魏琳

2014年初，菏澤市政府明確市編辦牽頭負責(zé)行政審批制度改革工作后，我們根據(jù)省編辦工作部署，制訂并提交編委會研究通過了《菏澤市行政審批制度改革工作方案》，明確了行政審批制度改革的主要任務(wù)和時間安排。目前，已經(jīng)完成了市級審批事項核查清理和《菏澤市市級行政審批項目目錄》編制工作，其他各項工作也完成了既定的任務(wù)目標，取得了階段性成果。

一、深入調(diào)研，營造改革氛圍。

對編辦來說，行政審批制度改革是一項陌生的工作，為了盡快切入工作，我們組織開展了專題調(diào)研活動。通過對79家企業(yè)進行調(diào)查隨訪、與縣鄉(xiāng)政府負責(zé)人和市縣有關(guān)部門負責(zé)人進行座談、收集社會各界的意見，分析行政審批制度改革中存在的問題、深化改革的重點和難點，形成了《放權(quán)還需動真格—關(guān)于取消下放行政審批事項的調(diào)研報告》，呈報市委、市政府，引起了有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。市委書記于曉明結(jié)合群眾路線教育活動，分不同層級、群體、行業(yè)、部門先后召開8次座談會，對調(diào)研報告中反映的問題進行剖析，對相關(guān)部門壓擔(dān)子、交任務(wù)。市長孫愛軍多次召開市直部門主要負責(zé)人會議，對改革中存在的問題逐單位點評。根據(jù)于曉明書記的指示，常務(wù)副市長段伯漢親自安排由市政府再成立三個調(diào)研組，針對調(diào)研報告反映的問題深化調(diào)研。由于領(lǐng)導(dǎo)重視，部門協(xié)調(diào)配合、積極參與，營造了良好的工作氛圍，我市行政審批改革工作迅速啟動。

二、健全組織體系和工作機制。

一是建立了“三位一體”的組織體系。以常務(wù)副市長為召集人，建立了行政審批制度改革工作聯(lián)席會議制度，聯(lián)席會議辦公室設(shè)在市編辦。今年1月，經(jīng)市編委研究，報省編辦同意，在市編辦設(shè)立了市政府行政審批制度改革辦公室，充實配備了5名工作人員。從社會各界遴選26名有相應(yīng)工作經(jīng)歷、責(zé)任心強和一定專業(yè)特長的人員，成立菏澤市行政審批制度改革咨詢委員會。各縣區(qū)及時跟進，均建立了相應(yīng)的組織體系，成立了工作機構(gòu)，配備了工作人員。二是建立了“三位一體”的工作機制。市審改辦創(chuàng)新工作方法，建立了崗位目標責(zé)任制和工作臺賬制度。月調(diào)度、周安排，將平時工作以日志的形式記錄下來。規(guī)范檔案管理，創(chuàng)建了與紙質(zhì)檔對應(yīng)的電子檔案管理系統(tǒng)，按部門單位分別建立了專項工作檔案。對日常工作實行目標化管理，建立了臺賬、日志、檔案“三位一體”綜合管理的工作運行模式。

三、突出重點，集中力量編制行政審批項目目錄。

根據(jù)省部署要求，市編委印發(fā)文件、召開會議，部署核查清理和目錄編制工作。一是摸底核查。按照“依法規(guī)范、全面真實、翻箱倒柜、應(yīng)挖盡挖”的要求，對現(xiàn)有行政審批事項進行了排查清理，53個部門、單位核查上報行政審批事項443項。二是嚴格審核。確定了“四個對照”原則，即：嚴格對照行政許可法，防止不合法項目的存在；嚴格對照國務(wù)院、省政府保留的文件，防止新設(shè)定項目的遺漏；嚴格對照省政府取消和調(diào)整行政審批項目的決定，防止將已下放的項目承接不到位、已取消的繼續(xù)保留；嚴格對照各部門的項目，防止同一項目在不同部門的重復(fù)設(shè)立。通過“三上三下”的方式，對部門、單位上報的行政審批事項進行分組審核、逐部門對接、逐項核對、集體討論、分類定性。對刻意壓縮、合并的項目重新梳理，對存在異議的事項反復(fù)溝通研究，將修改意見書面反饋到各單位。6月份形成了《菏澤市市級行政審批項目目錄》（送審稿），報省編辦進行了審核。三是網(wǎng)絡(luò)公示。在省審改辦指導(dǎo)下，對所有項目進行了進一步梳理比對，與各部門單位再次進行溝通對接，最后形成網(wǎng)絡(luò)版公示稿。共核實保留行政審批項目364項，其中行政許可280項、非行政許可審批84項。8月1日，在“菏澤市人民政府網(wǎng)”、“菏澤市機構(gòu)編制網(wǎng)”進行了公示，公開向社會征求意見。同時，以市政府辦公室名義下發(fā)了《關(guān)于公開市政府有關(guān)部門審批事項等相關(guān)工作的通知》，要求各部門在10日內(nèi)在本部門門戶網(wǎng)站公開本部門目前保留的行政審批事項，公開征求社會意見，自覺接受各界監(jiān)督。

在編制目錄工作中，突出了三個方面的特點。一是核查清理范圍橫到邊、縱到底、全覆蓋?？紤]到中央和省垂直管理部門實施行政審批的相對方是地方的市場主體和個人，與地方經(jīng)濟社會發(fā)展密切相關(guān)，我們將中央和省垂直管理部門納入了這次核查清理的范圍，這些部門保留的行政審批事項一并納入市級目錄管理，并予以公示。二是公示內(nèi)容應(yīng)有盡有。為便于社會監(jiān)督和方便群眾辦事，我們在編制公示項目目錄時，在以往公布的事項內(nèi)容之外，又增加了審批條件、申請材料、承辦人及電話、責(zé)任人及電話、收費依據(jù)、審批流程，目錄事項要素更齊全，群眾一目了然。三是市縣共享網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)一公示平臺。為督促縣區(qū)審改工作，減少重復(fù)投資和重復(fù)勞動，我們提前謀劃，組織人員研究開發(fā)了行政審批事項目錄統(tǒng)一公示平臺，市縣共同使用。

四、發(fā)揮牽頭作用，協(xié)調(diào)推進改革。

市編辦積極發(fā)揮牽頭部門作用，加強對相關(guān)部門和政務(wù)服務(wù)中心工作調(diào)度，及時掌握工作情況。一是督促相關(guān)部門做好省政府取消和下放行政審批項目落實承接工作。與涉及承接事項的21個市直部門、單位逐個溝通，對照部門上報的審批事項清單，認真核對，逐項落實120余項省下放項目。二是清理規(guī)范非行政許可事項。結(jié)合編制行政審批項目目錄，對非行政許可進行清理登記，對“紅頭文件”設(shè)立的非行政許可審批項目全部取消，對保留的84項非行政許可納入審批目錄予以公示。三是優(yōu)化審批流程，明確審批責(zé)任。協(xié)同法制部門健全完善政務(wù)服務(wù)中心工作制度、完善運行機制。減少審批環(huán)節(jié)，提高辦事效率，將審批事項辦理時限在現(xiàn)有承諾時限基礎(chǔ)上再壓縮30%。對每個審批項目，嚴格落實審批責(zé)任，明確了責(zé)任人、承辦人、聯(lián)系電話，方便群眾監(jiān)督和責(zé)任追究。四是開展集中審批和聯(lián)合審批。制定印發(fā)《關(guān)于2014年度市級行政審批制度改革工作的實施意見》，明確各部門職責(zé)任務(wù)分工。認真落實“兩集中、兩到位”，進一步整合各單位內(nèi)部科室行政審批職能，市政務(wù)服務(wù)中心和部門辦事大廳既受理又能辦理的審批事項達到了95%。制定印發(fā)《菏澤市行政審批事項聯(lián)合辦理試行辦法》，規(guī)范建設(shè)工程、企業(yè)登記項目聯(lián)合審批程序、收費項目，優(yōu)化了辦事程序，提高了辦事效率。五是開展專項整治活動。為規(guī)范服務(wù)行為，提升服務(wù)水平，防止監(jiān)管“缺位”，制定印發(fā)《關(guān)于加強行政審批事中事后監(jiān)管工作的通知》，對每個審批事項明確監(jiān)管部門。結(jié)合黨的群眾路線教育實踐活動，制定印發(fā)《市級行政審批制度改革存在問題專項整治工作方案》，重點解決行政審批改革不到位等突出問題。專項整治活動自6月中旬開始至8月底結(jié)束，分動員部署、查擺問題、整改推進、建章立制、檢查驗收5個階段實施。目前，各單位正針對存在的問題突出抓好整改，對應(yīng)每個審批項目建立配套工作制度，報市審改辦備案。

五、改革中遇到的問題。

（一）改革中的法律問題。1、關(guān)于行政許可初審轉(zhuǎn)報問題。我們在清理編制審批目錄時，查出的初審轉(zhuǎn)報事項共98項。這些審批事項實際存在兩個批準行為，將兩級機關(guān)都作為許可批準機關(guān)才符合權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則。對這類項目，我們按照省編辦指導(dǎo)意見，一并納入市級審批目錄管理。2、行政許可和非行政許可界定問題。在一些行政許可和非行政許可的界定上，法律法規(guī)依據(jù)不夠清晰，需要仔細甄別。如：“工傷認定”是國務(wù)院條例設(shè)定，不少地方認定為行政許可，但嚴格對照行政許可法規(guī)定不具備設(shè)立行政許可的條件，故我們將其納入非行政許可項目。有的審批項目，雖然法律法規(guī)設(shè)定了許可，但未明確許可主體，相關(guān)部門行文自行設(shè)定為實施主體。如：“安全評價機構(gòu)資質(zhì)審批”，《安全生產(chǎn)法》有設(shè)定依據(jù)，但沒有明確實施機關(guān)。國家安監(jiān)總局發(fā)布的《安全評價機構(gòu)管理規(guī)定》規(guī)定：“省級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、設(shè)區(qū)的市級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門負責(zé)除煤礦以外的安全評價機構(gòu)資質(zhì)的審批、審核工作。”以上許可設(shè)定違反了行政許可法規(guī)定，屬于自己給自己授權(quán)。這些項目給改革帶來了認識和理解上的分歧，造成編制目錄時各地不能規(guī)范統(tǒng)一。3、正確區(qū)分行政許可與其他行政權(quán)力。許可與備案、撤銷、注銷、確認、登記等區(qū)別問題，是編制目錄中遇見的普遍問題，需要深入學(xué)習(xí)和研究《行政許可法》，準確把握好行政許可的法律界限，才能科學(xué)解決實際問題。如：婚姻登記、機動車登記、房產(chǎn)登記、殘疾人證核發(fā)等，不同的地方認定的類別不一樣，有的放在行政許可、有的放在非行政許可，有的按行政確認對待。但是，企業(yè)登記很明確就是典型的行政許可。4、“空殼條款”和“僵尸條款”問題。有的審批項目只有設(shè)定依據(jù)，而對相關(guān)人申請條件、申請材料及流程沒有規(guī)定。如：菏澤市國稅局“非居民企業(yè)選擇由其主要機構(gòu)場所匯總繳納企業(yè)所得稅審批”及“境外注冊中資控股居民企業(yè)主管稅務(wù)機關(guān)的變更審批”，對具體審批程序國家、省均未出臺細則，項目不具備可操作性，無法實施。同一個審批項目，不同地方在審批流程上存在很大差異，個別出現(xiàn)人為設(shè)障設(shè)卡現(xiàn)象，導(dǎo)致一些項目審批條件過于苛刻、申請材料過多。在這些審批項目中，有的申請材料是由法律法規(guī)規(guī)定的審批條件中延伸出來的，有的是根據(jù)實際工作經(jīng)驗總結(jié)出來的，還有少數(shù)是“祖輩流傳”式審批，說不清具體審批程序的依據(jù)及由來。個別項目自設(shè)立以來沒有發(fā)生過審批業(yè)務(wù)，占用了行政審批資源，但市級又無權(quán)取消。如市宗教局承擔(dān)的“設(shè)立其他宗教固定場所審批”，沒有發(fā)生過審批業(yè)務(wù)；市體育局“經(jīng)營高危性體育項目許可”項目，無人申請。

（二）審批項目數(shù)量及規(guī)范統(tǒng)一問題。在編制行政審批目錄中，個別地方還存在過分注重“數(shù)字效應(yīng)”的現(xiàn)象，試圖通過一次次削減項目而實現(xiàn)審批的精簡化，這在客觀上是將行政審批改革工作簡單化、形式化。有的單純?yōu)榱藴p少行政審批項目，片面追求數(shù)字效應(yīng)，刻意壓縮、合并審批事項，拿行政審批事項的削減數(shù)量和比例作為改革力度和成敗的指標。行政審批制度改革解決的不單單是取消下放審批項目的數(shù)量問題，而是如何合理確定政府與市場、社會的邊界線，如何妥善處理好政府與市場、政府與社會、中央與地方的關(guān)系問題。在清理規(guī)范行政審批事項過程中，各地項目數(shù)量相差很大，甚至同一事項，名稱不一致，定性也不同，編制的目錄千差萬別。從我們的實踐來看，通過努力，各地同一層級保留的行政審批數(shù)量應(yīng)當(dāng)大體一致，項目名稱盡量做到規(guī)范一致。

（三）審批執(zhí)行的監(jiān)督問題?！胺参醇{入目錄的行政審批事項，一律不得實施”，這是硬性規(guī)定。具體執(zhí)行起來究竟硬不硬，超范圍審批、越權(quán)審批怎么辦，如何監(jiān)督處罰等，都需要認真研究解決。目前，還存在對行政審批權(quán)的監(jiān)督制約機制不夠完善的問題，主要表現(xiàn)為權(quán)力機關(guān)監(jiān)督缺位或不到位、行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督不力或失衡、社會監(jiān)督體系也不健全，行政審批“事前無監(jiān)督、事中無監(jiān)管、事后無問責(zé)”。

（四）部門不積極、不主動、不配合的問題。改革工作難度大，一個重要原因源于部門的阻力。這里面，有認識上的問題、重視程度不夠的問題、也有能力素質(zhì)的問題。有的部門領(lǐng)導(dǎo)對行政審批制度改革重要性、緊迫性認識不到位，以及工作人員依法從政能力不強，服務(wù)意識不強。有的是法律意識淡薄，對改革的環(huán)境、氛圍不適應(yīng)、不理解，不注重相應(yīng)知識的學(xué)習(xí)積累，能力不足，不能適應(yīng)工作需要，存在“本領(lǐng)恐慌”問題。

關(guān)鍵詞：行政審批制度改革 行政許可 工作經(jīng)驗 法律