陳悅

摘 要：20世紀(jì)90年代以來(lái)，在經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的同時(shí)，中國(guó)進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期快速城市化的階段，土地財(cái)政規(guī)模得以擴(kuò)張，成為影響中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的重要因素，也成為學(xué)術(shù)界所討論的焦點(diǎn)問(wèn)題。從土地財(cái)政的收入來(lái)源入手，分析土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響機(jī)理，為探索土地財(cái)政合理推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的模式提供一定的理論基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：土地財(cái)政；經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；影響機(jī)理

中圖分類(lèi)號(hào)：F810 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）22-0085-02

引言

20世紀(jì)90年代以來(lái)，在經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的同時(shí)，中國(guó)進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期快速城市化的階段，土地財(cái)政規(guī)模得以不斷擴(kuò)張和發(fā)展，增加了地方政府的財(cái)政收入，以此補(bǔ)充了地方財(cái)政的公共支出，成為影響中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要因素，其對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響機(jī)理也成為學(xué)術(shù)界所關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。從研究視角來(lái)看，一些學(xué)者認(rèn)為土地財(cái)政是影響地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要因素，其途徑是通過(guò)完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、廉價(jià)提供工業(yè)用地帶動(dòng)固定資產(chǎn)投資等方式促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[1]。但是有學(xué)者認(rèn)為土地財(cái)政是導(dǎo)致城市無(wú)序擴(kuò)張、耕地減少和征地矛盾日益突出的原因[2]。從研究?jī)?nèi)容看，對(duì)土地財(cái)政的研究主要集中在土地財(cái)政總體的形成驅(qū)動(dòng)因素和改革轉(zhuǎn)型上，對(duì)于土地財(cái)政與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的研究尚有待進(jìn)一步深入。因此，探討土地財(cái)政對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響機(jī)理對(duì)于中國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式具有一定的理論意義。

一、土地財(cái)政的收入來(lái)源

土地財(cái)政作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期特有的財(cái)政經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，從2000年以后開(kāi)始受到學(xué)術(shù)界的關(guān)注。本文借鑒李尚蒲等對(duì)于土地財(cái)政的定義，認(rèn)為土地財(cái)政主要由三個(gè)部分構(gòu)成：一是將儲(chǔ)備土地進(jìn)行抵押貸款獲得的融資收入；二是與土地有關(guān)的政府非稅收收入，即通過(guò)協(xié)議或者招拍掛出讓國(guó)有土地所獲得的土地出讓金收入；三是與土地有關(guān)的稅收收入 [3]。

（一）將土地儲(chǔ)備進(jìn)行抵押貸款，獲取大量融資收入

國(guó)有土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是地方政府將土地進(jìn)行抵押貸款的一個(gè)重要平臺(tái)，是政府介入土地市場(chǎng)的重要手段，使政府不僅能夠利用一級(jí)市場(chǎng)控制土地的供給，也能利用二、三級(jí)土地市場(chǎng)對(duì)存量土地進(jìn)行調(diào)整和配置。目前中國(guó)絕大多數(shù)儲(chǔ)備土地由市縣土地儲(chǔ)備中心來(lái)掌握。1997年杭州成立土地儲(chǔ)備中心，旨在利用銀行貸款以政府購(gòu)買(mǎi)的形式收購(gòu)市中心效益低下的一些國(guó)有劃撥土地。這樣為政府獲取大量的優(yōu)質(zhì)城市土地，緩解了當(dāng)?shù)氐挠玫刂笜?biāo)。由此之后杭州經(jīng)驗(yàn)被作為典型得到推廣，各地逐漸成立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，收儲(chǔ)范圍逐漸擴(kuò)大，土地抵押融資模式也逐漸流行，地方政府通過(guò)儲(chǔ)備土地獲取抵押貸款金額不僅彌補(bǔ)了前期的土地收購(gòu)、開(kāi)發(fā)支出，還為城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)提供了資金來(lái)源，在滿(mǎn)足地方財(cái)政收入上體現(xiàn)了重要的意義。2012年，全國(guó)84個(gè)重點(diǎn)城市儲(chǔ)備土地抵押面積為348 700公頃，以此獲得的抵押貸款為59 500億元。

（二）通過(guò)國(guó)有土地出讓獲取高額土地出讓金

在中國(guó)國(guó)有土地出讓發(fā)展的初級(jí)階段，全國(guó)大多數(shù)地區(qū)是以協(xié)議或者無(wú)償劃撥的方式出讓國(guó)有土地，僅有一部分的沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)行了國(guó)有土地有償出讓?zhuān)欢恋爻鲎屢?guī)模不大，因此土地出讓金收入也相對(duì)較少。1993年全國(guó)通過(guò)土地出讓所獲得的收入為405.2億元，到了1998年，土地出讓收入也僅為499.6億元。這期間，全國(guó)土地出讓金收入的波動(dòng)較為平穩(wěn)，年平均增長(zhǎng)約為3.88%。1999年以來(lái)，中國(guó)土地出讓金進(jìn)入超乎尋常的膨脹階段，國(guó)有土地出讓的金額增長(zhǎng)迅速，從1999年的514億元上升至2011年的32 126億元，增長(zhǎng)了6164%。

（三）城市擴(kuò)張帶動(dòng)房地產(chǎn)等行業(yè)的發(fā)展，增加土地相關(guān)稅收收入

房地產(chǎn)業(yè)是中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，對(duì)城市固定資產(chǎn)投資、勞動(dòng)力就業(yè)等方面都有一定的帶動(dòng)作用，且房地產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，其本身的發(fā)展能夠間接帶動(dòng)建筑業(yè)、化工業(yè)、制造業(yè)、紡織業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。中國(guó)城市化的擴(kuò)張為房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來(lái)了機(jī)遇，不僅通過(guò)土地出讓金增加了地方財(cái)政的預(yù)算外收入，還增加了城市擴(kuò)張帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)稅收和土地相關(guān)稅收收入的預(yù)算內(nèi)收入，為土地財(cái)政的擴(kuò)張?zhí)峁┗A(chǔ)，為地方財(cái)政收入提供資金來(lái)源。近年來(lái)伴隨中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，土地相關(guān)稅收收入也逐年增加，1999年土地相關(guān)稅收收入為378.21億元，到了2011年為8 228.42億元，增長(zhǎng)了2076%。

二、土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響機(jī)理

（一）通過(guò)地方財(cái)政支出于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

在中國(guó)的城市土地出讓過(guò)程中，將土地財(cái)政收入用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要形式。歷年來(lái)隨著城市化的不斷發(fā)展，地方政府的預(yù)算內(nèi)資金無(wú)法滿(mǎn)足巨額的城市建設(shè)資金以及基礎(chǔ)設(shè)施投資資金，因此土地財(cái)政收入逐漸成為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要資金來(lái)源?；A(chǔ)設(shè)施水平的提高，短期內(nèi)在基礎(chǔ)設(shè)施投資流量形成資本存量之前，相關(guān)生產(chǎn)要素的需求持續(xù)增長(zhǎng)拉動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，表現(xiàn)出對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有一種擴(kuò)張的能力，提高了地方就業(yè)率，增加了居民收入；在基礎(chǔ)設(shè)施形成能夠使用的資本存量之后，一方面由于城市基礎(chǔ)設(shè)施水平的提高，能夠使得地方企業(yè)更有效率的使用和工業(yè)生產(chǎn)相配套的公共設(shè)施，有效地節(jié)約了私人投資，由此對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生推動(dòng)作用；另一方面形成存量的基礎(chǔ)設(shè)施資本直接成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的投入要素，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)揮生產(chǎn)函數(shù)的作用[4]。

土地財(cái)政為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金來(lái)源，主要有土地抵押貸款資金、土地出讓金和土地相關(guān)稅收收入，其中以土地抵押貸款資金和高額的土地出讓金為主。在東南沿海地區(qū)，地方政府財(cái)政收入投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金中60%來(lái)自?xún)?chǔ)備土地抵押貸款[5]。地方上一些以城市建設(shè)投資公司為名的地方政府融資平臺(tái)，也是通過(guò)以政府信譽(yù)為擔(dān)保將土地進(jìn)行抵押而獲得大量融資資金的方式來(lái)為城市建設(shè)提供資金。同時(shí)，高額的土地財(cái)政收入也為地方財(cái)政支出提供了資金支持。據(jù)中國(guó)國(guó)土資源部調(diào)查顯示，2008年中國(guó)浙江、福建等幾個(gè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)較為快速、土地財(cái)政收入較高的沿海城市在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入資金中，土地出讓金就占據(jù)了三分之一左右，且逐年上漲。endprint

（二）廉價(jià)提供工業(yè)用地，吸引外來(lái)資本流入

在中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期間，政府用于生產(chǎn)性直接投資的比重相對(duì)降低，而招商引資因其規(guī)模龐大和效益顯著，成為地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的重要手段。由于工業(yè)企業(yè)是外來(lái)資本投資的主要形式，地方政府為了留住本地有實(shí)力的企業(yè)、吸引外來(lái)工業(yè)企業(yè)落地和資本流入，采取協(xié)議出讓的方式廉價(jià)供應(yīng)工業(yè)用地，其出讓價(jià)格不僅遠(yuǎn)低于商業(yè)用地和住宅用地，也低于其開(kāi)發(fā)成本，這樣降低了企業(yè)的進(jìn)入門(mén)檻和成本，雖然暫時(shí)犧牲了土地出讓金收入，但是能夠在吸引外來(lái)資本上更具優(yōu)勢(shì)，在為地方帶來(lái)企業(yè)資本流入的同時(shí)，還換來(lái)了地方企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所產(chǎn)生的長(zhǎng)期稅收收入。而資本流入和企業(yè)的增加，不僅增加了當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)機(jī)會(huì)，還彌補(bǔ)了一些地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的資金不足的問(wèn)題，導(dǎo)致地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。

中國(guó)的土地出讓制度中，經(jīng)營(yíng)性用地需以招拍掛方式出讓?zhuān)I(yè)用地則以協(xié)議出讓為主，工業(yè)用地出讓價(jià)格要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于招拍掛出讓價(jià)格。2012年全國(guó)工業(yè)用地的價(jià)格為670元/平方米，而對(duì)應(yīng)的住宅用地和商服用地價(jià)格分別為4 620元/平方米和5 843元/平方米。①地方政府廉價(jià)提供工業(yè)用地，可以說(shuō)為外來(lái)資本的流入創(chuàng)造了極大的優(yōu)惠條件。近年來(lái)，中國(guó)的外資工業(yè)企業(yè)固定資產(chǎn)額規(guī)模明顯擴(kuò)大。2001年中國(guó)規(guī)模以上外資工業(yè)企業(yè)固定資產(chǎn)合計(jì)為僅1 930.1億元，到2011年，規(guī)模以上外資工業(yè)企業(yè)固定資產(chǎn)已達(dá)到14 666.2億元，較2001年增長(zhǎng)了659.9%。

結(jié)論與政策啟示

通過(guò)土對(duì)地財(cái)政收入構(gòu)成及其對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響機(jī)理的討論得出，土地財(cái)政主要通過(guò)三種途徑影響地方財(cái)政收入：第一，將儲(chǔ)備土地進(jìn)行抵押貸款，獲取大量的融資收入；第二，通過(guò)國(guó)有土地出讓獲取高額的土地出讓金；第三，城市擴(kuò)張帶動(dòng)房地產(chǎn)等行業(yè)的發(fā)展，增加土地相關(guān)稅收收入。土地財(cái)政的收入主要通過(guò)兩種方式影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)：一是通過(guò)地方財(cái)政支出的形式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；二是廉價(jià)提供工業(yè)用地，吸引外來(lái)資本流入，從而對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生推動(dòng)作用。

基于上述結(jié)論，本文得出如下政策啟示：第一，加強(qiáng)對(duì)土地財(cái)政的收支管理。地方政府應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范土地財(cái)政收支，調(diào)整土地財(cái)政收入的支出方向，加強(qiáng)對(duì)地方政府土地財(cái)政的管理，確保出讓金專(zhuān)款專(zhuān)用，防止國(guó)有土地資產(chǎn)流失。相關(guān)監(jiān)督部門(mén)應(yīng)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，加強(qiáng)對(duì)土地財(cái)政分配和使用監(jiān)督。第二，充分發(fā)揮土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作用。地方政府具有充分掌握地區(qū)信息的優(yōu)勢(shì)，能較好地對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品進(jìn)行投資。地方政府應(yīng)因地制宜，充分利用“投資型”政府的優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用。第三，合理提供廉價(jià)工業(yè)用地吸引外資。在不擠壓居住用地的情況下，對(duì)城市存量用地進(jìn)行內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化，對(duì)閑置土地進(jìn)行合理利用，盡可能滿(mǎn)足工業(yè)化發(fā)展的剛性用地需求。

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[責(zé)任編輯 陳麗敏]endprint