胡杰+李子俠+韓冬+臧微

摘要：我國保障性住房項(xiàng)目進(jìn)入大規(guī)模建設(shè)與竣工階段，但總體上我國住房保障工作仍處于探索階段。保障房建設(shè)管理實(shí)踐中出現(xiàn)的諸多問題亟需評價(jià)、總結(jié)與改進(jìn)，但受配套制度建設(shè)滯后、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)復(fù)雜、評價(jià)主體選擇困境等因素制約，未能有效開展。保障房項(xiàng)目后評價(jià)應(yīng)該著眼于過程績效，指標(biāo)體系的構(gòu)建從保障公平過程與建設(shè)過程兩個(gè)方面入手，對制度效率、公平目標(biāo)、建設(shè)管理過程、后續(xù)管理等方面進(jìn)行全過程動態(tài)評價(jià)。

關(guān)鍵詞：保障房，后評價(jià)，過程績效

中圖分類號：F290 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B

文章編號：1001-9138-（2014）09-0041-46 收稿日期：2014-08-05

1 引言

從1994年《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》中提出了建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)體系和以高收入家庭為對象的商品房供應(yīng)體系開始，到2012年《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃的通知》，期間國家層面出臺過多部關(guān)于保障房建設(shè)的法規(guī)制度，經(jīng)過多年的探索，已經(jīng)初步形成了市場供給與政府保障相結(jié)合、以市場供給為主的城鎮(zhèn)住房基本制度與政策框架。

目前我國保障房建設(shè)進(jìn)入了任務(wù)量化和強(qiáng)化實(shí)施階段，項(xiàng)目完工率成為考核地方政府績效的剛性指標(biāo)。據(jù)住建部公開數(shù)據(jù)，截至2014年4月底，我國今年開工保障房286萬套 （其中各類棚戶區(qū)184萬套），基本建成125萬套，分別占全年目標(biāo)任務(wù)的40%和25%，與2013年同期基本持平，保障性安居工程累計(jì)開工近2500萬套（其中，棚戶區(qū)改造近1100萬戶），基本建成1500多萬套。

但從各地保障房建設(shè)實(shí)踐來看，總體上我國住房保障工作仍處于探索階段。在制度政策的制定、規(guī)劃布局、項(xiàng)目融資、政府專項(xiàng)資金的使用、建設(shè)模式、準(zhǔn)入與退出機(jī)制、土地獲取、征地拆遷、工程質(zhì)量、風(fēng)險(xiǎn)管理、分配與運(yùn)營等方面均存在亟需總結(jié)與改進(jìn)之處。對保障房建設(shè)管理中出現(xiàn)的這些主要問題和關(guān)鍵指標(biāo)，如何系統(tǒng)考量，需要一套較為完整的項(xiàng)目評價(jià)體系。就目前國內(nèi)的建設(shè)實(shí)踐與研究現(xiàn)狀來看，對保障房項(xiàng)目的后評價(jià)，沒有深入系統(tǒng)的研究，缺少較為成熟的項(xiàng)目評價(jià)體系。

2 保障房項(xiàng)目后評價(jià)制約因素分析

通過對當(dāng)前我國保障房建設(shè)各地實(shí)踐與研究的梳理，本文認(rèn)為制約保障房項(xiàng)目評價(jià)工作難以開展或者研究難以深入的因素主要可以歸納為以下幾個(gè)方面。

2.1 后評價(jià)的配套制度建設(shè)相對滯后

盡管在國家層面和各地政府都頒布了不少法律法規(guī)，試圖建立以經(jīng)濟(jì)適用房和廉租住房為主的低收入家庭住房保障制度。但是在項(xiàng)目建設(shè)管理過程中暴露出的諸多問題，如資金不足、保障房的選址不科學(xué)、配套設(shè)施不完善、房型設(shè)計(jì)不盡合理、建設(shè)管理過程難以管控等，再加上保障房的退出機(jī)制不完善等，這些問題為什么會出現(xiàn)，怎么解決，對保障房項(xiàng)目的影響多大，均沒有一套較為成熟的評估制度來考量。對保障房的后評價(jià)，缺少評價(jià)主體、評價(jià)機(jī)構(gòu)、評價(jià)對象、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評價(jià)反饋等系統(tǒng)的規(guī)范。保障房的后續(xù)管理機(jī)制尚不完善，包括完整準(zhǔn)確的保障信息系統(tǒng)不完善，對住房存量、基本狀況等都不是很清晰。這些都影響到如何對保障性住房的績效評價(jià)。

2.2 保障房的多層次體系導(dǎo)致評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)多元化和復(fù)雜化

目前我國保障房的供應(yīng)體系，包括廉租房、公租房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房，以及棚戶區(qū)改造等。不同的供應(yīng)類別，由于土地、產(chǎn)權(quán)、保障對象、建設(shè)任務(wù)等條件的不同，導(dǎo)致在項(xiàng)目投融資方式、建設(shè)模式、經(jīng)濟(jì)社會效益等方面都存在較大差異。比如對公租房項(xiàng)目與限價(jià)房及經(jīng)濟(jì)適用房項(xiàng)目，在評價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)、關(guān)注的重點(diǎn)、評價(jià)的目標(biāo)、后續(xù)的管理等方面必然有所不同。對不同類別的保障房，需要有不同的項(xiàng)目評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

2.3評價(jià)主體的選擇困境

由誰負(fù)責(zé)保障房項(xiàng)目的后評價(jià)工作，目前尚無定論。從國內(nèi)實(shí)踐來看，國家審計(jì)署已經(jīng)連續(xù)四年對保障房的建設(shè)管理情況進(jìn)行審計(jì)。不少地方也由政府審計(jì)部門牽頭，重點(diǎn)對項(xiàng)目的政策執(zhí)行情況、政府資金的使用情況進(jìn)行審計(jì)，側(cè)重對項(xiàng)目過程的合規(guī)性進(jìn)行考察，對項(xiàng)目的建設(shè)過程則可能關(guān)注度不是那么高。而保障房建設(shè)全過程，包括政策制定、決策、審批、建設(shè)、分配等各個(gè)環(huán)節(jié)都有不同的政府部門參與，項(xiàng)目的不同利益相關(guān)者的需求，需要更為全面的掌握和了解。

3 保障性住房項(xiàng)目后評價(jià)體系構(gòu)想

3.1 保障房項(xiàng)目評價(jià)的獨(dú)特性分析

3.1.1 公平目標(biāo)是首要屬性

保障房的公共品屬性決定其公平性特征，決定關(guān)注其社會效益比經(jīng)濟(jì)效益更為重要。保障房建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和基本目的，就是為了解決城鎮(zhèn)中等和低收入群體的住房困難問題，這也是保障房項(xiàng)目與普通商品房項(xiàng)目最主要的區(qū)別之處。程序公平與實(shí)質(zhì)公平是保障房具備公益項(xiàng)目的特征。因此，必須要對各類保障房能否公平落實(shí)到困難家庭進(jìn)行評估。陳冠蕾（2013）認(rèn)為，應(yīng)該從實(shí)質(zhì)公平和程序公平兩個(gè)方面來評價(jià)項(xiàng)目的公平性實(shí)施情況。實(shí)質(zhì)公平主要針對保障范圍的公平，應(yīng)保盡保，同類對象同等對待，無歧視。程序公平則是指保障房的申請、受理、審核、審批程序上，要盡量做到公平。

3.1.2 公共財(cái)政的參與決定了必須評價(jià)資金使用效率

政府專項(xiàng)資金的大量投入，是保障房建設(shè)管理得以順利進(jìn)行的條件。據(jù)國家審計(jì)署發(fā)布的2013年城鎮(zhèn)保障性安居工程跟蹤審計(jì)結(jié)果公告披露，全國237個(gè)項(xiàng)目或單位挪用安居工程財(cái)政補(bǔ)助、銀行貸款、企業(yè)債券等專項(xiàng)資金78.29億元，主要用于市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工業(yè)園區(qū)開發(fā)、還貸出借、投資經(jīng)營、彌補(bǔ)工作經(jīng)費(fèi)等非安居工程支出。現(xiàn)行的融資困境，使得保障房建設(shè)資金渠道與政策設(shè)計(jì)成為實(shí)踐與理論研究的熱點(diǎn)。多元化、多層次的融資渠道，是保障房建設(shè)的一個(gè)特點(diǎn)，而對政府補(bǔ)貼、減免的稅收（包括減免土地出讓金、政府性基金、一些行政收費(fèi)等）的使用，包括有的地方所嘗試的融資新模式，如保險(xiǎn)資金、公積金、地方債等融資，對這幾類資金的籌集合規(guī)性、到位率、籌集的及時(shí)率、資金的充足率、資金成本、籌集資金風(fēng)險(xiǎn)等的評價(jià)，都是保障房項(xiàng)目評價(jià)的獨(dú)特性體現(xiàn)。endprint

3.1.3 土地供給效率影響項(xiàng)目績效

從土地的供給來看，保障房用地，特別是公租房、廉租房和棚戶區(qū)改造類以劃撥方式為主。但從土地供給實(shí)踐來看，不少保障房項(xiàng)目都規(guī)劃布局在交通、教育、醫(yī)療等外部配套設(shè)施相對落后的區(qū)域，少數(shù)地方保障房項(xiàng)目選址在離城市中心較遠(yuǎn)處，配套設(shè)施沒有同步跟進(jìn)，導(dǎo)致在建成之后無法入住甚至很長時(shí)間無法正常入住。唐焱（2013）認(rèn)為保障房用地供給應(yīng)該考慮對需求的滿足程度和社會公平的實(shí)現(xiàn)程度，要考慮土地供給在空間配置上能夠滿足被保障人群的交通、生活便利等需要，滿足的程度如何，在數(shù)量上是否滿足建設(shè)規(guī)劃的需要。

3.1.4 后續(xù)管理尤為重要

因?yàn)楸Ｕ戏拷ㄔO(shè)在土地供應(yīng)規(guī)劃、在法規(guī)政策制定上的滯后等因素，實(shí)踐中出現(xiàn)的比如空置、轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)售等運(yùn)營管理問題，以及保障房公平公正分配難、住戶出行和生活難、社區(qū)綜合管理難、小區(qū)物業(yè)管理難、動態(tài)管理退出難等問題，都是嚴(yán)重影響保障房項(xiàng)目是否真正成為民心工程的重要因素。北京、上海等地試行的共有產(chǎn)權(quán)房實(shí)踐，正是對保障房后續(xù)管理機(jī)制的不規(guī)范、不完備進(jìn)行改進(jìn)的一個(gè)探索。

3.2 基于公平過程與建設(shè)過程兩個(gè)視角的含義

國內(nèi)對項(xiàng)目全過程進(jìn)行動態(tài)績效評價(jià)，最早由世界銀行和亞洲開發(fā)銀行對其貸款扶持項(xiàng)目進(jìn)行后評價(jià)時(shí)引入。這兩個(gè)國際金融機(jī)構(gòu)的后評價(jià)機(jī)構(gòu)“業(yè)務(wù)評價(jià)局”對其貸款項(xiàng)目的評價(jià)工作從項(xiàng)目決策完成就開始，是一個(gè)全過程的監(jiān)測、評價(jià)、管理任務(wù)。

商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目過程一般包括項(xiàng)目前期、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、竣工驗(yàn)收、銷售、物業(yè)管理等階段。其項(xiàng)目后評價(jià)重點(diǎn)關(guān)注的是質(zhì)量、安全、進(jìn)度和成本等常規(guī)指標(biāo)，而利潤往往是商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目尤為看重的方面。

保障房則不同，其獨(dú)特性決定了，其過程包括兩個(gè)含義：公平過程與建設(shè)過程（見圖1）。公平過程包括制度公平與政策操作公平，考慮分配程序公平，準(zhǔn)入、退出機(jī)制上保障公平，保障范圍公平等因素。另外一個(gè)含義建設(shè)過程則包括從決策、前期、建設(shè)、銷售、物業(yè)管理等階段，還應(yīng)該涵蓋保障房工程任務(wù)完成情況、分配、后續(xù)管理等特有環(huán)節(jié)。只有將這兩個(gè)過程結(jié)合起來，才能從“時(shí)、空”上把握住保障房的績效，構(gòu)成了保障房“時(shí)、空”概念上的動態(tài)、全過程評價(jià)。

3.3 過程評價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)

從公平過程與建設(shè)過程兩個(gè)視角來考量保障房項(xiàng)目評價(jià)指標(biāo)體系，可以從以下幾個(gè)方面入手：

一是公平目標(biāo)的考量。保障房建設(shè)的首要目的，就是公平、公開、公正地保障中低收入群體的住房問題。離開了這個(gè)目標(biāo)，保障房的意義就喪失了。公平過程包括程序公平、決策公平、準(zhǔn)入與退出機(jī)制保障公平以及政策支持上的公平效率。具體可以重點(diǎn)考察公共資源的公平分配：應(yīng)保盡保率、非保得保率、保障性住房覆蓋率、保障對象覆蓋率等保障對象標(biāo)準(zhǔn)合理率等、決策依據(jù)的充分性、決策程序的合理性、決策方法的科學(xué)性、保障房用地供應(yīng)的空間效率、供應(yīng)規(guī)模等的考察。政策的支持效率則可以考察是否出臺了相關(guān)費(fèi)用減免政策，是否建立完善相關(guān)規(guī)章制度，是否采取確保項(xiàng)目建設(shè)公平、有序的措施等方面。

二是建設(shè)過程效率評價(jià)。這部分內(nèi)容主要針對項(xiàng)目建設(shè)過程而言，大部分的考量指標(biāo)與常規(guī)工程建設(shè)項(xiàng)目的后評價(jià)無差異，如招投標(biāo)、質(zhì)量、進(jìn)度、合同、項(xiàng)目管理內(nèi)控制度等。但保障房的一個(gè)顯著特征是本文前面提到的必須對政府專項(xiàng)資金的使用情況進(jìn)行績效考察。

三是效益評價(jià)，以社會效益評價(jià)為主。保障房的社會效益評價(jià)包括對政策落實(shí)的適度性、公平性內(nèi)容，包括保障對象標(biāo)準(zhǔn)合理率、保障覆蓋率、土地供應(yīng)的空間、供應(yīng)結(jié)構(gòu)、供應(yīng)規(guī)模等指標(biāo)。經(jīng)濟(jì)效益評價(jià)則僅限于經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房項(xiàng)目評價(jià)。

四是后續(xù)管理評價(jià)。包括對進(jìn)入、退出機(jī)制的考量，主要關(guān)注分配、準(zhǔn)入、退出等方面。重點(diǎn)關(guān)注保障房是否嚴(yán)格履行準(zhǔn)入管理，操作流程是否規(guī)范，是否存在不符合條件的群體進(jìn)入保障范圍，關(guān)注可能存在的權(quán)力尋租行為、不符合保障條件的家庭或個(gè)人應(yīng)及時(shí)納入退出管理范圍，督促健全退出管理機(jī)制；分配管理要做到公開、公平、公正。重點(diǎn)檢查部分收購、新建的保障性住房建筑面積設(shè)計(jì)的合理性，是否存在套型面積偏大偏小超標(biāo)準(zhǔn)不實(shí)用等問題。后續(xù)物業(yè)管理、后續(xù)租金管理、共有產(chǎn)權(quán)的管理等。

4 結(jié)語

未來幾年，我國保障房建設(shè)將繼續(xù)大規(guī)模的建設(shè)與竣工，并陸續(xù)交付給中低收入老百姓居住，“民心工程”的建設(shè)與運(yùn)營管理效果直接關(guān)系到群眾的切身利益。對保障房的建設(shè)管理如何建設(shè)評價(jià)，需要注意幾個(gè)問題：一是完善后評價(jià)相關(guān)制度政策。需要對項(xiàng)目后評價(jià)工作負(fù)責(zé)主體、評價(jià)體系標(biāo)準(zhǔn)、反饋機(jī)制等從制度層面進(jìn)行限定，即由誰來負(fù)責(zé)、評價(jià)內(nèi)容、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、改進(jìn)措施等需要進(jìn)一步明確。特別是保障房項(xiàng)目涉及到對政策執(zhí)行效果的評價(jià)，如何對一些政府機(jī)構(gòu)作為進(jìn)行評價(jià)是難點(diǎn)；二是不同類型的保障房后評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，要有所區(qū)別和側(cè)重。公租房、廉租房、限價(jià)房等保障對象不同，建設(shè)管理模式有差異，評價(jià)的內(nèi)容應(yīng)有所不同；三是注重項(xiàng)目后評價(jià)反饋。既注重項(xiàng)目建設(shè)管理的反饋，又要關(guān)注群眾對保障房各環(huán)節(jié)的意見并納入后續(xù)改進(jìn)之中。四是完善保障房的信息管理。健全保障房的信息數(shù)據(jù)庫，保障家庭基礎(chǔ)信息庫、信用評價(jià)信息數(shù)據(jù)庫等，最好能形成一個(gè)動態(tài)管理信息管理系統(tǒng)，實(shí)時(shí)掌握保障群體的基本情況。

參考文獻(xiàn)：

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3.唐焱 關(guān)長坤.保障性住房用地供給效率評價(jià)體系的建立與應(yīng)用研究——以南京都市區(qū)為例.城市發(fā)展研究.2013.6

4.賈仁甫 張炯 楊澤明.房地產(chǎn)項(xiàng)目后評價(jià)——過程評價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建與應(yīng)用.建筑經(jīng)濟(jì).2006.7

5.何芳 沈佳音.房地產(chǎn)項(xiàng)目后評價(jià)研究.建筑經(jīng)濟(jì).2014.1endprint

6.高喜珍 韓潔.公共工程項(xiàng)目后評價(jià)內(nèi)容及指標(biāo)體系構(gòu)建.財(cái)會通訊（理財(cái)版）.2008.1

作者簡介：

胡杰，北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士后，主要從事房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)、房地產(chǎn)投融資方面研究。

李子俠，中國房地產(chǎn)雜志社編輯，主要研究方向?yàn)樽》勘Ｕ?、住房金融等?/p>

韓冬，北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士后，研究方向?yàn)槌擎?zhèn)化、城市土地利用。

臧微，南開大學(xué)博士后，研究方向?yàn)樾滦统擎?zhèn)化建設(shè)、土地增值收益分配與土地整備研究。

注：本文受天津市企業(yè)博士后創(chuàng)新項(xiàng)目擇優(yōu)資助項(xiàng)目“基于過程控制的保障性住房績效評價(jià)與改善體系研究”部分資助。

Study on Affordable Housing Project Post Evaluation System

——based on the perspective of process performance

Hu Jie，Li Zixia，Han Dong，Zang Wei

Abstract：Chinas affordable housing project is undergoing a massive construction and completion stage，but sill in the exploratory stage on the whole.Many problems need to be summarized、evaluated and improved in the housing construction practice and management.But by the supporting system construction lag，the complexity of the evaluation standard，and the chose dilemma of evaluation subjective，the project post evaluation of the affordable housing has failed to effectively carry out.Affordable housing project post evaluation should focus on the process performance，and the evaluation index system should include the process of guarantee fair and construction.Affordable housing project post evaluation should be carried out during the whole process of dynamic evaluation of system efficiency，equity，construction management，follow-up management.

Keywords：Affordable housing，Post evaluation，Process performance

王春敏/責(zé)任編輯endprint

6.高喜珍 韓潔.公共工程項(xiàng)目后評價(jià)內(nèi)容及指標(biāo)體系構(gòu)建.財(cái)會通訊（理財(cái)版）.2008.1

作者簡介：

胡杰，北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士后，主要從事房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)、房地產(chǎn)投融資方面研究。

李子俠，中國房地產(chǎn)雜志社編輯，主要研究方向?yàn)樽》勘Ｕ稀⒆》拷鹑诘取?/p>

韓冬，北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士后，研究方向?yàn)槌擎?zhèn)化、城市土地利用。

臧微，南開大學(xué)博士后，研究方向?yàn)樾滦统擎?zhèn)化建設(shè)、土地增值收益分配與土地整備研究。

注：本文受天津市企業(yè)博士后創(chuàng)新項(xiàng)目擇優(yōu)資助項(xiàng)目“基于過程控制的保障性住房績效評價(jià)與改善體系研究”部分資助。

Study on Affordable Housing Project Post Evaluation System

——based on the perspective of process performance

Hu Jie，Li Zixia，Han Dong，Zang Wei

Abstract：Chinas affordable housing project is undergoing a massive construction and completion stage，but sill in the exploratory stage on the whole.Many problems need to be summarized、evaluated and improved in the housing construction practice and management.But by the supporting system construction lag，the complexity of the evaluation standard，and the chose dilemma of evaluation subjective，the project post evaluation of the affordable housing has failed to effectively carry out.Affordable housing project post evaluation should focus on the process performance，and the evaluation index system should include the process of guarantee fair and construction.Affordable housing project post evaluation should be carried out during the whole process of dynamic evaluation of system efficiency，equity，construction management，follow-up management.

Keywords：Affordable housing，Post evaluation，Process performance

王春敏/責(zé)任編輯endprint

6.高喜珍 韓潔.公共工程項(xiàng)目后評價(jià)內(nèi)容及指標(biāo)體系構(gòu)建.財(cái)會通訊（理財(cái)版）.2008.1

作者簡介：

胡杰，北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士后，主要從事房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)、房地產(chǎn)投融資方面研究。

李子俠，中國房地產(chǎn)雜志社編輯，主要研究方向?yàn)樽》勘Ｕ?、住房金融等?/p>

韓冬，北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士后，研究方向?yàn)槌擎?zhèn)化、城市土地利用。

臧微，南開大學(xué)博士后，研究方向?yàn)樾滦统擎?zhèn)化建設(shè)、土地增值收益分配與土地整備研究。

注：本文受天津市企業(yè)博士后創(chuàng)新項(xiàng)目擇優(yōu)資助項(xiàng)目“基于過程控制的保障性住房績效評價(jià)與改善體系研究”部分資助。

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——based on the perspective of process performance

Hu Jie，Li Zixia，Han Dong，Zang Wei

Abstract：Chinas affordable housing project is undergoing a massive construction and completion stage，but sill in the exploratory stage on the whole.Many problems need to be summarized、evaluated and improved in the housing construction practice and management.But by the supporting system construction lag，the complexity of the evaluation standard，and the chose dilemma of evaluation subjective，the project post evaluation of the affordable housing has failed to effectively carry out.Affordable housing project post evaluation should focus on the process performance，and the evaluation index system should include the process of guarantee fair and construction.Affordable housing project post evaluation should be carried out during the whole process of dynamic evaluation of system efficiency，equity，construction management，follow-up management.

Keywords：Affordable housing，Post evaluation，Process performance

王春敏/責(zé)任編輯endprint