朱遠博

我國自1998年提出建立公共財政框架，到黨的十八大報告中對完善公共財政體系提出了明確要求：“完善促進基本公共服務均等化和主體功能區(qū)建設的公共財政體系”，這都說明建立和完善我國的公共財政體系已經(jīng)成為黨、政府和廣大人民的共識。

財政投資評審是財政部門通過對財政性資金投資項目預（概）算和竣工決（結）算進行評價與審查，對財政性資金投資項目資金使用情況，以及其他財政專項資金使用情況進行專項核查及追蹤問效，是財政資金規(guī)范、安全、有效運行的基本保證。財政投資評審機構對工程決算、預算、估算等環(huán)節(jié)的審核把關，可以避免建設資金被挪用或閑置的問題，逐步解決決算超預算、預算超概算、概算超估算的“三超”現(xiàn)象，提高財政集中支付資金的合理性和準確性。財政投資評審機構隸屬于各級財政部門，行使公共財政監(jiān)督職能，通常被命名為財政投資評審中心。自1999年以來，從中央到地方，各級財政部門相繼設立財政投資評審機構，行使財政投資評審職能。財政投資評審機構歷經(jīng)十幾年的運行，取得了可喜的成績。截至2012年12月底，全國各地市級財政部門已成立評審機構336個，覆蓋面達95%；縣市級政府或財政部門成立評審機構1586個，覆蓋面53%；2012年全國各級財政評審機構總業(yè)務規(guī)模涉及財政資金總額達41987億元，比2011年增長52.14%。其中：傳統(tǒng)“四算”項目評審，即項目概、預、結、決算評審，涉及金額達27434億元，比2011年增長31%，對應“審減”的規(guī)模為3222億元，比2011年增長13%，綜合審減率為11.74%[1]。財政投資評審機構的設立，有力的促進了我國財政資金的有效使用，為我國建立健全公共財政體制做出了巨大的貢獻。

縣區(qū)級財政投資評審機構處于評審工作的最前沿，執(zhí)行最基礎的日常財政投資評審工作，其能否平穩(wěn)高效的運行關系到整個財政投資評審工作的效果。

本文通過對縣區(qū)級財政投資評審工作進行研究分析，找出投資評審中存在的不足，目的在于探索對縣區(qū)級財政投資項目進行有效評審的思路，提高評審質(zhì)量和評審效率，使縣區(qū)級財政投資評審工作有效的服務于當?shù)刎斦A算管理，為其所在地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展做出貢獻。

一、財政投資評審基本理論

（一）財政投資評審的概念

財政投資評審的權威定義存在于財政部《財政投資評審管理規(guī)定》（財建[2009]648號）中：“財政投資評審是財政職能的重要組成部分，財政部門通過對政府財政性資金投資項目概（預）算和竣工結（決）算進行評價與審查，對財政性資金投資項目資金使用情況，以及其他財政專項資金使用情況進行專項核查及追蹤問效，是財政資金規(guī)范、安全、有效運行的基本保證。”

除此之外，相關學者也從不同的角度對財政投資評審這一概念進行了詮釋。曾波（2009）強調(diào)了財政投資評審的作用：財政投資評審是納入公共財政管理框架的評審管理機構，根據(jù)國家法律、法規(guī)和部門規(guī)章等規(guī)定，對財政投資的績效和內(nèi)部控制的全過程的評審監(jiān)管，使財政資金的經(jīng)濟效益和社會效益最大化[2]。黃喆旻（2010）根據(jù)財政投資評審的發(fā)展形勢增加了對項目績效的審核與評價：財政投資評審，也就是政府投資項目評審，作為財政預算管理的重要組成部分，它是由財政部門內(nèi)部專司財政投資評審的機構，依據(jù)國家法律、法規(guī)和部門規(guī)章的規(guī)定，運用專業(yè)技術手段，從工程經(jīng)濟和財政管理的角度出發(fā)，對財政支出項目立項的必要性、技術的可行性、支出的合理性、執(zhí)行的績效性進行審核與評價的財政管理活動[3]。

（二）財政投資評審的主體與客體

1、財政投資評審的主體

財政部《財政投資評審管理規(guī)定》（財建[2009]648號）：財政投資評審業(yè)務由財政部門委托其所屬財政投資評審機構或經(jīng)財政部門認可的有資質(zhì)的社會中介機構（以下簡稱財政投資評審機構）進行。其中，社會中介機構按照《政府采購法》及相關規(guī)定，通過國內(nèi)公開招標產(chǎn)生。

由此可見財政投資評審的主體是財政投資評審機構或社會中介機構?，F(xiàn)在由社會中介機構實施評審的情況并不多見，絕大多數(shù)評審主體是各級財政部門所屬的財政投資評審機構。評審機構一般被稱為“財政投資評審中心”或“預算審核中心”。

2、財政投資評審的客體

財政投資評審的客體也就是評審對象，有以下六種：

第一，財政預算內(nèi)基本建設資金（含國債）安排的建設項目；第二，財政預算內(nèi)專項資金安排的建設項目；第三，政府性基金、預算外資金等安排的建設項目；第四，政府性融資安排的建設項目；第五，其他財政性資金安排的建設項目；第六，需進行專項核查及追蹤問效的其他項目或?qū)ｍ椯Y金。

由上面規(guī)定可以看出，財政投資評審的對象包括兩大類：一是建設項目，二是其他項目或?qū)ｍ椯Y金。

按照現(xiàn)在財政投資評審的發(fā)展趨勢，評審對象的范圍在不斷擴大，對社會發(fā)展、科技、教育、衛(wèi)生、文化等項目的支出都是將來財政投資評審的對象。

（三）財政投資評審的職能

1994年財政部門收回了原委托建設銀行代行的基本建設財務管理和工程預決算的審核管理職能，直接對建設項目的財務活動實施管理和監(jiān)督。財政投資評審是政府公共財政職能履行不可缺少的一部分，它是財政職能本身的履行，而不是財政職能的延伸和發(fā)展。

《財政投資評審管理規(guī)定》（財建[2009]648號），對于財政投資評審職能的闡述：“財政投資評審是財政職能的重要組成部分”，可以看出，財政投資評審的職能與財政職能密不可分。財政職能是指政府財政部門行使的資源配置職能、收入分配職能、經(jīng)濟穩(wěn)定職能、經(jīng)濟發(fā)展職能等。對于財政投資評審的職能，具體地說其實是一種保證，是對于財政資金規(guī)范、安全、有效運行的保證。在公共財政的投資行為中，如果沒有專業(yè)人才和專門機構，經(jīng)常會出現(xiàn)財政資金使用不規(guī)范、存在安全漏洞、效率低下等問題，財政投資評審的作用與功能正是為了保證不出現(xiàn)以上問題。筆者認為財政投資評審的職能還可以再理解為“服務”。服務對象是公共財政工作中的預算支出管理。服務的特點是專業(yè)性、全過程。

（四）財政投資評審的法律基礎

明確財政投資評審地位和作用的是《財政投資評審管理暫行規(guī)定》、《財政投資評審管理規(guī)定》、《財政投資評審質(zhì)量控制辦法（試行）》、《財政投資項目評審操作規(guī)程（試行）》這樣幾部廣義上的法律文件，它們實際上是財政部制定的部門規(guī)章，效力要小于狹義的法律。

地方政府和地方財政部門也陸續(xù)出臺了一些針對自身環(huán)境和特點的條例和規(guī)章，例如錦州市政府2007年發(fā)布了《錦州市財政投資評審管理辦法》，除了細化《財政投資評審管理規(guī)定》之外，還針對錦州市的實際情況作出了一些具體規(guī)定。

可以說，財政投資評審的法律基礎還非常薄弱，不能滿足財政投資評審日新月異的發(fā)展趨勢，急需補足和加強。

（五）財政投資評審的技術基礎

財政投資評審是專業(yè)性非常強的工作，如果沒有堅實的技術基礎，是難以達到評審效果的。財政投資評審的技術基礎主要是指人員和工具兩個方面。

人員方面，評審人員必須具備專業(yè)技術知識。這不但包括工程經(jīng)濟知識，還包括財政管理知識。

工具方面，財政投資評審的基礎主要是工具書和專業(yè)軟件。工具書包括法律法規(guī)、各專業(yè)定額、施工規(guī)范、各省市造價信息、材料價格信息、評審資訊等。專業(yè)軟件主要是指建設工程造價管理軟件，國內(nèi)常見的此類軟件有廣聯(lián)達、魯班、易達、PKPM等。另外，在某些評審場合還需要一些特殊的工具，例如測距儀、厚度測量儀等。

二、縣區(qū)級財政投資評審工作面臨的主要問題

（一）范圍狹窄，基本集中在工程類投資項目上

按照財政投資評審發(fā)展的形勢，對建設項目的理解不應該僅僅局限于工程類投資項目，它其實包含了大多數(shù)財政出資的非工程類項目。張少春（2011）：現(xiàn)在的評審業(yè)務拓寬了，已經(jīng)不僅僅是量上的變化，而且是質(zhì)的變化，從一些傳統(tǒng)的投資類項目預決算評審，開始介入到整個預算的科學化精細化管理進程中，比如對社會發(fā)展、科技、教育、衛(wèi)生、文化等項目支出預算進行評審[4]?，F(xiàn)在，縣區(qū)財政投資評審機構90%以上的工作都是對于工程類項目的評審，這無疑沒有順應財政投資評審的發(fā)展趨勢，浪費了評審資源。

（三）評審時間滯后，基本集中在預、決算階段

縣區(qū)級評審工作的介入時間基本集中在預、決算階段，這就是常說的事中評審。事實上是，有些建設單位從自身利益出發(fā)，在施工階段要求提高設計標準或隨意增加一些額外項目，導致項目概算超支。建設單位在變更工程具體事項時，通過出具聯(lián)系單來增加項目投入，具有完全的自主權。財政部門只有在結算時才能獲知以上情況，對已成事實的變更財政投資評審機構往往無所適從。根據(jù)《財政投資評審管理規(guī)定》，財政投資評審工作完全可以從項目立項就介入。近些年有很多學者在探討財政投資評審效果的時候都發(fā)現(xiàn)，財政投資評審介入的時間越早，對于財政資金的節(jié)省效果越明顯，這是因為在項目的前期階段以優(yōu)化設計為主要工作，而設計的一點點改動就可能會對造價起到很大的影響。由此可見，縣區(qū)級評審工作還集中于預、決算階段介入進行事中評審，已經(jīng)錯過了對整個項目的投資額進行優(yōu)化節(jié)約的最好時機。

（四）評審力量薄弱，應對特殊項目時有心無力

縣區(qū)級評審機構在應對某些特殊項目的時候會出現(xiàn)無能為力的情況。此類項目專業(yè)特殊或者所處環(huán)境特殊，評審需要特殊方法才能取得效果。比如碼頭專業(yè)工程、仿古建筑工程等，很少有人接觸，在遇到這類項目時，評審人員往往一籌莫展。在評審已經(jīng)施工完畢的道路時，基層和面層厚度的確定也會出現(xiàn)困難，不能為了造價準確就對道路進行破壞性測量，而進行無損測量則需要高級精密的儀器，縣區(qū)級評審機構往往缺少這樣的設備。

三、縣區(qū)級財政投資評審工作所面臨問題的對策

要解決縣區(qū)級財政投資評審工作出現(xiàn)的種種問題，除了需要國家從整體上完善財政投資評審領域的法律法規(guī)，確立財政投資評審工作的法律地位，明確財政投資評審的程序、范圍、內(nèi)容、效力外，還需要縣區(qū)級財政機構和財政投資評審機構做出自身的努力。

（一）全面校正評審機構定位，拓寬評審范圍，豐富評審內(nèi)容，前移評審重心

縣區(qū)級評審機構是因為沒有被賦予全面的職能，才造成了評審項目類型不全、評審內(nèi)容缺失、評審介入時間過晚等問題，所以必須正式賦予評審機構全面的評審職能。現(xiàn)在正處于全國財政投資評審工作廣受關注的大好時機，縣區(qū)級評審機構應該向上級部門積極爭取重新對自身進行定位，校正偏差，全面履行財政職能。從而做到對評審對象的全面覆蓋，對評審內(nèi)容的完整操作，對評審重心的盡可能前移。尤其是評審重心前移，具有非常重要的意義。相關資料研究表明，在初步設計階段，評審影響工程造價的可能性為75%一95%；在技術設計階段，評審影響工程造價的可能性為35%-75%；在施工圖設計階段，影響工程造價的可能性為20%-30%，而到了施工階段，即使通過各種技術措施努力節(jié)約工程造價，但效果仍不明顯，影響度約為5%-10%。對財政部門而言，所謂控制項目支出，主要是控制項目預算，而控制項目預算，很重要的一條就是要建立“事前評審”機制，其核心是要在預算編制階段即引入財政評審。另外，通過這一過程逐步積累的經(jīng)驗和數(shù)據(jù)，還可以形成比較穩(wěn)定可靠的項目支出定額、標準，為進一步規(guī)范管理和控制項目支出打下基礎。

（二）建立評審人才專家?guī)臁⒇S富評審工具，應對特殊評審項目

1.建立評審人才專家?guī)?/p>

當評審機構遇到古建筑、碼頭等特殊項目的時候，還有當需要短時間內(nèi)完成大量評審任務的時候，就凸顯出評審人才專家?guī)斓闹匾?。評審人才專家?guī)斓慕⒖梢詾楦咝Э旖莸赝瓿稍u審任務，出具高質(zhì)量、高水平的評審報告奠定強有力的人才技術基礎，以解決評審機構應對一些特殊項目時會出現(xiàn)有心無力的問題?？h區(qū)級評審機構可以從機構所在區(qū)域內(nèi)挑選專家，這樣專家既可以及時到位，又因為熟悉環(huán)境而容易開展評審工作。

另外還要注意與上一級評審機構的溝通，縣區(qū)級評審機構在遇到難題時完全可以求助于上級評審機構分享其評審人才專家?guī)臁?/p>

2.豐富評審工具

有的項目在評審的時候如果沒有適合工具，就會使評審工作陷入僵局，所以在一定條件下，評審的有效途徑就是具備合適的工具。雖然縣區(qū)級評審機構的經(jīng)費有限，但也要重視評審工具的準備，對于評審工作必備的工具，即使不能一次配齊，也要定期購買或者更新，逐漸做到配置齊全。第一，造價管理軟件盡量齊全。評審機構應該盡量將市面上所有的造價管理軟件都購買一套，以避免因為大量的手工計算造成評審效率低、評審超過規(guī)定時限的問題。第二，購買一些先進的測量設備，例如激光測距儀、超聲波測厚儀等。對于一些昂貴的精密設備，也可以采取租、借等方式滿足評審工作需要?？h區(qū)級評審機構如果能夠?qū)⑦@些特殊工具逐漸應用于評審工作之中，一定會大大提高評審效率，面對特殊項目是也不會有心無力了。

（三）順應財政改革形勢，拓展評審職能

從財政投資評審工作“十一五”時期發(fā)展綱要和財政部有關領導的講話當中可以看出，未來財政投資評審工作的職能還會不斷得到拓展以適應我國財政改革的形勢。我國財政改革的目標是實現(xiàn)以公共服務均等化為要義的公共財政體系，在這個體系里，財政投資評審作為財政資金規(guī)范、安全、有效運行的有力保證，必然會不斷的拓展職能。部門預算管理體制和支出預算管理辦法的改革對財政投資評審工作提出了新的要求，即不僅要為基建項目管理服務，還要為包括專項支出、政府性基金等項目支出預算的管理提供服務。評審工作應從單純?yōu)榛ㄍ顿Y服務拓展到為財政大預算服務，財政投資評審應涵蓋預算撥款集中支付，政府采購定額制訂，效益評價、政策調(diào)研等方面。

如果縣區(qū)級評審機構能夠順應財政改革形式，大力拓展評審范圍和評審內(nèi)容，評審職能將會得到極大的加強，對于本級財政資金安全、規(guī)范、有效的運行將會產(chǎn)生更好的保護作用。

四、結束語

財政投資評審是各級財政部門組織專業(yè)技術人員對財政投資項目進行全過程全方位的監(jiān)督和審查以杜絕資金浪費，關系到社會和諧穩(wěn)定，關系到黨和政府的執(zhí)政威信，是重要的公共政策之一。縣區(qū)一級政府如何在實現(xiàn)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的同時保證財政投資項目安全規(guī)范的完成，保證財政資金投資效率，保障項目的社會綜合效益，既是擺在當?shù)卣彤數(shù)乜h區(qū)級財政投資評審機構面前的難題，也是老百姓關心和迫切要求解決的問題。這些問題都必須通過對縣區(qū)級財政投資評審機構的重新定位、強化實力、拓展職能等手段來解決。

參考文獻：

[1]財政部投資評審中心.點評2012：預算評審顯成效，機構建設有突破.

[2]曾波.公共財政框架下的投資評審管理模式研究[D].湘潭，湘潭大學，2009.

[3]黃喆旻.我國政府投資項目評審模式概述[D].廣州，華南理工大學，2010.

[4]張少春.張少春副部長出席部評審中心2011年度總結大會暨民主生活會并講話[J].財政評審，2011（1）.