摘 要：以袁世凱為首的北洋集團在晚清的警政建設中敢于突破和創(chuàng)新，因此其無論是在地方警政建設還是中央警政建設方面都取得了令人矚目的成績，這也決定了其在晚清警政史上獨一無二的地位和作用。

關鍵字：北洋集團；晚清；警政；袁世凱

基金項目：本文為廣東財經大學華商學院2013年度重點科研課題《北洋集團與晚清警政》研究成果，課題編號為HS2013KY02

北洋集團是學術界對于以袁世凱為首的北洋勢力的一個中性稱謂。該集團濫觴于甲午戰(zhàn)后袁世凱小站練兵，終結于1928年張學良東北易幟。在晚清該集團是以改革者的形象走上歷史舞臺的，事實上它也確實見證了晚清最后十年那場風云激動的改革，也給暮氣深重的中國帶來了改革的新風，如軍事、政治、經濟、教育等等。當然這場改革中最引人注目的當屬政治改革，而政治改革中警政的創(chuàng)建更是史無前例。在警政的創(chuàng)建和發(fā)展中北洋集團扮演了關鍵的角色，也起到了非常重要的作用。

縱覽北洋集團在晚清警政中的成就，大致可以分為兩個方面，一個是地方警政，一個中央警政，本文試從以上兩個方面對該問題進行一些基本的探討。

1 北洋集團與晚清地方警政

近代警察制度源于西方資本主義發(fā)展的過程中。它被引入中國是在晚清的最后十年，也就是清末的新政期間。但與西方國家不同的是，警政在晚清的發(fā)展是一個自下而上的過程。在這個過程中，北洋集團在直隸地方創(chuàng)設的地方警政無疑是起到了很好的示范作用。

北洋集團創(chuàng)設地方警政的緣起還要從1900年的庚子國難說起。1900年，因義和團問題八國聯軍開始大舉侵華，很快他們就占據了中國的首都北京和北京的門戶天津，直到大約兩年之后《辛丑條約》簽訂列強才答應交還中國北方這兩個最重要的城市。而在此之前，袁世凱這個北洋集團的首腦人物已經被清政府任命為直隸總督兼北洋大臣，因此接收天津的工作就非袁世凱莫屬了。問題是列強盡管答應交還天津，但去不允許中國在天津城周圍二十里內駐軍。這樣的無理要求讓很多人一時不知所措，最終身為直隸總督的袁世凱想出了一條妙策“變軍為警”。其實就是偷換下概念，把軍隊變?yōu)榫?，盡管如此，列強還是同意了袁世凱等人的方案。1902年8月15日是列強答應交還天津的日子，這一天，袁世凱以三千警察為軍隊不無得意地從列強手中接管了天津。

那么袁世凱的三千警察又是從何而來呢？原來袁世凱早就有在中國創(chuàng)設警察的打算，“臣于蒞任之初，即預籌津地收回必當有以善其后，而尤慮華洋交替之際，匪徒乘間思逞，情形較內地尤為緊要，是非舉辦巡警無以靖地面而清盜源?！盵1]基于這樣的認識，袁世凱在出任直隸總督之時就開始著手在保定省城創(chuàng)立巡警，“臣于四月間，查照西法，擬訂章程，在保定省城創(chuàng)設警務總局一所，分局五所。”[2]不僅如此，善于未雨綢繆的袁世凱還在保定省城創(chuàng)辦了一所保定警務學堂，作為警政人才培養(yǎng)的基地。而他接收天津時所帶的三千巡警正是從保定警務學堂速成班畢業(yè)的畢業(yè)生。

袁世凱不負眾望解決了在他出任直隸總督后第一個最為棘手的問題，接下來的一切似乎就容易起來。很快袁世凱便以接收天津為契機，在天津成立了天津警務總局，以此來保障天津城的社會穩(wěn)定。但天津久經兵燹，社會治安形勢嚴峻，正如袁世凱在給朝廷的奏折中所講“天津地處海濱，民俗強悍，大兵之后，人心浮動，付莽尤多。其?？谝粠?，商旅駢集，海盜出沒靡常。聯軍駐境時，地方官法令不行，益復披猖無忌，舉境騷然”。[3]有鑒于此，袁世凱不得不采取更為有力的措施，于是，他一方面擴充警力，一方面將警局改組，分別成立了天津南段巡警總局和天津北段巡警總局，兩局都以自己的親信為總辦，其中趙秉鈞為南段總辦，段芝貴為北段總辦。

正如兩局是以南段為重，兩人中又以趙秉鈞最為引人注目。趙氏有著迷一樣的身世和神一樣的傳奇經歷，這樣的神秘色彩也許正適合干巡警這樣的“勾當”。事實上，這個趙秉鈞也確實沒用讓袁世凱看走眼，他后來確實成了北洋集團中最出色的警政人才，這也為其以后在清末政壇扶搖直上贏得了資本。

其實趙秉鈞不僅協助袁世凱主持巡警的日常事務，也積極參與袁世凱創(chuàng)辦巡警學堂的工作。隨著天津城警政的不斷擴展，對警務人才需要也日益增多。所以，在袁世凱的指示下，趙秉鈞把接收天津時創(chuàng)辦的天津警務學堂和原來的保定警務學堂合并，在天津成立了北洋巡警學堂。這樣，學堂不僅培養(yǎng)人才的規(guī)模擴大了，層次也有所提高。1904年袁世凱更是以北洋高等巡警學堂取代北洋巡警學堂。這是晚清歷史上可以和京師高等巡警學堂媲美的警校。

功夫不負有心人。天津城的警政在趙秉鈞等人的協助下辦得相當成功。于是袁世凱決定在天津鄉(xiāng)村推廣警政。“查外國警察之制，上通政府，下達窮鄉(xiāng)，就地抽捐，以取諸民者仍用諸民，故官無籌款之勞，民無橫征之怨?！蚨斤喬旖蜓簿偩值绬T趙秉鈞先從天津四鄉(xiāng)辦起，以為各屬模范?！盵4]后來袁世凱又進一步把警政推廣到直隸全省。

當然了，由于警政在整個直隸的推行，袁世凱也在不斷加大警政人才培養(yǎng)的規(guī)模。為此，他在各個地方創(chuàng)辦警察傳習所，以此希望造就更多的警政人才。

基于這樣的基礎，盡管1908年之后袁世凱曾一度失勢被攝政王載灃趕回河南彰德，袁世凱最得力的警政干將趙秉鈞也被罷職，但北洋集團中的一些人物仍然擔任地方的巡警道。這似乎從一個側面證明了北洋集團在晚清警政建設中的強大影響力。

2 北洋集團與晚清中央警政

晚清中央警政的創(chuàng)設是在1905年，這距離1902年袁世凱為首的直隸地方當局創(chuàng)辦警政已經三年過去了。其實，正是以慈禧太后為首的朝廷看到了直隸地方警政建設的成就，才決定在中央辦理警政。

事情還要從日俄戰(zhàn)爭說起。1905年日俄兩個帝國主義國家為了爭奪中國東北爆發(fā)了激烈的戰(zhàn)爭，結果立憲的日本戰(zhàn)勝專制的俄國。一個蕞爾小邦居然在10年內連續(xù)擊敗兩個專制大帝國，這不僅刺激俄國人，也大大地刺痛了中國人。于是，慈禧太后決定派五大臣出國考察憲政，但激進的革命黨人不愿看到清廷立憲。結果安徽黨人中有個叫吳樾的便去北京火車站刺殺出國的五大臣。炸彈響處，血肉橫飛。盡管五大臣只是受了點輕傷，但在天子腳下刺殺大臣，確實讓朝廷深感震驚。而袁世凱在案發(fā)后反應迅速，立即派出趙秉鈞等人進京協助破案。不僅如此，袁世凱還從直隸抽調一千多警力赴京師協助維穩(wěn)。這些慈禧太后都看在眼里，于是在余悸猶存中，她決定在中央成立巡警部，以加強京師治安和統籌全國警政發(fā)展。

1905年10月8日，巡警部正式成立。其實巡警部的成立也是在慈禧太后已成驚弓之鳥之時袁世凱抓住時機積極建議的結果。積極建議的袁世凱自然也有自己的如意算盤，結果新成立的巡警部的三個堂官中就有兩個是袁世凱的北洋集團中人。其中徐世昌任尚書，趙秉鈞為右侍郎。與前文所述趙秉鈞相比，徐與袁的關系則更微妙。公事上徐是袁的老部下，私人感情上徐袁二人則是磕頭的兄弟、至死不渝的朋友。當然這個時候無論是徐還是趙對袁都是絕對的忠誠，所以徐、趙二人共同主持的巡警部就成了袁世凱在中央的一個堅強堡壘和奧援。

其實徐、趙作為袁的親信和得力助手，袁世凱創(chuàng)設警政的工作他們基本上都是無役不與。正是基于這樣的基礎，二人在巡警部的分工與合作自然有著相當的默契。因此，巡警部一經成立，就能夠迅速開展一些基礎而又有力的工作。概括起來，徐、趙二人主要進行了以下幾個方面的努力。

首先是加強巡警部自身組織建設。作為巡警部最高長官的徐世昌認為在巡警部初創(chuàng)之時，“設官分職最為重要，必是大小相維，事權相屬，乃能各專責成，徐圖美備。”[5]但由于巡警部是在沒有多少醞釀和準備的基礎上突然成立的，因此其各項工作基本上都要從零開始。為此，徐世昌協調各方力量“參酌外、商官制章程，并考求各國警察規(guī)則”[5]編寫《巡警部官制章程》，這是巡警部成立后制定的最重要的法律文件。它的出臺不僅為巡警部進一步加強自身組織建設提供了法律依據，也為巡警部各部門開展工作提供了法律保障。

其次是指導各省的警政建設。作為全國警政的最高行政機構，巡警部的成立無疑加快了地方警政建設的步伐。但事實上巡警部和各省警政機構之間并非垂直的領導關系，因為各個地方警政建設的領導權是在各地的督撫手中，因此巡警部對地方警政建設的推動只能是以監(jiān)督和指導的方式進行。即便如此，徐世昌等人依然就自己的職權積極地開展各項工作。鑒于地方警政建設混亂的狀況，徐世昌于1906年初擬定了各省綠營改為巡警的方案，上報朝廷獲得批準之后開始在各地推行。不僅如此，徐世昌還在各地設立采訪官，以及時了解和跟進地方的警政建設。

再次是加強京師的警政建設。前文有述，巡警部的成立與京師地區(qū)的治安形勢有著直接關系，因此，巡警部成立后加強京師的警政建設以維護京師的治安就成了巡警部的一項重要工作。京師原有的治安機構是成立于1902年的工巡局，但工巡局不是一個單一的治安機構，而更像是一個集市政、警政和司法于一體的“四不像”。有鑒于此，巡警部上奏要求改革，“從前工巡局辦事人員皆系兼差，心力既分，職非專畀，故數年以來，一切規(guī)模，尚未完密，茲即設立專部，且將整頓各省之警制，京師為首善之區(qū)，自應先定額缺，但昭久遠，擬請變通舊章，改設額缺。”[7]于是，在獲準后徐世昌將內、外城工巡總局改為內、外城巡警總廳。

最后是積極開展警察教育和警學研究。徐世昌認為，“伏維保安之用，警政為先，造就之方，學程最要”。[8]基于這樣的思想，徐、趙等人主持的巡警部下面專門設立了一個叫警學司的機構以負責這方面的工作。警學司編譯了不少國外警察類的書籍，受此影響，有不少省份還辦了警察類雜志對警學警務進行專門探討。而警察教育方面，其實徐、趙早在直隸之時就積極協助袁世凱培養(yǎng)警政人才。在任職巡警部后，他們除了推動地方進行警察教育外，還積極從日本人川島浪速手中收回京師的警察教育權。無奈的川島也只得想讓，于是徐、趙等人便將接管的京師巡警學堂改為京師高等巡警學堂，終結了洋人把持京師警察教育的歷史。

值得注意的是，巡警部僅僅存在了大約一年的時間就被清末新一輪官制改革的浪潮所吞沒，之后，取代巡警部的是一個權力更大的部門——民政部，而巡警部則變成了民政部下面的一個司。毫無疑問，警政在晚清的地位相對下降了，但出任民政部尚書和侍郎的徐、趙而人的權力卻擴大了。

3 北洋集團在晚清警政建設中的地位和影響

以袁世凱為首的北洋集團在晚清改革的大潮中善于抓住機遇，與時俱進，所以這個集團在很多方面都頗有成就，而警政建設正是北洋集團在晚清的諸多成就之一。這些成就的取得也決定了其在晚清警政建設中的地位和影響。

北洋集團不僅開創(chuàng)了直隸地方警政，而且也把其辦成了全國警政的模范，成了各地爭相效仿的對象。甚至后來中央建警從某種意義說也是北洋集團從中建言的結果。

當然，北洋集團積極推進晚清警政建設的動機也許并不單純，他們除了關注治安體系改革本身之外，可能更多是想從這場改革中撈取政治資本和攫取必要的權力。也許正是這并不單純的動機注定了北洋集團的悲劇命運。1908年受袁世凱被罷職的影響，北洋集團遭遇重大打擊。但歷史就是這么具有戲劇性，三年之后的1911年，辛亥革命爆發(fā)，走投無路的清政府不得不重新起用袁世凱為內閣總理大臣，而趙秉鈞又成了其內閣的民政部大臣。至此，不僅警權，清政府的整個權力都被北洋集團牢牢掌握在了自己的手中，清政府的命運就可想而知了。

參考文獻

[1] [2]《創(chuàng)設保定警務局并添設學堂擬訂章程呈覽折》，《袁世凱奏議》（中），第604頁.

[3][4] 廖一中，羅真容整理：《袁世凱奏議》，天津古籍出版社，1987年，第1055、1170頁頁.

[5][6]徐世昌：《退耕堂政書》，卷 3.

[7] 轉引自韓延龍、蘇亦工著：《中國近代警察史》，社會科學文獻出版社，2000年，第63頁.

[8] 徐世昌.本部奏開辦高等巡警學堂情形折.中國第一歷史檔案館館藏.

作者簡介

閆長遠（1979—），男，河南南陽，講師，碩士研究生，主要從事中國近現代史研究