近年來，江蘇已初步形成一個覆蓋城鄉(xiāng)居民的新型社會保障體系。但江蘇城鄉(xiāng)社會保障制度還存在著制度設(shè)計不健全、保障水平不均衡、管理體制不統(tǒng)一以及運行機制不完善等問題。推進(jìn)江蘇城鄉(xiāng)社會保障制度接軌，要突破制度設(shè)計藩籬，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域接軌；要破除運行管理分割，加快推進(jìn)管理機制接軌；要破解資源分布失衡，加快推進(jìn)服務(wù)體系接軌。

一、江蘇城鄉(xiāng)社會保障制度建設(shè)的現(xiàn)狀和問題

改革開放以來，隨著江蘇經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，以社會保險、社會救助和社會福利為主的社會保障事業(yè)呈現(xiàn)同步發(fā)展態(tài)勢，覆蓋城鄉(xiāng)居民的新型社會保障體系已初步形成。2012年末，全省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)2308.1萬人，企業(yè)退休人員月平均養(yǎng)老金達(dá)到1815元；城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險參保人數(shù)1479.4萬人，領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金人數(shù)879.9萬人；城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險參保人數(shù)2155.5萬人，參保率穩(wěn)定在95%以上，報銷比例達(dá)到80%；城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險參保人數(shù)1123.6萬人，報銷比例普遍達(dá)到70%；新型農(nóng)村醫(yī)療保險參合率達(dá)到98%以上；13個省轄市已與省就醫(yī)結(jié)算平臺實現(xiàn)互聯(lián)互通。與此同時，我們發(fā)現(xiàn)，推進(jìn)江蘇城鄉(xiāng)社會保障制度接軌還存在著諸多的困難和問題。

制度設(shè)計不健全致使社保項目和對象差異較大。當(dāng)前，江蘇城鄉(xiāng)社會保障制度存在交叉重疊、管理分散、保障水平低以及新舊制度不能銜接等問題。農(nóng)民和居民最低生活保障、新型農(nóng)村醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療、新型農(nóng)民養(yǎng)老等相當(dāng)一部分保障項目水平仍很低；城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險主要按職業(yè)群體分別設(shè)計，籌資方式和待遇水平差別很大；新型農(nóng)村醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療、新型農(nóng)村養(yǎng)老以及城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老等保險制度設(shè)計存在缺陷。

保障水平不均衡致使社保群體及區(qū)域差距較大。由于企業(yè)與事業(yè)單位、政府機關(guān)人員之間的社會保障雙軌運行和調(diào)整機制不同，三類在職人員之間社會保障負(fù)擔(dān)不同，其退休人員的待遇差距較大。同時，為數(shù)不少的非公有制企業(yè)從業(yè)人員、靈活就業(yè)人員、進(jìn)城農(nóng)民工、被征地農(nóng)民還游離在養(yǎng)老保險體系之外。另外，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，也直接影響到社會保障水平的地區(qū)差別。

管理體制不統(tǒng)一致使社保管理失調(diào)和資源浪費。目前，江蘇社會保障管理職能分散在人社、民政、衛(wèi)生、建設(shè)、財政等多個部門，具體政策由各行政管理部門擬訂和負(fù)責(zé)實施，以致社會保障制度體系的確立和某些環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)相互掣肘，相互推諉。另外，現(xiàn)行的社會保障機構(gòu)中社會保險費的征繳主體不統(tǒng)一，經(jīng)辦機構(gòu)繁多，并各自建立起了一套獨立的運營機構(gòu)和信息處理系統(tǒng)，這使得社會保障管理資源浪費，管理成本明顯提高。

運行機制不完善致使社保統(tǒng)籌層次低和轉(zhuǎn)接難。目前，江蘇各地社會保險統(tǒng)籌層次較低，造成了市縣之間、城市之間退休人員退休金待遇差距較大，職工在跨統(tǒng)籌區(qū)域變換工作時，社會保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移還有障礙，致使許多進(jìn)城務(wù)工人員不愿意參保。同時，由于不同社會人群擁有不同的社會保障制度，政策差異大，制度分割嚴(yán)重，相互不銜接，致使轉(zhuǎn)接難度大。

二、推進(jìn)江蘇城鄉(xiāng)社會保障制度接軌的對策建議

突破制度設(shè)計藩籬，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域接軌。從提高統(tǒng)籌層次入手，加快推進(jìn)“雙軌制運行”的城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保障制度接軌。一是繼續(xù)在全省整合新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險兩項制度，建立城鄉(xiāng)一體的居民社會養(yǎng)老保險制度，縮小城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的醫(yī)保差距。二是建立面向城鄉(xiāng)從業(yè)人員統(tǒng)一的職工基本醫(yī)療保險制度，形成全省統(tǒng)一的國民健康保險制度。三是改革城鄉(xiāng)老年津貼制度，將農(nóng)村計劃生育戶、雙女戶的老年人獎勵輔助津貼制度向新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度或城鄉(xiāng)居民老年津貼制度轉(zhuǎn)軌。四是推進(jìn)城鄉(xiāng)社會救助制度接軌，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的包括醫(yī)療、教育、救災(zāi)、住房和司法援助等在內(nèi)的社會救助體系。積極探索建立異地就醫(yī)結(jié)算機制，構(gòu)建自由順暢的基本保險轉(zhuǎn)移接續(xù)關(guān)系。首先，進(jìn)一步完善省級醫(yī)保結(jié)算平臺。在省級職工醫(yī)療保險結(jié)算中心的基礎(chǔ)上，以省級異地就醫(yī)結(jié)算平臺為樞紐，建立各省轄市醫(yī)保信息數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，實現(xiàn)異地就醫(yī)由單向聯(lián)網(wǎng)結(jié)算到雙向即時結(jié)算的目標(biāo)。其次，積極推進(jìn)長三角地區(qū)“醫(yī)?；ネā睓C制建設(shè)。通過建立參保地委托就醫(yī)地統(tǒng)籌管理的協(xié)作機制，建立長三角各地互認(rèn)與合并計算、統(tǒng)籌基金轉(zhuǎn)移比例的協(xié)調(diào)機制；建立常態(tài)化的關(guān)于藥品、醫(yī)療服務(wù)和醫(yī)用材料支付標(biāo)準(zhǔn)等的磋商和談判機制，實現(xiàn)長三角核心城市間參保人員異地就醫(yī)網(wǎng)聯(lián)結(jié)算，解決“有醫(yī)保難享受”的突出問題。

破除運行管理分割，加快推進(jìn)管理機制接軌。探索創(chuàng)新性管理。按照精簡、高效和統(tǒng)一的原則，各地應(yīng)因地制宜地探索兩種管理運行模式：一是打破部門利益羈絆，形成一個獨立的管理運行中心；二是由一個綜合職能部門統(tǒng)轄整個社保管理運行工作。通過整合經(jīng)辦資源，完善社會保障公共服務(wù)綜合功能。加快信息化建設(shè)。從省一級開始，率先破除橫向壁壘，借助實施“金保工程”二期建設(shè)項目，建立全省統(tǒng)一的社會保障信息系統(tǒng)。同時，推行社會保障一卡通，加快建立全省統(tǒng)一的社會化服務(wù)體系。實行市場化運作。優(yōu)化制度政策層面設(shè)計，從推動“管辦分開”改革入手，重構(gòu)新型社保公共服務(wù)機制；提升經(jīng)辦機構(gòu)管理服務(wù)能力，從引進(jìn)“第三方監(jiān)管”改革切入，重構(gòu)新型社保公共服務(wù)動力機制；剝離行政和經(jīng)辦雙重職能，加快“市場化運作”改革步伐，重構(gòu)醫(yī)、保、患三方博弈的新平衡。

破解資源分布失衡，加快推進(jìn)服務(wù)體系接軌。加強鎮(zhèn)村醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)基礎(chǔ)性建設(shè)。通過合理調(diào)整鎮(zhèn)村醫(yī)療衛(wèi)生資源布局，加快形成“政府主導(dǎo)”、“多元供給”的公共醫(yī)療服務(wù)供給新格局，提高村衛(wèi)生室、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、二級和三級醫(yī)療機構(gòu)門診補償比例。建立“首診在基層”的運行機制。對于人口流入較多的重點欠發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)加大財政轉(zhuǎn)移支付的力度，安排醫(yī)療建設(shè)的專項資金，提升基層醫(yī)療服務(wù)能力；對于人口規(guī)模小且農(nóng)村人口外出較多的地區(qū)，應(yīng)重點加強縣和中心鎮(zhèn)醫(yī)院的醫(yī)療服務(wù)資源的配備，提升其醫(yī)療綜合服務(wù)水平。有效提升農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生人員專業(yè)素質(zhì)。實行規(guī)范的全員培訓(xùn)考核激勵機制，考核結(jié)果與收入水平掛鉤，提高鄉(xiāng)村醫(yī)生的工作積極性。逐步放開醫(yī)療服務(wù)市場特別是基層市場，允許更多有資質(zhì)的執(zhí)業(yè)醫(yī)師從事個體診所和私人醫(yī)院的經(jīng)營。

〔本文系中共江蘇省委研究室吳劍銘承擔(dān)的江蘇省社科基金項目“江蘇推進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障制度接軌關(guān)鍵問題研究”成果〕

（江蘇省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃辦公室供稿）

責(zé)任編輯：錢國華endprint