周芳麗

摘 要：隨著改革開(kāi)放逐漸深入，我國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡等問(wèn)題。積極推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)能夠刺激國(guó)內(nèi)消費(fèi)升級(jí)、改變現(xiàn)有的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)狀況、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，從而使我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康快速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)；城鄉(xiāng)一體化

中圖分類號(hào)：F291 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）20-0073-02

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)以粗放型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式取得了令世界矚目的增長(zhǎng)奇跡，1979—2012年間，經(jīng)濟(jì)總量年均增速達(dá)到9.8%。國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，受外需下降沖擊以及自身體制因素制約等，我國(guó)經(jīng)濟(jì)步入下行周期。新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，需要尋找新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，能夠帶動(dòng)投資，擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與升級(jí)，使經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。

一、新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵

城鎮(zhèn)化人口向城鎮(zhèn)集中的過(guò)程，表現(xiàn)為兩種形式：城鎮(zhèn)數(shù)量的增加和城市內(nèi)人口規(guī)模的不斷擴(kuò)大。即城鎮(zhèn)化涉及兩個(gè)基本方面，空間的城鎮(zhèn)化和人口的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化則是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化。其核心在于不以犧牲農(nóng)業(yè)糧食、生態(tài)環(huán)境為代價(jià)，著眼農(nóng)民，涵蓋農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)共同富裕。新型城鎮(zhèn)化的“新”，就是由片面追求城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)大、空間擴(kuò)張變?yōu)橐蕴嵘擎?zhèn)的文化、公共服務(wù)等內(nèi)涵為中心，真正使城鎮(zhèn)成為宜居之地。

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)會(huì)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)體系構(gòu)建和消費(fèi)品市場(chǎng)擴(kuò)張等方面帶來(lái)巨大需求，增強(qiáng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生增長(zhǎng)動(dòng)力，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康快速發(fā)展的關(guān)鍵，因此科學(xué)、合理的推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重要意義。

（一）新型城鎮(zhèn)化有利于實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化

新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)會(huì)產(chǎn)生規(guī)模效益和聚集效益。首先，城鎮(zhèn)相比于農(nóng)村規(guī)模更大，因此可以實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施共享，為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和人口的空間集中提供市場(chǎng)動(dòng)力；而人口的空間集中可以在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市管理等方面達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)，降低經(jīng)濟(jì)活動(dòng)成本。其次，城鎮(zhèn)化會(huì)吸引多樣化的廠商和不同層次的人相互聚集，減少需求和供給波動(dòng)造成的經(jīng)濟(jì)損失；同時(shí)，人口的空間集中會(huì)加大信息和技術(shù)的擴(kuò)散，產(chǎn)生知識(shí)的外部經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)技術(shù)的創(chuàng)新與發(fā)明。新型城鎮(zhèn)化的過(guò)程也是社會(huì)空間資源配置優(yōu)化的過(guò)程，它將帶動(dòng)城鎮(zhèn)分布格局的轉(zhuǎn)變和城鎮(zhèn)體系的不斷完善，縮小地區(qū)間和城鄉(xiāng)間的差距，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。

（二）新型城鎮(zhèn)化有利于改善我國(guó)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)

我國(guó)的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)由于社會(huì)制度和人口眾多等因素的制約表現(xiàn)出頑固的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)剛性。按照劉易斯二元經(jīng)濟(jì)理論，農(nóng)業(yè)和非農(nóng)勞動(dòng)邊際報(bào)酬的差異會(huì)促使農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市的非農(nóng)部門轉(zhuǎn)移，通過(guò)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動(dòng)農(nóng)村，逐步消除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)可以通過(guò)戶籍制度改革加大勞動(dòng)力的自由流動(dòng)，為解決目前的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化提供了一條可行之路。

（三）新型城鎮(zhèn)化有利于促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展

加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、加快農(nóng)村富余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移也是我國(guó)全面建成小康社會(huì)的必然要求。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的順利推進(jìn)必然要將農(nóng)村的富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到第二、第三產(chǎn)業(yè)，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)所促進(jìn)的公共服務(wù)體系、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及消費(fèi)品市場(chǎng)的擴(kuò)張等方面在拉動(dòng)內(nèi)需增加刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)也能夠解決富余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移問(wèn)題，從而調(diào)整我國(guó)人口城鄉(xiāng)分布對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約。農(nóng)村富余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移會(huì)推動(dòng)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；⑹袌?chǎng)化經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)農(nóng)民增收從而實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的目標(biāo)。新型城鎮(zhèn)化所帶來(lái)人力資本和信息知識(shí)聚集，會(huì)促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、技術(shù)創(chuàng)新，有利于提高資源集約利用，降低工業(yè)排放，實(shí)現(xiàn)低碳、綠色發(fā)展。城鎮(zhèn)化的規(guī)模效應(yīng)將大幅度減少資源消耗，有利于對(duì)污染進(jìn)行集中治理，使經(jīng)濟(jì)由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。

二、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)存在的問(wèn)題

（一）城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高

長(zhǎng)期以來(lái)，由于地方政府對(duì)城鎮(zhèn)化的片面理解和以GDP為主的官員考核目標(biāo)，導(dǎo)致多地區(qū)盲目地追求城鎮(zhèn)化，造成資源浪費(fèi)、環(huán)境污染嚴(yán)重、城鎮(zhèn)化質(zhì)量低下。真正的城鎮(zhèn)化應(yīng)是以人為本、有質(zhì)量的城鎮(zhèn)化，所謂質(zhì)量是指與城鎮(zhèn)化水平相對(duì)應(yīng)的消費(fèi)能力的提升、社會(huì)保障制度以及配套基礎(chǔ)設(shè)施的完善等。目前我國(guó)的城鎮(zhèn)化還沒(méi)有達(dá)到與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平相適應(yīng)，更沒(méi)有建立與城鎮(zhèn)化速度和規(guī)模相適應(yīng)的配套設(shè)施和保障體系。

（二）缺乏科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃

我國(guó)傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化建設(shè)戰(zhàn)略缺乏整體規(guī)劃，導(dǎo)致了城鎮(zhèn)之間的趨同，城鎮(zhèn)之間缺乏鮮明的個(gè)性特色。同時(shí)，大中小城市與小城鎮(zhèn)脫節(jié)，沒(méi)有發(fā)揮好中心城市輻射和帶動(dòng)小城市、小城鎮(zhèn)的作用。由于片面追求城鎮(zhèn)化發(fā)展數(shù)量和規(guī)模，一方面造成了盲目擴(kuò)城，從而導(dǎo)致了城市經(jīng)濟(jì)的房地產(chǎn)化現(xiàn)象；另一方面，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)數(shù)量劇增，分部散亂，城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)之間缺乏互補(bǔ)性。劇增的小城鎮(zhèn)數(shù)量也使城鎮(zhèn)規(guī)模偏小，難以形成規(guī)模效應(yīng)和聚集效應(yīng)，喪失了城鎮(zhèn)化的潛在效益。城鎮(zhèn)化的良性發(fā)展需要產(chǎn)業(yè)的支持。但我國(guó)眾多地區(qū)往往因盲目推進(jìn)城鎮(zhèn)化忽略了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理配置，沒(méi)有把經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)統(tǒng)一結(jié)合發(fā)展，因而制約了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

（三）土地流轉(zhuǎn)制度不完善

土地對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展至關(guān)重要。我國(guó)土地以城鄉(xiāng)為界，城市土地屬于國(guó)有，農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體所有，后者被國(guó)家征用為國(guó)有建設(shè)用地后，才能在城市土地市場(chǎng)交易。我國(guó)土地問(wèn)題的根源在于農(nóng)村用地和城市用地沒(méi)有做到同地、同權(quán)、同價(jià)，導(dǎo)致目前的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)普遍存在著無(wú)原則、無(wú)條件、不規(guī)范的流轉(zhuǎn)問(wèn)題。由于現(xiàn)存的一些法律法規(guī)方面存在漏洞，所以遠(yuǎn)不能適應(yīng)中國(guó)正在經(jīng)歷的深刻和快速社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。農(nóng)民土地權(quán)利的弱化，使法律賦予農(nóng)民的土地物權(quán)基本上是形同虛設(shè)，嚴(yán)重制約了農(nóng)民通過(guò)土地物權(quán)分享城鎮(zhèn)化和工業(yè)化成果。地方政府過(guò)度依賴土地出讓收入及相關(guān)的土地融資的一次性收入的做法使長(zhǎng)期的收入來(lái)源不可持續(xù)，也使土地使用和收益缺乏有效管理和監(jiān)控，缺乏透明度與責(zé)任感。endprint

三、對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的政策建議

（一）改革城鄉(xiāng)二元體制，促進(jìn)農(nóng)民工市民化

進(jìn)一步推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化，需要改變?cè)谐青l(xiāng)二元體制，破除農(nóng)民工市民化的障礙。農(nóng)民工是我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的特殊產(chǎn)物，目前這一群體已達(dá)到2.69億人，其中超過(guò)七成屬于80后、90后的新生代農(nóng)民工。為應(yīng)對(duì)新生代農(nóng)民工的市民化訴求，應(yīng)大力發(fā)展對(duì)農(nóng)民工就業(yè)容量大的第三產(chǎn)業(yè)、中小企業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工就業(yè)規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大，提高收入的機(jī)會(huì)不斷增多，為其生活保障提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)；要繼續(xù)加強(qiáng)保障房建設(shè)，為農(nóng)民工群體在城鎮(zhèn)安家落戶提供基本條件；要大幅提高農(nóng)民工社保水平和覆蓋面，構(gòu)建農(nóng)民工市民化的可轉(zhuǎn)移接續(xù)的社會(huì)保障體系。

（二）轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)發(fā)展模式，形成大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展

轉(zhuǎn)變現(xiàn)有的城鎮(zhèn)發(fā)展模式，科學(xué)、合理地制定規(guī)劃，因地制宜地推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進(jìn)人力資本、物質(zhì)資本、資金和信息等無(wú)障礙高效流動(dòng)，推動(dòng)資源、能源的有效利用，以保證新型城鎮(zhèn)化健康、和諧、有序發(fā)展。大城市要打破自身的發(fā)展模式，將基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不斷向周圍中小城市和小城鎮(zhèn)延伸，形成以大帶小的局面，同時(shí)改革行政體制，給予中小城市與小城鎮(zhèn)更多的自主權(quán)。小城市和小城鎮(zhèn)也要加強(qiáng)自身建設(shè)，在區(qū)域內(nèi)與大城市形成明顯的功能結(jié)構(gòu)互補(bǔ)，為農(nóng)民入城和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件。同時(shí)，不斷提高城鎮(zhèn)管理服務(wù)水平，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)在不同規(guī)模城市和城鎮(zhèn)間合理布局，協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)系，健康有序地推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。

（三）推進(jìn)戶籍制度、土地制度改革

服務(wù)于重工業(yè)發(fā)展所需要的資本積累和維持城鄉(xiāng)社會(huì)秩序的城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度，在人為上造成了城鄉(xiāng)之間的不平等，阻礙了農(nóng)民的市民化進(jìn)程。新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)需要改革現(xiàn)有的戶籍制度，放寬農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民的條件限制，同時(shí)給農(nóng)民平等的市民化待遇，使流動(dòng)人口在教育、住房、社會(huì)保障等方面享受與城鎮(zhèn)居民平等待遇，真正意義上將外來(lái)人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口。土地制度改革應(yīng)以市場(chǎng)化為基礎(chǔ)。一是要加強(qiáng)法制建設(shè)，改善現(xiàn)有的《土地管理法》、《憲法》中對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)規(guī)定的模糊性，通過(guò)法律明確規(guī)定農(nóng)民對(duì)其土地的使用、流轉(zhuǎn)、經(jīng)營(yíng)等權(quán)利，加強(qiáng)農(nóng)民對(duì)其土地收益獲得權(quán)。完善農(nóng)村的土地管理登記制度，保護(hù)農(nóng)村土地的承包契約關(guān)系。強(qiáng)化土地資源的稀缺性，使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與所有權(quán)分離。創(chuàng)新宅基地交易市場(chǎng)，提高農(nóng)民使自有資源轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)的便捷性。二是要?jiǎng)?chuàng)新土地征用與流轉(zhuǎn)機(jī)制。改革現(xiàn)有的土地征用辦法，對(duì)征地的方式、程序、范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等嚴(yán)格規(guī)范。進(jìn)一步規(guī)范政府在土地交易中的角色，使其對(duì)公益性與經(jīng)營(yíng)性土地的用地按市場(chǎng)規(guī)則運(yùn)行。對(duì)公益性用地的征收實(shí)行土地價(jià)格聽(tīng)證制度；對(duì)于經(jīng)營(yíng)性用地的征用，在征用過(guò)程中應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督，保持征地過(guò)程的透明化，嚴(yán)格按照市場(chǎng)規(guī)則運(yùn)作。創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，由市場(chǎng)形成合理的土地價(jià)格，加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)收益模式的創(chuàng)新，使集體統(tǒng)一組織農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)布局，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)。

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[責(zé)任編輯 杜 娟]endprint