葉莉+張建華

［提要］為了提高低效建設(shè)用地的利用效率，有效解決當前建設(shè)用地嚴重不足的現(xiàn)實問題，浙江省嘉興市正在開展“兩退兩進”工作。全市各級政府必須統(tǒng)一思想，從加強政策宣傳力度、強化現(xiàn)有倒逼機制、完善考核激勵機制和細化各項操作標準等方面入手，以正確的思想認識、科學(xué)的工作方法，扎實地推進“兩退兩進”工作的開展。

關(guān)鍵詞：嘉興市；低效建設(shè)用地；使用效率；“兩退兩進”

中圖分類號：F127文獻標識碼：A

收錄日期：2014年6月4日

一、開展“兩退兩進”工作的重要意義

“兩退兩進”是“退低進高、退二進三”的簡稱，是指將制造業(yè)中資源占用多、能源消耗高、環(huán)境污染重、已不適合在當?shù)乩^續(xù)發(fā)展的相對低端低效的產(chǎn)業(yè)、企業(yè)或某些生產(chǎn)環(huán)節(jié)，從原所占有的空間中騰退出來，繼而引進相對高端高效的先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、優(yōu)質(zhì)企業(yè)或某些先進生產(chǎn)環(huán)節(jié)的行為與過程。借助“兩退兩進”工作，開展低效利用建設(shè)用地的二次開發(fā)，將有利于從根本上緩解全市建設(shè)用地供應(yīng)緊張和低效建設(shè)用地大量存在的矛盾，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

（一）加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。長期以來，嘉興市經(jīng)濟增長方式仍較粗放，產(chǎn)業(yè)層次整體水平不高，紡織、化纖等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)比重大。這些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)科技含量低、發(fā)展方式粗放、用地規(guī)模比較大，占用了大量寶貴的建設(shè)用地。同時，受建設(shè)用地指標等生產(chǎn)要素的制約，許多高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)項目由于缺乏建設(shè)用地指標，無法落地，在很大程度上影響了全市經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級。在全市范圍開展“兩退兩進”工作，通過對原有低效利用建設(shè)用地的二次開發(fā)，將那些土地占用多、能源消耗高、環(huán)境影響大的相對低端產(chǎn)業(yè)，從原占有的空間中騰退出來，給培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)騰出建設(shè)用地空間，確保資源要素向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集聚，才能有效加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，促進經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，推動全市社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

（二）緩解建設(shè)用地供需矛盾。根據(jù)政府相關(guān)部門預(yù)測，“十二五”期間，嘉興市每年需要建設(shè)用地3.5萬畝以上，但是浙江省下達給嘉興市新一輪土地利用總體規(guī)劃新增建設(shè)占用土地的數(shù)量很少，年均用地空間僅1.57萬畝左右。土地供需矛盾愈發(fā)突出，用地保障更為艱難。通過開展“兩退兩進”工作，一方面對那些科技含量低、能源消耗大、環(huán)境污染嚴重，不符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的傳統(tǒng)低端企業(yè)，依法分批實施關(guān)停取締，將原占用的建設(shè)用地騰退出來，可以彌補新增建設(shè)用地指標的不足；另一方面對于一些符合產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向，但是占地面積較大、空閑土地較多的企業(yè)，通過政策搭線、利用市場化運作方式，通過兼并重組、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等途徑，引進新的投資項目，解決新建項目缺乏建設(shè)用地指標的困境。

（三）提高土地利用效率。近年來，嘉興市委、市政府十分重視建設(shè)用地的節(jié)約集約利用，全市建設(shè)用地使用效率有了明顯提高。2011年每公頃建設(shè)用地GDP已經(jīng)達到214.90萬元，但與全省每公頃建設(shè)用地產(chǎn)出GDP超過250萬元的平均水平相比，還有較大差距，存在著一定的提升空間。通過“兩退兩進”工作，對于騰退出來的建設(shè)用地，一方面提高土地投資強度、注冊密度、產(chǎn)出幅度、建筑容積率、畝均稅收等節(jié)約集約用地指標；另一方面對新引進的建設(shè)項目，從是否符合產(chǎn)業(yè)政策、節(jié)能減排、投資強度、建設(shè)期限、技術(shù)水平、現(xiàn)實條件、發(fā)展前景等方面進行嚴格審查。雙管齊下，確保高端高效的先進制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等新興高效產(chǎn)業(yè)的建設(shè)用地供應(yīng)，就能最大限度地提高建設(shè)用地的利用效率。

二、當前開展“兩退兩進”工作面臨的主要問題

目前，各縣（市、區(qū)）按照省、市政府的文件精神，以“兩退兩進”為突破口，開展了低效利用建設(shè)用地二次開發(fā)的試點工作，已在盤活存量，緩解地要素制約方面，取得了初步成效，但總體來說，這項工作才剛剛起步，還存在著許多具體問題。

（一）各地重視程度不一，合力氛圍尚未形成。各縣（市、區(qū)）和有關(guān)部門對開展“兩退兩進”、加快低效利用建設(shè)用地二次開發(fā)工作的重視程度不一樣，有些縣（市、區(qū)）尚未將這項工作納入重要議事日程，推進機構(gòu)沒有組建，具體實施措施沒有出臺，工作人員沒有落實，基礎(chǔ)工作沒有開展。一些相關(guān)職能部門甚至認為這項工作僅僅是土地管理部門的事情，與自己沒有太大的關(guān)系，積極性不高，以圍觀為主，導(dǎo)致政府各職能部門之間聯(lián)動不夠、信息溝通不暢、合力氛圍不濃，綜合聯(lián)動執(zhí)法機制尚未有效形成，如何通過綜合手段合力開展“兩退兩進”，推進低效利用建設(shè)用地二次開發(fā)工作還有待在實踐中不斷探索完善。

（二）缺乏考核激勵機制，兩大主體積極性不高。參與“兩退兩進”工作的主體就是政府和相關(guān)企業(yè)?？h（市、區(qū)）政府一般把市政府下達的騰退土地目標任務(wù)分解落實到鎮(zhèn)（街道）或開發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)），因此具體實施“兩退兩進”工作的主要是各鎮(zhèn)（街道）和開發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）。當前“兩退兩進”工作更多強調(diào)了責任和義務(wù)，對鎮(zhèn)（街道）和開發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）、企業(yè)的損失補償問題考慮不多。如果大規(guī)模實施“兩退兩進”工作，短期內(nèi)將造成一些考核指標降低，甚至可能引起轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟總量下降、稅收收入減少等損失，導(dǎo)致鎮(zhèn)（街道）和開發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）對開展“兩退兩進”工作的積極性不高，普遍存在畏難情緒，不敢動真碰硬。同時，對于企業(yè)而言，缺乏具體的鼓勵措施，騰退土地的具體補償政策也不明確，加上部分落后低效產(chǎn)能還有一定的市場空間，對實施“兩退兩進”也不積極。

（三）法律法規(guī)存在限制，推進機制尚不完善。首先，存在法律法規(guī)限制，操作難度較大。當前在開展“兩退兩進”工作中，尤其在“退二進三”實施過程中，大部分企業(yè)希望拆除建筑物自我重新建造，而按現(xiàn)行土地管理相關(guān)法律規(guī)定，如要重新建造必須在拆除建筑物后，處理好權(quán)屬關(guān)系，達到凈地后公開出讓，但如果實行公開出讓，原有企業(yè)不一定能竟得土地，因而直接影響了企業(yè)積極性的發(fā)揮；其次，倒逼機制不完善，部門聯(lián)動有待加強。雖然市和縣（市、區(qū)）政府分別從用地、稅收、電能、環(huán)保等方面出臺了推進“兩退兩進”工作的倒逼機制，但還有部分機制尚未發(fā)揮應(yīng)有的作用，各相關(guān)職能部門缺少必要的協(xié)作和聯(lián)動，稅收、電力和環(huán)保等部門的倒逼力量還需進一步加強整合。

（四）配套工作沒有及時跟進，具體操作細則有待公布。從各縣（市、區(qū)）試點情況看，盡管省、市政府政策文件已出臺，但缺少可供基層政府操作的具體標準，有些配套工作沒有及時跟進。一是低效和騰退土地的界定標準不明確。如對需要退出的低效企業(yè)劃分標準、需要做到什么程度才算達到騰退要求等方面都不明確，因此在選擇騰退企業(yè)和統(tǒng)計騰退面積上存在模糊性；二是建設(shè)用地調(diào)查工作尚未開展。對當前企業(yè)土地利用狀況、產(chǎn)出水平、能耗和環(huán)境狀況、勞動力就業(yè)等基本信息沒有排摸清楚，對企業(yè)高效或低效難以做出一個準確判斷，在確定低效企業(yè)上就存在盲目性；三是具體操作細則沒有及時公布。如省、市文件規(guī)定鼓勵企業(yè)退出土地，對主動騰退的，政府可在依法補償?shù)幕A(chǔ)上，給予一定獎勵，但具體標準不明確，一些具體操作細則亟須進一步公布和完善。

三、進一步推進“兩退兩進”工作若干建議

為有效解決當前開展“兩退兩進”工作中面臨的上述問題，提出以下若干建議：

（一）加大政策宣傳力度，營造節(jié)約集約用地氛圍。針對某些職能部門對開展“兩退兩進”工作不夠重視的現(xiàn)狀，各級政府必須開展形式多樣的宣傳活動：一是召開“兩退兩進”工作動員大會，明確目標，明確責任，明確要求，形成合力，全面掀起“兩退兩進”工作高潮。二是加大宣傳力度。通過電視、報刊等各種媒體，大力宣傳“兩退兩進”的重要意義和工作推進過程中涌現(xiàn)出來的正面典型，增加全社會的土地資源憂患意識和節(jié)約土地資源的責任意識，引導(dǎo)全社會關(guān)心、支持和參與“兩退兩進”工作，同時對低效利用、閑置土地等現(xiàn)象進行曝光，督促用地單位及時整改，在全社會營造節(jié)約集約用地的良好氛圍。

（二）多個部門聯(lián)合行動，強化現(xiàn)有倒逼機制。全面推進“兩退兩進”工作時，各相關(guān)政府職能部門必須聯(lián)合行動，建立起分工負責、任務(wù)明確、責任到位、合力推進的工作機制，強化現(xiàn)有的倒逼機制：首先，強制淘汰落后生產(chǎn)能力。對已經(jīng)列為依法關(guān)停企業(yè)或未按規(guī)定期限淘汰落后產(chǎn)能的企業(yè)，環(huán)保部門應(yīng)及時吊銷其排污許可證；工商、安監(jiān)等部門不予批準核發(fā)、延續(xù)相關(guān)證件或及時吊銷相關(guān)證件；金融機構(gòu)不得提供任何形式的新增授信支持。其次，實行差別電、價水價。對能耗超過國家和省單位產(chǎn)品能耗限額標準的企業(yè)和產(chǎn)品，按《浙江省超限額標準用能電價加價管理辦法》嚴格執(zhí)行懲罰性電價政策；對化工、造紙、印染等行業(yè)中的高污染、高水耗、高能耗企業(yè)，實行差別水價和差別用能政策。第三，嚴格土地競買人資格審查。對列入關(guān)停、淘汰、轉(zhuǎn)移等低效利用土地企業(yè)名單、又拒不整改或拒不退出的企業(yè)，禁止其參與土地競買活動。

（三）完善考核激勵機制，調(diào)動各主體積極性。加快實施“兩退兩進”工作，必須充分調(diào)動各級政府的積極性，尤其是具體實施主體——鎮(zhèn)（街道）、開發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）的工作積極性和自動性。第一，建立考核機制。將“兩退兩進”工作納入縣（市、區(qū)）政府及相關(guān)職能部門年度責任制考核體系，根據(jù)下達的騰退面積、工業(yè)生產(chǎn)性投入、服務(wù)業(yè)投資和人才引進、節(jié)能減排等年度指標，落實責任制，年初分解任務(wù)，年中跟蹤檢查，年底考核評價，并將考核結(jié)果予以通報；第二，建立財政、用地指標等優(yōu)惠政策。根據(jù)目前有關(guān)土地出讓金提留資金的規(guī)定以及盤活存量建設(shè)用地成本較高的實際情況，建議市政府對于“兩退兩進”過程中盤活的存量建設(shè)用地在二次出讓時，對土地出讓金中原應(yīng)提留的各項專項資金盡量不提留；建立年度用地指標分配與“兩退兩進”工作掛鉤機制，根據(jù)各縣（市、區(qū)）騰退土地面積的多少，給予一定的用地指標獎勵。

同時，為了引導(dǎo)各企業(yè)積極響應(yīng)“兩退兩進”工作的開展，政府應(yīng)該：第一，鼓勵企業(yè)提高低效建設(shè)用地利用率。對依法取得建設(shè)用地的企業(yè)利用現(xiàn)有廠房、土地實施拆建、改擴建、加層改造、利用地下空間等途徑提高土地投資強度、利用效率和容積率的，政府不增收土地價款；對現(xiàn)有企業(yè)利用存量土地和原廠房興辦現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，需要改變土地用途并辦理有償使用手續(xù)的，經(jīng)規(guī)劃主管部門同意，允許采取協(xié)議方式處置，確保原有企業(yè)主競得土地使用權(quán)；第二，鼓勵企業(yè)主動騰退空閑用地。鼓勵企業(yè)將空閑、低效利用的土地、廠房主動騰退，交由政府重新招拍掛出讓或者將土地轉(zhuǎn)讓投資者，向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等符合市政府鼓勵發(fā)展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的，政府將在依法補償?shù)幕A(chǔ)上，給予一定的財政獎勵。

（四）出臺配套實施文件，細化各項操作標準。第一，抓緊制定建設(shè)用地騰退標準。根據(jù)省、市出臺的相關(guān)文件精神，結(jié)合全市的實際情況，對各個行業(yè)進行比較分析，研究制定全市性的指導(dǎo)性意見，各地要結(jié)合各自實際出臺操作性意見，尤其是對各個傳統(tǒng)工業(yè)行業(yè)的投資強度、畝均產(chǎn)出等下限水平予以明確，加快淘汰達不到行業(yè)下限水平的貢獻低、能耗大、占地多的企業(yè)和落后產(chǎn)能；第二，開展調(diào)查摸底工作。充分利用土地動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)信息優(yōu)勢，對照騰退標準，各縣（市、區(qū)）要對已供地項目開展一次橫向到邊、縱向到底的地毯式的調(diào)查摸底工作，把所有閑置的、低效的、零星的、倒閉的企業(yè)摸清楚，以各縣（市、區(qū)）為單位建立臺賬，制定目標計劃，明確責任和要求，實行掛號銷號制度，有計劃、有組織、有序地推進。

主要參考文獻：

［1］中共嘉興市委、嘉興市人民政府.關(guān)于嘉興市實施“兩退兩進”促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級若干意見（嘉委［2012］23號）.

［2］王建龍.嘉興市加快推進低效建設(shè)用地二次開發(fā)的實踐思考.嘉興市土地學(xué)會2012年學(xué)術(shù)年會論文匯編.

［3］毛立財.嘉善縣低效利用建設(shè)用地二次開發(fā)中涉及的問題及建議.嘉興市土地學(xué)會2012年學(xué)術(shù)年會論文匯編.