出來與其他四權(quán)平等對峙的憑借，并為落后的傳統(tǒng)國家走向憲政之路提供了一種方式。這也是考試院制度區(qū)別于西方現(xiàn)代文官考試制度的真義所在[28]169。蔣介石政權(quán)潰逃大陸以后，在臺(tái)灣，公職候選人考試，主要以檢核的方法，仍在繼續(xù)推行。

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作者簡介：房列曙（1951-），男，漢族，安徽桐城人，安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院，二級教授。享受國務(wù)院政府特殊津貼，安徽省杰出專業(yè)技術(shù)人才。

（責(zé)任編輯：李直）

項(xiàng)目基金：國家社科基金“中國近現(xiàn)代文官制度研究”（批準(zhǔn)號06BZS026）階段性研究成果。