摘 要 當(dāng)前農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)已成為土地市場(chǎng)交易的一種普遍現(xiàn)象，不僅一定程度上緩解了城市建設(shè)用地嚴(yán)重不足的局面，進(jìn)一步推動(dòng)了城市化的進(jìn)程，而且使閑置的集體建設(shè)用地得到了合理利用，提高了農(nóng)民收入。但目前的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中還存在著諸多問(wèn)題，即法律法規(guī)不完善，產(chǎn)權(quán)主體不明確，缺少專(zhuān)門(mén)的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，收益分配不規(guī)范等。針對(duì)這些問(wèn)題本文提出了相應(yīng)的對(duì)策。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村集體建設(shè)用地 流轉(zhuǎn) 產(chǎn)權(quán)主體 法律法規(guī)

作者簡(jiǎn)介：江璇，西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院法學(xué)專(zhuān)業(yè)本科在讀，研究方向：法學(xué)。

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2014）12-217-02

一、我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律與政策

依據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，我國(guó)土地可以按照兩種方式進(jìn)行分類(lèi)。按照所有權(quán)分類(lèi)，可分為國(guó)有土地和集體所有土地；按照土地的用途分類(lèi)，可分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定農(nóng)村集體所有的土地經(jīng)依法批準(zhǔn)可用于建設(shè)的有以下三種情況：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)民建設(shè)住宅的宅基地、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地。其他情況下需要使用農(nóng)村集體土地的，必須經(jīng)國(guó)家征收后，然后再由國(guó)家作為一級(jí)市場(chǎng)的出讓主體以有償方式流轉(zhuǎn)征收的土地。《城市房地產(chǎn)管理法》則規(guī)定城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地必須依法征用轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后才可有償出讓。此外，《土地管理法》禁止農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租后用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。從這些規(guī)定可以看出，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在法律上是不被許可的。2013年十八屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提到，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”。2014年初中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》再次強(qiáng)調(diào)了此項(xiàng)改革，并責(zé)令“有關(guān)部門(mén)要盡快提出具體指導(dǎo)意見(jiàn)，并推動(dòng)修訂相關(guān)法律法規(guī)”。由此爭(zhēng)論多年的農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的問(wèn)題終于在政策層面取得了重大突破。

二、我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

土地資源是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動(dòng)因素。隨著我國(guó)城市化和工業(yè)化的進(jìn)一步發(fā)展，城市建設(shè)對(duì)土地的需求量迅速增加，有限的國(guó)有土地已經(jīng)不能滿(mǎn)足各需求主體的要求，因此催生了農(nóng)村集體建設(shè)用地的大量自發(fā)流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)形式表現(xiàn)為出讓、轉(zhuǎn)讓?zhuān)ê恋厥褂脵?quán)作價(jià)出資、入股、聯(lián)營(yíng)和兼并等）、出租和抵押等。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)以及一些大中型城市，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)行為已十分多見(jiàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在廣東珠江三角洲地區(qū)，參與流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地已占集體建設(shè)用地總量的50%以上，其中中山、東莞、佛山南海區(qū)、深圳寶安區(qū)的比例分別為45%，40%，50%和80%，而粵東、粵西及粵北等地的比例也超過(guò)20%。農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)之中既有合法流轉(zhuǎn)，也有非法流轉(zhuǎn)。其中非法流轉(zhuǎn)已經(jīng)形成了巨大的隱形市場(chǎng)，擾亂了正常的土地市場(chǎng)秩序；且由于非法流轉(zhuǎn)本來(lái)就是違法行為，流轉(zhuǎn)主體的交易權(quán)利無(wú)法得到保護(hù)，極易引發(fā)各種社會(huì)矛盾。

三、當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的問(wèn)題

（一）法律法規(guī)的規(guī)定不完善

當(dāng)前諸多政策意見(jiàn)都已表明農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)是農(nóng)村改革的方向，但現(xiàn)行的相關(guān)法律卻表現(xiàn)出了滯后性?！锻恋毓芾矸ā?、《城市房地產(chǎn)管理法》等都存在限制農(nóng)村集體建設(shè)用地自由流轉(zhuǎn)的規(guī)定，導(dǎo)致農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)尚處于“于法無(wú)據(jù)”的狀態(tài)。廣大投資者，尤其是外商，出于交易安全的考慮，還是傾向于選擇有法律依據(jù)的國(guó)有建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。此外，現(xiàn)行的《物權(quán)法》中規(guī)定的建設(shè)用地使用權(quán)僅僅指國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，而集體建設(shè)用地使用權(quán)尚未納入其中。集體建設(shè)用地使用權(quán)作為用益物權(quán)的重要組成部分，根據(jù)物權(quán)法定原則，本應(yīng)在《物權(quán)法》中有所體現(xiàn)，這樣才能在法律層面上宣告集體建設(shè)用地使用權(quán)與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的平等地位。

（二）產(chǎn)權(quán)主體不明確

《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村集體土地所有權(quán)為三級(jí)制，即村農(nóng)民集體所有、村內(nèi)兩個(gè)以上的集體經(jīng)濟(jì)組織中的農(nóng)民集體所有和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有。但現(xiàn)行法律卻尚未規(guī)定“農(nóng)民集體”的具體構(gòu)成要素和運(yùn)行原則，也尚未明確“農(nóng)民集體”與農(nóng)民個(gè)人的利益關(guān)系，這就導(dǎo)致了實(shí)際中集體土地所有權(quán)人的缺位。在實(shí)踐中，多數(shù)地方并沒(méi)有明確或者細(xì)化“農(nóng)民集體”的具體含義，一般直接由具有行政職能的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)干部代表農(nóng)民集體做出決策，極易產(chǎn)生權(quán)力尋租現(xiàn)象，導(dǎo)致集體建設(shè)用地以較低的價(jià)格被出租或出讓等，損害了農(nóng)民的合法權(quán)益，并且違背了我國(guó)“農(nóng)村土地歸集體所有”的體制設(shè)定。

（三）無(wú)專(zhuān)門(mén)的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

當(dāng)前，農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)一般都是由農(nóng)民或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自行聯(lián)系，流轉(zhuǎn)的價(jià)格由交易主體自行協(xié)商，缺乏一個(gè)統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng)調(diào)整農(nóng)村集體建設(shè)用地的價(jià)格，時(shí)常會(huì)出現(xiàn)同一處的土地卻不同價(jià)的問(wèn)題。同時(shí)，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的價(jià)格一般明顯低于國(guó)有建設(shè)用地，極大損害了農(nóng)民集體的利益。此外，由于缺少專(zhuān)門(mén)的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中無(wú)任何規(guī)范對(duì)交易主體進(jìn)行限制，交易秩序混亂。

（四）收益分配不合理

由于產(chǎn)權(quán)主體不明，在實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)常常掌握著農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的支配權(quán)，土地流轉(zhuǎn)收益也就被少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部掌握在手中，農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的去向及收益一般都不太了解。目前尚未建立明確的分配制度，時(shí)常就會(huì)出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)隱瞞收益導(dǎo)致農(nóng)民理應(yīng)得到的收益被非法攫取的現(xiàn)象。農(nóng)民在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后對(duì)收益分配不滿(mǎn)，由此產(chǎn)生了農(nóng)民上訪頻發(fā)等現(xiàn)象，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。

四、解決農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的對(duì)策

（一）完善農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的相關(guān)制度

取消《物權(quán)法》、《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等法律中農(nóng)村集體建設(shè)用地僅限于“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”、“宅基地”、“公共設(shè)施及公益事業(yè)”三種用途的規(guī)定，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地的自由流轉(zhuǎn)，在立法層面賦予農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的合法地位。將《物權(quán)法》第135條“建設(shè)用地使用權(quán)人依法對(duì)國(guó)家所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施”修改為“建設(shè)用地使用權(quán)人依法對(duì)國(guó)家所有或者集體所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施?！睆亩鞔_農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的平等地位，真正實(shí)現(xiàn)兩者的同地同權(quán)。

（二）明確農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)主體

農(nóng)村集體土地的所有者為農(nóng)民集體，但“農(nóng)民集體”的定義當(dāng)前還比較模糊，所以亟需明確其法定代表人來(lái)代表農(nóng)民集體參與到土地流轉(zhuǎn)中去。如果讓農(nóng)民獨(dú)立地參與到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中去，由于其本身能力可能存在不足，在流轉(zhuǎn)過(guò)程中極可能處于不利地位。因此可建立相應(yīng)的土地資產(chǎn)管理公司來(lái)代表農(nóng)民集體行使對(duì)集體土地的支配權(quán)，并由公司聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)人才對(duì)集體土地資產(chǎn)進(jìn)行管理。公司獨(dú)立行使經(jīng)濟(jì)職能，不具備行政職能，從而使得其與行使行政職能的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)不存在任何交叉，避免了由于政企不分導(dǎo)致某些“特權(quán)組織”以權(quán)謀私。此外，公司在參與流轉(zhuǎn)的過(guò)程中一定要確保農(nóng)民集體成員參與集體土地的經(jīng)營(yíng)與處分決策中去，使公司能真正代表集體成員的意志，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地公開(kāi)透明地流轉(zhuǎn)。

（三）提供有形的土地交易市場(chǎng)

我國(guó)國(guó)有土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)已趨于成熟，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)可以參照國(guó)有土地流轉(zhuǎn)長(zhǎng)期積累的經(jīng)驗(yàn)?？蓪⑥r(nóng)村集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地納入同一個(gè)土地交易市場(chǎng)中，使得農(nóng)村集體建設(shè)用地同國(guó)有建設(shè)用地一起以公開(kāi)招標(biāo)、拍賣(mài)等形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。從而為農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)提供了一個(gè)平等的交易平臺(tái)和一套完整的交易規(guī)則，使得市場(chǎng)在土地資源配置中真正發(fā)揮決定性作用，有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地的同地同權(quán)同價(jià)，保證土地的公平流轉(zhuǎn)。

（四）建立科學(xué)的分配制度

依照“誰(shuí)流轉(zhuǎn)誰(shuí)收益”的原則，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生收益應(yīng)當(dāng)歸屬于農(nóng)村集體建設(shè)用地所有者——農(nóng)民集體。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益的一部分應(yīng)用于對(duì)擁有集體財(cái)產(chǎn)的農(nóng)民分紅——根據(jù)每個(gè)農(nóng)民集體成員擁有的集體財(cái)產(chǎn)份額進(jìn)行分紅；一部分可用于改善公共基礎(chǔ)設(shè)施、改善農(nóng)民福利保障等。至于每年的具體分配比例，可由土地資產(chǎn)管理公司來(lái)制定。因?yàn)橥恋刭Y產(chǎn)管理公司負(fù)有對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地經(jīng)營(yíng)管理的職能，且具有專(zhuān)業(yè)的管理知識(shí)和豐富的經(jīng)驗(yàn)積累，所以可以根據(jù)每年農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)情況，研究分析出科學(xué)、合理的分配比例，更好地保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。

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