李靈會

摘要：農村土地改革一直是中國很多專家學者探討不止的課題，也是我國政府在經濟建設中一直關心的重要環(huán)節(jié)。建國以來，我國土地制度問題一直層出不窮，雖然做過很多調整，但在土地所有權主體、土地分配政策、征收制度等方面仍存在問題，土地改革已經需要被提上議程。而最為重要的顯然是改革方向的選擇，為適應我國向集約型社會發(fā)展，將土地股份化，建立土地公司，使之朝著規(guī)?；?、專業(yè)化、科技化方向發(fā)展更符合土地未來發(fā)展要求。在進行改革的過程中，也要注意產生的問題以及改革與政府的關系，使改革成果惠及農民甚至整個國家。

關鍵詞：農村；土地改革；改革方向

土地是人類賴以生存的根本，是最重要的生產資料。因土地而產生的諸多問題，如土地權屬問題、土地糾紛問題、房地產問題、農村人口流動問題等，一直是國家治理和社會生活中不得不面對的社會現(xiàn)實。土地改革是當代經濟轉型的一個重要環(huán)節(jié)，隨著農業(yè)生產力和農村經濟社會的發(fā)展，農村土地的改革與發(fā)展問題已成為我國現(xiàn)代化進程中的基本問題。

一、我國農村土地改革的必要性

回顧中國農村土地改革發(fā)展歷程，農村土地經歷了農民土地所有制——農村集體所有制——三級所有制——農村集體所有前提下的家庭聯(lián)產承包責任制這樣一個漫長而曲折的過程，這也恰恰說明了我國的土地制度尚不完善。隨著經濟社會的發(fā)展，農村土地家庭聯(lián)產承包責任制已經無法適應農業(yè)和農村經濟快速發(fā)展的需要，我國現(xiàn)有的土地制度遇到的問題越來越多。

（一）“土地集體所有”這一制度概念的理解不夠明確

首先，土地所有權主體的認定模糊不明?！稇椃ā返?0條規(guī)定：“農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地也屬于集體所有。”《土地管理法》第10條規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于農民集體所有，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理?！蹦敲?，這里的“集體”到底是指村民小組、村民委員會、還是由村經濟組織演化來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）集體經濟經營實體——村經濟合作社、村股份經濟合作社、自然村組經濟實體？無從明確，這種權屬主體界定不清的結果必然導致權利無法到位。

其次，土地產權關系需要進一步明確。土地產權作為物權，包括完全的占有權、使用權、收益權以及轉讓權、抵押權等處置權。從現(xiàn)階段來看，農民享有的僅僅是占有權、耕種權、不完全的使用權和收益權以及少量的處置權。尤其從使用權和處置權角度看，農民實質上擁有的只是對土地的承包權，《農村土地承包法》在總則中將“賦予農民長期而有保障的土地使用權”作為目的，但在落實農民土地使用權時卻變成了“土地承包經營權”。既然是承包權，固然在處分上沒有多大的權利，如《土地管理法》第63條就明確規(guī)定：“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租于非農業(yè)建設?！比绱?，這就大大縮小了使用權和處置權的范圍，土地產權的真正內涵得不到實現(xiàn)，農民的權益無法保證，農業(yè)發(fā)展也無法有十足的活力。

再次，土地流轉在實際操作中的不規(guī)范性。土地流轉包括以使用權為對象（即以物權為對象）的土地流轉，其形式包括土地轉讓、繼承和抵押等，和以經營權為對象（即以債權為對象）的土地流轉，其形式包括土地承包、租賃、入股等。土地流轉只是使用權的流轉，而非所有權的流轉。但在實際操作中，這樣的流轉并不容易實現(xiàn)：一方面，由于產權關系不明，其作為物權的轉讓、抵押等功能無法充分實現(xiàn)；另一方面，在廣大農村，農民并沒有意識到他們擁有土地的債權，也就不會發(fā)揮其效力，加之我國流轉機制不健全、流轉手續(xù)不規(guī)范，既沒有建立土地流轉檔案管理及建卡等級制度，也沒有建立土地流轉矛盾糾紛排查制度， 很多農民流轉土地全憑一張紙甚至一句話，沒有明確雙方的權責利關系。

（二）農村人口變動使土地再分配難以實現(xiàn)公平

中國作為全球人口最多的國家，人口發(fā)展呈現(xiàn)出人口基數(shù)大、增長速度快等特點，這就要求土地的分配和再分配要適應這一特點，而目前農村實行的以家庭人口數(shù)量為依據(jù)分配土地并依據(jù)人口變動狀況再適時調整土地的做法暴露出許多弊端，無法適應經濟發(fā)展的需要：一方面，土地經營規(guī)模不斷被細分，導致超小型的土地經營格局，無法實現(xiàn)土地規(guī)模化經營，與農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展方向相悖；另一方面，按人口數(shù)量分配土地制度的長期維持，產生土地經營的兼業(yè)化和副業(yè)化現(xiàn)象，構成土地利用效率低下；而按人口變動情況定期或不定期的調整土地，無法產生穩(wěn)定的經營預期，導致農民對土地短期化掠奪經營， 與農業(yè)與農村可持續(xù)性發(fā)展的戰(zhàn)略相違背。

（三）城市建設對農村土地的征用問題

工業(yè)化、城市化的發(fā)展是當今世界經濟發(fā)展的一個重要特點，其發(fā)展必然伴隨城市建設用地的擴章張，在城市土地資源有限的情況下，需要有更多的農村土地被開發(fā)利用以滿足城市發(fā)展和擴張的需要。當下，對于農村土地的征收和征用，我國采取的是單向性的制度設計，即農村土地的國家征收、征用制度。這種征收、征用存在一系列問題值得思考，如既然農村土地是集體所有而非國有，所有權是農村集體的，那么面對不具有公益性的征收、征用，農民是否有權拒絕？被征收、征用的土地價值如何確定？目前征收、征用中所采取的土地補償標準是否是對市場經濟價值規(guī)律的否定？土地征收、征用補償標準能否切實保障農民的利益？與這些疑問相比，土地非農化所產生的巨大利益誘使一些政府工作人員以權謀私，在土地征收、征用過程中徇私舞弊、貪污受賄，嚴重侵害了農民的權益，也在一定程度上成為我國目前反腐敗中的重點領域之一。

農村土地發(fā)展中出現(xiàn)的種種問題和弊端，都在呼喚加大農村土地改革的力度，這既是外部發(fā)展的需要，也是農業(yè)發(fā)展的內部要求。通過對這些因素的研究，不僅揭示土地改革的必要性，也為土地改革的方向指明了前進的方向。

二、我國農村土地改革方向的具體思考

（一）農村土地改革應該堅持集體所有制為基礎

在土地制度改革問題上，許多專家學者提出將農村土地集體所有制改為農村土地農民私有制。我們認為，這種考慮欠妥：一方面，在建國之初，中國政府頒布的《土地改革法》中就規(guī)定實行農民土地所有制，但經過漫長的實踐后，最終確立了農村土地集體所有制，說明農民私有制并不符合實踐發(fā)展和中國國情的要求，實行這一制度是否是走歷史的回路呢？另一方面，雖然農村土地集體所有制存在許多問題，但并沒有到“壽終正寢”的地步，依然有其存在的必要性，所以改革應當針對其出現(xiàn)的問題進行完善和改進而不是全盤否定。對此，國家發(fā)改委在《關于2014年深化經濟體制改革重點任務的意見》中就指出，“農村土地制度改革試點要按照集體所有權不能變、耕地紅線不能動、農民利益不能損的原則，慎重穩(wěn)妥的推進?！?由此，我們認為，我國未來農村土地的改革應在完善農村土地集體所有制的前提下，對土地制度存在的問題進行整改，使之適應集約型經濟發(fā)展模式。