摘 要 隨著農(nóng)村工業(yè)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程地不斷加快，農(nóng)村人口大量向城市遷移，但是遷移農(nóng)民所占有的農(nóng)村宅基地或者是集體土地份額依舊保留，以致農(nóng)村土地大量閑置，有限的土地資源利用率進(jìn)一步降低。如何盤活“土地”這個(gè)轉(zhuǎn)盤，是山區(qū)穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵。若是能夠推動(dòng)農(nóng)村土地宅基地或是集體建設(shè)用地的置換和入市流轉(zhuǎn)交易，將會(huì)大大加快山區(qū)的穩(wěn)定發(fā)展。也就是說，將置換或騰空的農(nóng)村宅基地或者較為平坦的山地復(fù)墾為耕地，以換取相應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)，盤活偏遠(yuǎn)地區(qū)或者零散的建設(shè)用地貯存量。

關(guān)鍵詞 土地流轉(zhuǎn) 山區(qū) 置換

作者簡(jiǎn)介：陳鋒麗，慶元縣人民法院。

中圖分類號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2014）12-219-02

開展偏遠(yuǎn)、傳統(tǒng)耕作方式的農(nóng)村土地整理工作，整合閑置土地，統(tǒng)籌人口稀少的自然村落，在建立整套土地流轉(zhuǎn)制度的前提下，允許農(nóng)民和集體享有農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等收益，以更好釋放土地的利用價(jià)值，緩解山區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中土地瓶頸的制約程度。以更好地推動(dòng)山區(qū)經(jīng)濟(jì)的特色發(fā)展。實(shí)際上盤活山區(qū)“土地”關(guān)鍵在于山區(qū)宅基地使用權(quán)是否可以自由流轉(zhuǎn)，而宅基地使用權(quán)是否可以自由流轉(zhuǎn)，關(guān)鍵在于農(nóng)村集體建設(shè)用地是否可以自由流轉(zhuǎn)，解決源頭才能真正解決問題。

一、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之基本問題探析

（一）宅基地的性質(zhì)

宅基地使用權(quán)是集體成員設(shè)定于集體土地所有權(quán)上的一種用益物權(quán)，用益物權(quán)所具有的使用、收益功能并不需要同時(shí)具備。在集體所有的土地上為集體成員設(shè)定宅基使用權(quán)的目的，是讓本集體成員能夠本集體土地上建造屬于自己的家園，滿足住有所居的基本生活要求。因此，宅基地使用權(quán)的權(quán)利本質(zhì)就是集體成員住有所居的占有使用，而不是擴(kuò)大權(quán)益上的出賣、收益權(quán)能。農(nóng)民對(duì)土地本身的使用就是利益。用益物權(quán)是利用土地本身的效用即使用價(jià)值的一種權(quán)利，即農(nóng)民對(duì)宅基地?fù)碛姓加?、使用?quán)能足以實(shí)現(xiàn)其生活居住目的。因此，認(rèn)為宅基地使用權(quán)是用益物權(quán)就推定其應(yīng)當(dāng)具有收益權(quán)、應(yīng)當(dāng)允許其流轉(zhuǎn)明顯是一種毫無邏輯的推定。如果一項(xiàng)權(quán)利，立法上允許其可流轉(zhuǎn)，即使該項(xiàng)權(quán)利沒有收益權(quán)能依舊是可以流轉(zhuǎn)的。 因此，是否允許宅基地流轉(zhuǎn)不在于其使用權(quán)是否具有有收益權(quán)能。農(nóng)民宅基地使用權(quán)不能自由流轉(zhuǎn)，特別是不得流轉(zhuǎn)給集體以外的人、城市市民，這是由其設(shè)定目的的特定性即立法規(guī)范所決定的。其享有主體一般只能是本集體成員，而不是任何人都可以享有。

（二）農(nóng)民和市民房屋所有權(quán)的平等性問題

所有權(quán)作為私權(quán)，其法律地位應(yīng)當(dāng)無差別給予保護(hù)的物權(quán)屬性。市民的房屋所有權(quán)受法律保護(hù)，農(nóng)民的房屋所有權(quán)同樣受法律保護(hù)。這并不意味著兩種所有權(quán)之間的保護(hù)條件是一致的。權(quán)利和義務(wù)的關(guān)系，是一致的，不可分割的。沒有義務(wù)，權(quán)利便不再存在；沒有權(quán)利，便沒有義務(wù)存在的必要。作為法律所規(guī)定的權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，離不開義務(wù)的履行。市民享有所有權(quán)的房屋有的是經(jīng)濟(jì)適用房、有的是商品房，因?yàn)樵谫?gòu)買時(shí)所履行的義務(wù)各不相同，故而其處置所享有的權(quán)利也是不一樣的。商品房是所有人通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買的，其所支付的房?jī)r(jià)款中含包含了購(gòu)買房屋所占地國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的價(jià)值，也就是說，其房屋賴以建立的土地使用權(quán)是作為商品購(gòu)買的，完全是其私人的財(cái)產(chǎn)，而且對(duì)這樣的財(cái)產(chǎn)取得權(quán)利沒有身份的限制，故而商品房所有人支付了其所購(gòu)買的房屋以及土地的價(jià)款，理所應(yīng)當(dāng)享受其所帶來的“無限制”的使用、收益、處分等權(quán)利。但農(nóng)民房屋所有權(quán)賴以建立的宅基地使用權(quán)是在集體公有的土地上設(shè)定的，是按照公有制的福利分配原則分配給集體成員的，取得宅基地的前提是，取得人必須是集體成員，農(nóng)民只是因?yàn)槠浼w成員的身份而無償取得了宅基地，在這個(gè)過程中宅基地所有人并未盡支付“購(gòu)買”宅基地費(fèi)用的義務(wù)，宅基地使用權(quán)人可對(duì)宅基地享有該項(xiàng)用益物權(quán)上的所有權(quán)利，但同時(shí)必須負(fù)有對(duì)等的所有義務(wù)，包括禁止向集體成員以外的人轉(zhuǎn)讓宅基地、禁止隨意擴(kuò)大宅基地的使用范圍、禁止無理由拒交回宅基地等義務(wù)。因此，就產(chǎn)生了農(nóng)民房屋與城市房屋所有權(quán)的差異，一個(gè)可以流轉(zhuǎn)，一個(gè)流轉(zhuǎn)范圍受到限制；一個(gè)是真正意義上的權(quán)利，一個(gè)是帶有限制的權(quán)利。因此，若農(nóng)民房屋所有權(quán)要與市民房屋所有權(quán)平等，則違反了公平和效率的基本原則，缺乏權(quán)利與義務(wù)的系統(tǒng)根基。

二、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度合理性剖析

（一）入市的必要性和可行性

土地征收是國(guó)有土地面積增長(zhǎng)的主要因素，但是我國(guó)現(xiàn)有法律、法規(guī)又明確規(guī)定只有是公共利益目的才能成為國(guó)家征收集體土地的理由。而實(shí)際上，因公共利益目的以外的因素所增加的建設(shè)用地該如何從立法上和實(shí)務(wù)中進(jìn)行操作，是目前迫切需要解決的問題。在此基礎(chǔ)之上，若集體所有的土地可以轉(zhuǎn)為建設(shè)用地直接進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)，那么問題便迎刃而解了。集體建設(shè)用地的直接入市就是在符合規(guī)劃和建設(shè)用地指標(biāo)控制的條件下，把本來由國(guó)家征收為國(guó)有土地再出讓給建設(shè)用地人的土地直接由集體出讓，省去國(guó)家征收這個(gè)環(huán)節(jié)。2001年以后，許多地方就已經(jīng)開始了集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)。有多個(gè)省頒布了關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的辦法。特別是在新農(nóng)村建設(shè)中，集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，增加了農(nóng)村集體和農(nóng)民的收入，盤活了集體土地資產(chǎn)，為發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)揮了重要作用。從各地農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)（試點(diǎn)）的實(shí)施情況以及取得階段性成效來看，允許集體建設(shè)用地入市具有可行性 。只有允許集體建設(shè)用地直接入市，才能盡可能地減少政府的土地征收行為，遏制征收權(quán)的濫用，使政府征收僅限于公共利益目的，公共利益目的以外的新增建設(shè)用地應(yīng)由集體建設(shè)用地直接入市解決 。

（二）入市的合法性

允許集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)只是解決了合法性的前提，不能簡(jiǎn)單地說允許入市就代表流轉(zhuǎn)合法，這兩者之間并沒有必然的推定關(guān)系。集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)合法性的關(guān)鍵是集體建設(shè)用地“誕生”合法，要解決的是建立一種法律事實(shí)使集體土地“合法變?yōu)椤奔w建設(shè)用地。但是若采取所有權(quán)自由處分的方式放開集體建設(shè)用地市場(chǎng)，由于農(nóng)民用地與建設(shè)用地之間存在巨大的價(jià)值差異，利益空間十分龐大，將會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民“變賣”大量農(nóng)業(yè)土地。2009年國(guó)土資源部提出“保經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、保耕地紅線”行動(dòng)，堅(jiān)持實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，18億畝耕地紅線不能碰。各地方政府應(yīng)因地制宜制定嚴(yán)格的土地利用總體規(guī)劃、年度利用計(jì)劃以及土地用途變更審批制度。政府機(jī)關(guān)和任何單位、個(gè)人違反上述規(guī)劃及制度將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。目前，各地農(nóng)村集體建設(shè)用地用途主要限于農(nóng)民的宅基地、公益性公共設(shè)施用地和農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性用地。如果集體建設(shè)用地入市僅將現(xiàn)有的集體建設(shè)用地入市，那根本無法達(dá)到入市的目的。一方面現(xiàn)存建設(shè)用地量十分有限，另一方面其用途均為農(nóng)村和農(nóng)民生活、生產(chǎn)之必須，無法企及公共利益目的以外的渠道和用途。因此，集體必須增加集體建設(shè)用地的保有量。

（三）入市的公平性

集體所有權(quán)是指一個(gè)集體內(nèi)部所有成員共同擁有某項(xiàng)資產(chǎn)，不同地域土地價(jià)值、利用方式、產(chǎn)生效益均不相同。在允許集體建設(shè)用地使用權(quán)入市的情況下，各集體必然希望將其所有的農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。實(shí)際情況下，不可能所有的農(nóng)村用地都有機(jī)會(huì)轉(zhuǎn)變成為建設(shè)用地。因而，轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的農(nóng)地所在集體會(huì)獲得豐厚的土地收入，而未被轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的農(nóng)地所在集體，其所擁有的土地依舊只能用于宅基地、公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等用途，集體土地收益遠(yuǎn)不及其他集體。導(dǎo)致同一地域范圍內(nèi)，在相同入市條件下，不同農(nóng)村集體之間收益上存在巨大差距，這顯然并不公平。實(shí)際上，我們都知道即使允許了建設(shè)用地使用權(quán)入市，即使需要增加建設(shè)用地的保有量，那也不可能將所有集體的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，之所以沒有將一些集體的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，是因?yàn)槲覀兊?8億畝耕地紅線，是為了保障國(guó)家糧食安全的公共利益，犧牲了這部分集體的土地的利益，導(dǎo)致集體之間存在了利益之差。因此，為縮小集體與集體之間的利益差，平衡各集體之間的利益，在推行建設(shè)用地使用權(quán)入市的進(jìn)程中，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家耕地保護(hù)補(bǔ)償制度，由國(guó)家給予“犧牲了的集體”一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，在一些地方已經(jīng)開始了這方面的實(shí)踐。在允許集體建設(shè)用地入市的情況下，應(yīng)當(dāng)同時(shí)實(shí)行耕地保護(hù)補(bǔ)償制度，具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)各地自身實(shí)際發(fā)展情況進(jìn)行制定，且所制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是靈活可控，可及時(shí)根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況進(jìn)行調(diào)整。否則，就無法保障建設(shè)用地使用權(quán)入市的有序進(jìn)行，還有可能偏離地方政府土地利用總體規(guī)劃及年度土地利用規(guī)劃，無法保證18億畝耕地的紅線。

三、從宅基地流轉(zhuǎn)到集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的制度構(gòu)想

宅基地作為集體建設(shè)用地的一種，要解決其自由流轉(zhuǎn)的問題，其根本上還是要解決集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)問題，宅基地收回制度、復(fù)耕補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)金制度以及耕地保護(hù)補(bǔ)償制度作為流轉(zhuǎn)的配套制度，同樣也適用于集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)過程。但是山區(qū)土地的入市流轉(zhuǎn)相比較城鎮(zhèn)土地更為復(fù)雜與繁瑣，其流轉(zhuǎn)的收益分配涉及集體和農(nóng)民等多方的利益，必須要充分考慮各方的利益平衡問題。

各地在建立了集體建設(shè)用地使用權(quán)入市制度的條件下，應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身地域發(fā)展實(shí)際情況，設(shè)立多個(gè)利益分配主題，包括集體、農(nóng)民甚至地方政府等，允許各方利益分配主體共同對(duì)房屋和宅基地的處分作出決定或者輔助，例如，農(nóng)民向城市人出賣房屋和宅基地，應(yīng)按照市場(chǎng)價(jià)格，由集體取得建設(shè)用地使用權(quán)（ 宅基地） 的出讓價(jià)值（該市場(chǎng)價(jià)值可以參考一個(gè)正常自然人在當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下會(huì)出具的價(jià)格），由房屋所有人取得房屋的市場(chǎng)交換價(jià)值，政府在“批準(zhǔn)與協(xié)助”過程中可充當(dāng)“幫手”的角色，收取10%（比例可協(xié)商或者更具實(shí)際情況具體調(diào)節(jié)）左右的土地增值收益。在集體建設(shè)用地入市的情況下，這樣處理才符合同地同權(quán)、同地同價(jià)的原則。集體成員對(duì)其房屋享有所有權(quán)但房屋之下的宅基地是因其集體成員的身份而無償取得的，其所享有的宅基地所有權(quán)同時(shí)要求其負(fù)有禁止向非集體組織人員出賣宅基地使用權(quán)的義務(wù)，這必須遵守和履行。集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)入市場(chǎng)后就不再是福利分配性質(zhì)的了，應(yīng)當(dāng)按照建設(shè)用地的使用標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)值，實(shí)行市場(chǎng)競(jìng)價(jià)及有序流轉(zhuǎn)，遵守土地市場(chǎng)的管理規(guī)則，向房地產(chǎn)市場(chǎng)及土地市場(chǎng)注入富有活力的新生力量，使得房地產(chǎn)及土地市場(chǎng)保持良性的可持續(xù)發(fā)展。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，山區(qū)經(jīng)濟(jì)要穩(wěn)步向前發(fā)展，應(yīng)在現(xiàn)有的法律框架下，以有利于農(nóng)民得實(shí)惠、有利于土地集約化經(jīng)營(yíng)、有利于推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展為方向，將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主體回歸為農(nóng)民，尊重農(nóng)民的權(quán)利和意愿，綜合考慮各方利益分配主體的利益平衡問題。因地制宜，尋找到一條符合自身特色的山區(qū)土地、山區(qū)林權(quán)、山區(qū)勞動(dòng)力等方面的經(jīng)營(yíng)道路，促進(jìn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，提高土地利用率。同時(shí)建立完善的法律制度，允許農(nóng)村土地使用權(quán)直接入市，完善對(duì)農(nóng)民房屋轉(zhuǎn)讓的規(guī)定，嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村土地收回制度、復(fù)耕補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)金制度、耕地保護(hù)補(bǔ)償制度，嚴(yán)格遵循土地利用總體規(guī)劃和年度利用計(jì)劃以及土地用途變更審批制度，結(jié)合各地試點(diǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和相關(guān)制度研究成果，在規(guī)范相關(guān)市場(chǎng)的同時(shí)，重點(diǎn)保護(hù)保護(hù)農(nóng)民的利益。山區(qū)經(jīng)濟(jì)區(qū)塊還可牢牢抓住農(nóng)村金融改革試點(diǎn)契機(jī)，充分利用農(nóng)民專業(yè)合作社、專業(yè)服務(wù)公司等新型農(nóng)村金融主體和市場(chǎng)主體的扶持力量，切實(shí)保護(hù)土地流轉(zhuǎn)過程中的合法權(quán)益。只有這樣才能保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的良性發(fā)展，促進(jìn)山區(qū)地塊的繁榮穩(wěn)定，構(gòu)建和諧的社會(huì)主義城鄉(xiāng)一體化。

注釋：

王崇敏，孫靜.農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)析論.海南大學(xué)學(xué)報(bào)人文社會(huì)科學(xué)版.2006（6）.

河北政府網(wǎng).2008.

韓世遠(yuǎn).宅基地的立法問題.政治與法律.2005（5）.