摘 要：農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、國(guó)家治理方式轉(zhuǎn)變的必然產(chǎn)物，是新農(nóng)村建設(shè)與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重要載體。農(nóng)村社區(qū)的特殊性集中表現(xiàn)在具有生活共同體屬性，社會(huì)建設(shè)、民生建設(shè)、公共服務(wù)建設(shè)是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的重點(diǎn)。政府在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。提供農(nóng)村公共服務(wù)是政府的重要職能，要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，但是，現(xiàn)代治理是多元主體的共同治理，也要發(fā)揮社會(huì)（包括社區(qū)組織）和市場(chǎng)（包括市場(chǎng)主體的企業(yè)）的重要作用，才能滿足農(nóng)村居民的多層次、多方面需要。

關(guān)鍵詞：國(guó)家治理現(xiàn)代化；農(nóng)村社區(qū)建設(shè)；新農(nóng)村建設(shè)；美麗鄉(xiāng)村建設(shè)

作者簡(jiǎn)介：許經(jīng)勇，廈門(mén)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師（福建 廈門(mén) 361005）

在資本主義發(fā)展過(guò)程中，西方的一些學(xué)者逐漸意識(shí)到，資源配置無(wú)論單純依靠市場(chǎng)手段，或者單純依靠國(guó)家的指令性計(jì)劃，都無(wú)法實(shí)現(xiàn)資源配置的最優(yōu)化。為了彌補(bǔ)和緩和市場(chǎng)失靈和政府失效，資本主義國(guó)家便開(kāi)始把“治理”的理念引入國(guó)家管理中，并在實(shí)踐中不斷完善，尋找適合本國(guó)實(shí)際的治理模式。社區(qū)組織是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有機(jī)組成部分，是社會(huì)治理的重要主體和依托。完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是政府的宏觀調(diào)控、各類市場(chǎng)主體的平等競(jìng)爭(zhēng)和包括社區(qū)組織在內(nèi)的社會(huì)組織協(xié)調(diào)和服務(wù)自律的完整的體系。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要求通過(guò)深化行政體系改革，正確處理政府與社會(huì)的關(guān)系，引導(dǎo)社會(huì)各方面積極有效參與社會(huì)管理服務(wù)。著力解放和增強(qiáng)社會(huì)活力，改變政府在社會(huì)管理領(lǐng)域包攬過(guò)多的制度安排，把宜由農(nóng)村社區(qū)承擔(dān)的職責(zé)轉(zhuǎn)移出去，積極培育和發(fā)展農(nóng)村社區(qū)組織，拓展農(nóng)民群眾參與社會(huì)治理渠道，實(shí)現(xiàn)政府自理和社會(huì)組織自我調(diào)節(jié)、農(nóng)村居民自治良性互動(dòng)。

一、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的提出

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型、國(guó)家治理方式轉(zhuǎn)變以及建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的背景下提出來(lái)的。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的目標(biāo)是：“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主。”建設(shè)美麗鄉(xiāng)村也離不開(kāi)這個(gè)主題。如果說(shuō)稍有差別的話，就是美麗鄉(xiāng)村更強(qiáng)調(diào)人與自然的和諧發(fā)展，更強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明。2013年12月下旬召開(kāi)的中央農(nóng)村工作會(huì)議，是把治理“空心村”、推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和建設(shè)美麗鄉(xiāng)村聯(lián)系起來(lái)的。會(huì)議指出，“中國(guó)要美，農(nóng)村必須美；要重視空心村問(wèn)題，推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治，繼續(xù)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，為農(nóng)民建設(shè)幸福家園和美麗鄉(xiāng)村”。

相對(duì)于城市社區(qū)建設(shè)，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)相對(duì)滯后。2005年十六屆五中全會(huì)提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村。2006年中共十六屆六中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題決定》提出：“積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體?！边@是在中央的決定和文件中首次使用“農(nóng)村社區(qū)”概念。而且是在提出社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)要求的同時(shí)，提出農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)目標(biāo)。由此可見(jiàn)，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村和建設(shè)農(nóng)村社區(qū)是息息相關(guān)的。2007年的十七大再次強(qiáng)調(diào)把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為“管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”。

與新農(nóng)村建設(shè)相比，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)更側(cè)重于生活共同體建設(shè)。2007年民政部確定全國(guó)首批農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試驗(yàn)區(qū)。2010年中央一號(hào)文件又提出：“開(kāi)展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)創(chuàng)建活動(dòng)，加強(qiáng)服務(wù)設(shè)施建設(shè)，培育發(fā)展社區(qū)服務(wù)性、公益性、互助性社會(huì)組織。強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，建立綜合服務(wù)平臺(tái)，有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要設(shè)立便民服務(wù)中心、村設(shè)立代辦點(diǎn)，為農(nóng)民提供一站式服務(wù)?！眥1}2014年中央一號(hào)文件提出：“擴(kuò)大小城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的有效覆蓋，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村基層公共服務(wù)資源有效整合和設(shè)施共建共享，有條件的地方穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)化管理服務(wù)。”{2}維護(hù)、實(shí)現(xiàn)、發(fā)展國(guó)家和公共利益要求，協(xié)調(diào)和解決利益矛盾，是國(guó)家治理能力的集中體現(xiàn)。國(guó)家治理能力現(xiàn)代化，說(shuō)到底，就是在現(xiàn)代化進(jìn)程中，實(shí)現(xiàn)公共利益、協(xié)調(diào)和解決利益矛盾的能力。從這個(gè)意義上說(shuō)，國(guó)家治理現(xiàn)代化與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)息息相關(guān)。

二、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的歷史使命

2014年中央一號(hào)文件指出：“經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變化對(duì)創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理提出了亟待破解的課題?！睉?yīng)當(dāng)這樣看，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)這一新課題，是隨著改革開(kāi)放的推進(jìn)、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的背景下提出來(lái)的，也是國(guó)家治理方式轉(zhuǎn)變的產(chǎn)物。我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，要求通過(guò)深化行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，把以往高度集中在政府（尤其是中央政府）手中的一部分權(quán)力，下放給下級(jí)政府、下放給市場(chǎng)和市場(chǎng)主體（企業(yè)）、下放給社區(qū)組織。使地方政府的積極性得到發(fā)揮，市場(chǎng)的活力得到激發(fā)，企業(yè)和社區(qū)組織的作用得到釋放。國(guó)家治理現(xiàn)代化，意味著社會(huì)管理由傳統(tǒng)的“一元”主體（即政府）管理發(fā)展到“多元”主體（包括政府、社區(qū)、企業(yè)、中介組織等等）的合作管理、共同治理。農(nóng)村社區(qū)組織便因此應(yīng)運(yùn)而生。改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村社區(qū)發(fā)育較早的地方，逐步承接政府轉(zhuǎn)移的部分職能，在提供社會(huì)服務(wù)方面的作用，得到初步發(fā)揮。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的社會(huì)管理方式，主要是通過(guò)單位制度來(lái)完成的。農(nóng)村中絕大部分社會(huì)成員的生產(chǎn)生活、日常交往以及政治活動(dòng)，都被納入到單位中，各個(gè)單位又隸屬于國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位，按照行政級(jí)別被賦予相應(yīng)級(jí)別的資源分配權(quán)。在單位內(nèi)部，分別設(shè)立黨組織、行政組織、共青團(tuán)組織、婦聯(lián)組織和工會(huì)組織等完整的機(jī)構(gòu)。這種設(shè)置模式為高效率的國(guó)家動(dòng)員，提供了組織保證。只要國(guó)家發(fā)出一個(gè)指令，整個(gè)社會(huì)便可以迅速動(dòng)員起來(lái)。政府承擔(dān)了單位體制內(nèi)部社會(huì)成員的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保障。改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著農(nóng)村人民公社的解體，農(nóng)村人民公社曾經(jīng)的社會(huì)管理功能，也被徹底消解了。以往的“單位人”從單位分離出來(lái)了，變成了“社區(qū)人”和“個(gè)體人”，被沉淀在基層社會(huì)。{3}這就提出了如何為這些“個(gè)體人”或“社區(qū)人”提供社會(huì)資源和公共服務(wù)的問(wèn)題。社會(huì)資源在社區(qū)的優(yōu)化配置，涵蓋了社區(qū)服務(wù)和社區(qū)治理的全過(guò)程和各方面，必須以政府、市場(chǎng)、社會(huì)三方面的資源整合和協(xié)調(diào)運(yùn)作為基礎(chǔ)。通過(guò)政府、企業(yè)、社會(huì)的三維合作，形成結(jié)構(gòu)互動(dòng)、功能互補(bǔ)、機(jī)制互聯(lián)，使社會(huì)資源通過(guò)不同渠道進(jìn)入社區(qū)，成為社區(qū)建設(shè)資源和社區(qū)民生資源。2000年中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》指出：“社區(qū)建設(shè)是在黨和政府領(lǐng)導(dǎo)下，依靠社區(qū)力量，利用社區(qū)資源，強(qiáng)化社區(qū)功能，解決社區(qū)問(wèn)題，促進(jìn)社區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境協(xié)調(diào)和健康發(fā)展，不斷提高社區(qū)成員生活水平和生活質(zhì)量的過(guò)程?！?009年國(guó)家民政部頒布《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)全覆蓋創(chuàng)建活動(dòng)通知》，提出農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃全覆蓋的同時(shí)，著重闡述農(nóng)村綜合服務(wù)設(shè)施全覆蓋。要求農(nóng)村社區(qū)全部建有或規(guī)劃建有綜合服務(wù)中心，初步形成以綜合服務(wù)設(shè)施為主體、專項(xiàng)服務(wù)設(shè)施為配套、服務(wù)站點(diǎn)為補(bǔ)充的社區(qū)服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。以社會(huì)救助、社會(huì)福利、社會(huì)治安、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、文教體育為主要內(nèi)容的公共服務(wù)覆蓋到農(nóng)村社區(qū)。興建一批有助于改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件、方便農(nóng)民消費(fèi)需求的農(nóng)資供銷、農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)、農(nóng)村金融、農(nóng)業(yè)科技等社區(qū)服務(wù)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)。2014年中共中央一號(hào)文件指出，擴(kuò)大小城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的有效覆蓋，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村基層公共服務(wù)資源有效整合和設(shè)施共建共享，有條件的地方穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)化管理服務(wù)。

我國(guó)目前正處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的深刻變化過(guò)程中，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)必然具有轉(zhuǎn)軌轉(zhuǎn)型的時(shí)代特征。改革開(kāi)放以前的30年，我們走的是一條把社會(huì)和市場(chǎng)都消滅的路子，一切由政府來(lái)包攬。改革開(kāi)放以來(lái)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，只有充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)、社會(huì)三大領(lǐng)域各種組織的優(yōu)勢(shì)，使它們形成合力，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)才能順利推進(jìn)。大量事實(shí)印證，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)僅僅依靠政府的力量，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因?yàn)椴徽撃囊患?jí)政府，都沒(méi)有能力把所有農(nóng)村社區(qū)建設(shè)納入到政府的財(cái)政預(yù)算中。僅僅是信息的收集和整理反饋就需要耗費(fèi)高昂成本，而政府財(cái)力的有限性，決定了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的項(xiàng)目和服務(wù)，不可能全部由政府包攬下來(lái)。

三、政府在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的作用

在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，政府還是可以發(fā)揮主導(dǎo)作用的。因?yàn)闊o(wú)論是政策調(diào)整或者是地域劃分，都取決于政府的意志。況且，在農(nóng)村社區(qū)的資源配置和利益劃分上，各級(jí)政府因各自不同的資源分配權(quán)限，對(duì)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)發(fā)揮著不同的作用。從宏觀上看，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)所需要的組織資源、權(quán)力資源和經(jīng)濟(jì)資源，大部分都是掌握在政府手里。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)因此呈現(xiàn)濃厚的自上而下的行政推動(dòng)色彩。

那么，從政府的角度，應(yīng)當(dāng)如何推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)呢？首先必須著力化解“空心村”給城鄉(xiāng)一體化造成的困擾。爾后在這個(gè)基礎(chǔ)上，逐步建立、完善各項(xiàng)公共服務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。2013年12月下旬召開(kāi)的中央農(nóng)村工作會(huì)議，是把治理“空心村”和建設(shè)美麗鄉(xiāng)村聯(lián)系起來(lái)的。會(huì)議指出，“中國(guó)要美，農(nóng)村必須美；要重視空心村問(wèn)題，推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治，繼續(xù)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，為農(nóng)民建設(shè)幸福家園和美麗鄉(xiāng)村”{4}。從本質(zhì)上說(shuō)，“鄉(xiāng)村空心化”是在城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型發(fā)展過(guò)程中，由于農(nóng)村人口非農(nóng)化、城鎮(zhèn)化引起的“人走屋空”以及房屋普遍“建新不拆舊”、新建住宅逐漸向村外擴(kuò)展，出現(xiàn)“一戶多宅”，導(dǎo)致村莊用地規(guī)模擴(kuò)大，閑置廢棄宅基地加劇的一種“外擴(kuò)內(nèi)空”的蛻化過(guò)程。所謂“鄉(xiāng)村空心化”包括農(nóng)村土地空心化、人口空心化、產(chǎn)業(yè)空心化、基本公共服務(wù)空心化以及基礎(chǔ)設(shè)施空心化。而其本質(zhì)是農(nóng)村地域經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能整體退化。一定規(guī)模和密度的人口集聚之所以重要，是因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的提供，都要求最低限度的人口規(guī)模和力度。當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)之所以滯后于城市，鄉(xiāng)村地區(qū)過(guò)于稀疏的人口布局，是其中的重要原因。根據(jù)我國(guó)人多地少的實(shí)際情況，在“村莊整治”和“村落合并”過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)積極穩(wěn)妥地推進(jìn)“三個(gè)集中”，即引導(dǎo)工業(yè)向園區(qū)集中、人口向城鎮(zhèn)集中、居住向社區(qū)（如中心村）集中，積極創(chuàng)造農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機(jī)制，促進(jìn)土地資源在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置。但是，必須認(rèn)識(shí)到，村莊整治的對(duì)象，是城鎮(zhèn)建成區(qū)以外的現(xiàn)有全部自然村莊。農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)，僅僅是針對(duì)新建的和部分翻建的農(nóng)房。要正確區(qū)別農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)和村莊整治的關(guān)系，不要把兩者等同起來(lái)。與此同時(shí)，在村莊整治過(guò)程中，要根據(jù)村莊不同地理位置、資源稟賦、發(fā)展條件，因地制宜，因村制宜，尊重原有村莊的歷史文化和環(huán)境特征，尊重當(dāng)?shù)氐娜宋膬?nèi)涵和建筑風(fēng)格，尊重當(dāng)?shù)卮迕裆a(chǎn)生活特點(diǎn)，使鄉(xiāng)村呈現(xiàn)多姿多彩鄉(xiāng)土風(fēng)情、風(fēng)貌。為了妥善處理這個(gè)矛盾，必須因地制宜地正確選擇舊村改造的模式。根據(jù)全國(guó)一些地方的實(shí)踐，具體采用以下幾種模式：一是拆遷重建模式。即通過(guò)整體拆遷、統(tǒng)一安置的方式，建設(shè)一批新村。二是梳理改造模式。即以改造為主的模式。它適合于那些規(guī)模較大、基礎(chǔ)條件較好、近年來(lái)新建房屋較多的村莊，對(duì)這部分村莊，可以采取部分保留、部分翻新擴(kuò)建的方式進(jìn)行改造。即在村莊周邊擴(kuò)建新的住宅區(qū)，把舊村中需要拆遷的農(nóng)戶遷移到新居住區(qū)，原有的舊村以環(huán)境改造為主，引導(dǎo)周邊自然村向新住宅區(qū)轉(zhuǎn)移。三是環(huán)境整治模式。對(duì)于那些住房條件較好、規(guī)模較大的村莊，要盡可能避免“大拆大遷”，把整治的重點(diǎn)放在村莊環(huán)境建設(shè)上。農(nóng)民的住宅基本上被保留下來(lái)。通過(guò)前面所說(shuō)的“五通五改”，有重點(diǎn)地進(jìn)行局部改造，諸如拆除危房、違房，改造舊房，開(kāi)展以治理“臟、亂、差”為主要內(nèi)容的環(huán)境整治活動(dòng)，重點(diǎn)進(jìn)行村內(nèi)道路硬化、綠化、亮化、美化以及文化、衛(wèi)生、體育等設(shè)施建設(shè)，使整體環(huán)境達(dá)到整潔、美觀、舒適。

從目前的情況看，村莊人居環(huán)境整治，以治理垃圾、污染為重點(diǎn)，實(shí)施村內(nèi)道路硬化工程，加強(qiáng)村內(nèi)道路、供排水等公用設(shè)施的運(yùn)行管護(hù)，有條件的地方推進(jìn)城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)向農(nóng)村延伸。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，村莊整治的最終目的，是讓農(nóng)村居民享受到城市居民同等的基本公共服務(wù)。要達(dá)到這個(gè)目標(biāo)，就必須按照十八大報(bào)告所指出的，加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的力度，堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)的互補(bǔ)發(fā)展，穩(wěn)步推進(jìn)一體化的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)域供水、供電、供氣，推進(jìn)公交延伸至村鎮(zhèn)，將城市基礎(chǔ)設(shè)施和城市管理方式向農(nóng)村覆蓋，并在這個(gè)基礎(chǔ)上加快縮小城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)水平的差距，強(qiáng)化公共資源在城鄉(xiāng)之間的配置。在政府的主導(dǎo)下，逐步完善城鄉(xiāng)一體化的就業(yè)、醫(yī)療、教育、文化、衛(wèi)生、養(yǎng)老以及其他社會(huì)福利和社會(huì)保障體系。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，是一個(gè)長(zhǎng)期演變、不斷提升的過(guò)程。但時(shí)代留給我們的時(shí)間不多了。按照中央的布署，到2020年，要實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，要基本建立城鄉(xiāng)一體化體制機(jī)制。而要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，就必須通過(guò)深化行政體制改革，建設(shè)公共服務(wù)型政府。加強(qiáng)公共性職能，是建設(shè)公共服務(wù)型政府的重要條件。所謂公共性職能，指的是政府應(yīng)當(dāng)為包括農(nóng)村居民在內(nèi)的全體社會(huì)成員提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)職能。政府公共性職能缺位是引發(fā)社會(huì)問(wèn)題，尤其是引發(fā)城鄉(xiāng)社會(huì)問(wèn)題、造成城鄉(xiāng)社會(huì)不和諧的重要原因。政府的公共性主要體現(xiàn)在公平公正地面對(duì)城鄉(xiāng)廣大社會(huì)成員，即無(wú)論是城市居民或者是農(nóng)村居民，在公共資源配置方面都要公平公正，在提供機(jī)會(huì)方面都要公平公正，在分享成果方面都要公平公正，歸根到底，在制度建設(shè)方面都要公平公正。

四、公共服務(wù)是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的著力點(diǎn)

發(fā)端于20世紀(jì)90年代的中國(guó)特色社區(qū)建設(shè)，是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的客觀要求和必然產(chǎn)物。與其相聯(lián)系，“單位人”向“社區(qū)人”或“社會(huì)人”轉(zhuǎn)變成為普遍現(xiàn)象。以及出現(xiàn)居民利益社區(qū)化趨勢(shì)。社區(qū)治理也就是人們通常所說(shuō)的“塊塊治理”，也就是對(duì)某一地域范圍內(nèi)的公共事務(wù)和公共行為實(shí)施綜合治理。社區(qū)治理是整個(gè)社會(huì)治理的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，直接面對(duì)廣大居民群眾。社區(qū)治理是行政管理服務(wù)和群眾性自治的有機(jī)結(jié)合，具有明顯的“共治”屬性。在成熟的社區(qū)“共治”的新格局中，社區(qū)黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，基層政府管理服務(wù)發(fā)揮主導(dǎo)作用，社區(qū)群眾自治發(fā)揮主體作用。社區(qū)成員（包括居民和住社區(qū)單位）廣泛有序參與發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。而社區(qū)治理的客體（對(duì)象）主要是社區(qū)的公共事務(wù)和公共行為。與新農(nóng)村建設(shè)不同，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)側(cè)重于生活共同體建設(shè)。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)突出社會(huì)建設(shè)、自治、管理和服務(wù)。強(qiáng)調(diào)農(nóng)村公共服務(wù)和社會(huì)保障制度的重要性。突出社區(qū)的共同精神價(jià)值，作為生活共同體有共同價(jià)值理念，有歸屬感、認(rèn)同感。精神文化是紐帶。社區(qū)治理的特點(diǎn)是寓管理于服務(wù)之中，在服務(wù)中實(shí)施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)。這是社區(qū)治理創(chuàng)新的方向。依托社區(qū)服務(wù)實(shí)施社區(qū)管理，是新型社區(qū)治理的重要特征。農(nóng)村社區(qū)服務(wù)是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)。要緊緊圍繞農(nóng)村社區(qū)居民的需求，深化和拓展農(nóng)村社區(qū)服務(wù)，形成農(nóng)民社區(qū)福利服務(wù)、救助服務(wù)和市場(chǎng)有償服務(wù)相結(jié)合的多類型、多層次、廣覆蓋的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。全面推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)。通過(guò)有效整合農(nóng)村社區(qū)資源要素，以農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心為平臺(tái)，為農(nóng)村居民提供諸如公共事業(yè)服務(wù)、綜合治理服務(wù)、社會(huì)保障服務(wù)、計(jì)生衛(wèi)生服務(wù)、文化體育服務(wù)等等，有效承接基本公共服務(wù)從城市向農(nóng)村延伸，逐步改變農(nóng)村公共服務(wù)邊緣化問(wèn)題，這就需要大力發(fā)展社區(qū)服務(wù)，在服務(wù)中實(shí)施管理。為此，一是大力發(fā)展基層政府面向社區(qū)的公共服務(wù)，著力保障民生，增加公共服務(wù)項(xiàng)目，提升公共服務(wù)水平，努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化；二是大力發(fā)展群眾性互助和社區(qū)志愿服務(wù)，增強(qiáng)社會(huì)服務(wù)功能，滿足社區(qū)成員多方面需求；三是大力發(fā)展便民利民社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)，方便群眾生活，構(gòu)建社區(qū)多元服務(wù)體系。

公共服務(wù)均等化是現(xiàn)代公共服務(wù)的基本要求。均等化的政策目標(biāo)，是逐步建立城鄉(xiāng)一體化的基本公共服務(wù)體系，促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間均衡配置，確保所有社會(huì)成員都能平等享有水平大體相當(dāng)?shù)幕竟卜?wù)的權(quán)利。均等化是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的概念，在不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容。同時(shí)，這里所說(shuō)的基本公共服務(wù)均等化，具有“保基本”和“托底線”的性質(zhì)。即對(duì)人民生活提供基本保障。在傳統(tǒng)體制中，政府是公共服務(wù)的唯一供給主體，而在現(xiàn)代公共服務(wù)體系中，政府依然是提供公共服務(wù)的最重要的主體，但是，公共服務(wù)并不是全部都由政府提供的，有些是由政府直接提供的，但更多的是由其他公共組織、社會(huì)組織和市場(chǎng)主體提供的。具體地說(shuō)，在非基本公共服務(wù)領(lǐng)域，要更多發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)的作用。即鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)多元主體之間的合理定位和良性互動(dòng)。供給主體多元化的必要性在于，即使是公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，其消費(fèi)也是具有“選擇性”的特點(diǎn)，政府也有可能提供公眾不需要的公共服務(wù)因而浪費(fèi)公共資源。況且，受政府能力和既定預(yù)算的制約，也不可能包攬所有公共服務(wù)。因此，必須創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)提供主體和提供方式多元化。構(gòu)建政府、社會(huì)、市場(chǎng)之間的良性互動(dòng)機(jī)制。這既是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化的必由之路，也是構(gòu)建現(xiàn)代公共服務(wù)體系的必由之路。那么，政府應(yīng)當(dāng)如何提供公共服務(wù)呢？其中的純粹的公共物品和公共服務(wù)，應(yīng)當(dāng)由政府向社會(huì)無(wú)償提供，準(zhǔn)公共物品和公共服務(wù)則應(yīng)由政府、社會(huì)和市場(chǎng)共同提供。即使有一部分有償提供的公共物品和公共服務(wù)，也不能以盈利為目的，為了保證那些提供公共物品（服務(wù)）和準(zhǔn)公共物品（服務(wù)）機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)行，政府應(yīng)當(dāng)給予必要的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償（即財(cái)政兜底）。這里存在著如何正確處理政府、社會(huì)和市場(chǎng)的關(guān)系的問(wèn)題。政府的主導(dǎo)作用體現(xiàn)在，政策引導(dǎo)和政策驅(qū)動(dòng)、構(gòu)建平臺(tái)、制訂標(biāo)準(zhǔn)和檢查監(jiān)督。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，很多社會(huì)組織是政府的有力助手，我們應(yīng)當(dāng)把該下放的權(quán)力下放給社會(huì)組織，特別是那些帶有公益性、服務(wù)性的社會(huì)組織，并大力發(fā)展居民社區(qū)服務(wù)類的社會(huì)組織。國(guó)內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)告訴我們，政府和社區(qū)購(gòu)買公共服務(wù)作為一種新型公共服務(wù)提供方式，能夠更好地體現(xiàn)市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，能夠有效地提高公共服務(wù)水平和效率。政府購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)質(zhì)是機(jī)制轉(zhuǎn)變，即從政府包攬一切轉(zhuǎn)到通過(guò)市場(chǎng)化方式，“外包”給社會(huì)力量。即轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢鲗?dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)參與的復(fù)合體制?！闭闹鲗?dǎo)作用主要體現(xiàn)在財(cái)政兜底、政策引導(dǎo)、構(gòu)建平臺(tái)、制訂標(biāo)準(zhǔn)以及加強(qiáng)監(jiān)管等。市場(chǎng)運(yùn)作是指，一些公共服務(wù)項(xiàng)目，可以通過(guò)外包方式，交給作為市場(chǎng)主體的企業(yè)組織來(lái)承擔(dān)；政府向社會(huì)組織購(gòu)買社會(huì)服務(wù)和社會(huì)管理項(xiàng)目。社會(huì)組織通過(guò)提供優(yōu)廉服務(wù)吸引成員和向政府爭(zhēng)取項(xiàng)目。把最終支出責(zé)任和直接服務(wù)責(zé)任分開(kāi)。在推進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù)的過(guò)程中，要積極培育發(fā)展社會(huì)組織，支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織，加大對(duì)社會(huì)組織的培育扶持和財(cái)政支持力度。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展，人們對(duì)基本公共服務(wù)的需求不斷增加，要求也越來(lái)越高，這就需要?jiǎng)?chuàng)新公共服務(wù)供給模式，解決基本公共服務(wù)均等化供給不足或短缺的問(wèn)題。與此同時(shí)，也有利于發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，激發(fā)市場(chǎng)主體的創(chuàng)造活力。{5}政府購(gòu)買公共服務(wù)的創(chuàng)新性還表現(xiàn)在，提高財(cái)政資金的使用效率，即實(shí)現(xiàn)由“養(yǎng)人”向“養(yǎng)事”的轉(zhuǎn)變。政府購(gòu)買公共服務(wù)，著眼于“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”、“辦事養(yǎng)人”，可以改變傳統(tǒng)的“養(yǎng)人辦事”的財(cái)政撥款支出方式。

注 釋：

{1}{2}《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于“三農(nóng)”工作的一號(hào)文件匯編》，北京：人民出版社，2014年，第218頁(yè)，第289-290頁(yè)。

{3}王小章：《社會(huì)轉(zhuǎn)型與民政轉(zhuǎn)型：走向“現(xiàn)代大民政”》，《新華文摘》2014年第4期。

{4}《中央農(nóng)村工作會(huì)議在北京舉行》，《光明日?qǐng)?bào)》2013年12月25日。

{5}許經(jīng)勇：《如何認(rèn)識(shí)從“基礎(chǔ)性作用”到“決定性作用”》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年12月6日。