馬永強(qiáng)　袁書占

摘要：大學(xué)生就業(yè)問題日益嚴(yán)峻，亟待積極妥善的解決。近年來，國務(wù)院和地方政府陸續(xù)出臺并完善了旨在解決大學(xué)生就業(yè)難題的稅收優(yōu)惠政策。我們在對該政策抱有良好期待的同時，也對政策本身是否合憲產(chǎn)生質(zhì)疑。本文從平等權(quán)角度出發(fā)，考察該政策與平等權(quán)的關(guān)系，并對其進(jìn)行憲法審查。

關(guān)鍵詞：大學(xué)生；就業(yè)難；稅收優(yōu)惠；平等權(quán)；憲法審查

中圖分類號：D922.5 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1005-913X（2014）08-0102-02

一、問題的提出：就業(yè)難與就業(yè)政策

現(xiàn)今，當(dāng)大學(xué)的角色與大學(xué)教育的本旨開始被有識之士討論時，大學(xué)生早已由鐵劍彈詠、修齊治平的精英階層轉(zhuǎn)變?yōu)榈玖恢\的蕓蕓眾生，從天之嬌子搖身一變?yōu)榫蜆I(yè)弱勢群體。近年來，政府每年都出臺針對大學(xué)生的就業(yè)促進(jìn)政策，但大學(xué)生的就業(yè)形勢卻愈發(fā)嚴(yán)峻。

關(guān)于大學(xué)生的這一系列問題因社會變遷而生，本非言語間所能窮盡。但為行文需要，先對大學(xué)生就業(yè)難的原因略作交代：首先，就業(yè)政策由統(tǒng)一分配變?yōu)橐允袌鰹閷?dǎo)向是這一難題產(chǎn)生的背景。其次，就業(yè)難的根本原因，一方面是大學(xué)教育欠發(fā)達(dá)，使大學(xué)生畢業(yè)后難以適應(yīng)社會需要，在市場競爭中處于弱勢。另一方面是，許多學(xué)生缺乏自由意志、市場觀念和自我實(shí)現(xiàn)的精神，追求安穩(wěn)、逃避競爭。再次，擴(kuò)招政策使這一問題暴露出來：因招生數(shù)量增加，大量缺乏能力的學(xué)生在畢業(yè)后被推向市場，引起扎堆的就業(yè)難。最后，市場經(jīng)濟(jì)的不發(fā)達(dá)，致使供需雙方信息不對稱，用人單位選拔人才標(biāo)準(zhǔn)僵化，也在客觀上促成了就業(yè)難。

在一系列鼓勵大學(xué)生面向基層就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)等政策均無顯著效果的情況下，2012年國務(wù)院批轉(zhuǎn)了由教育部等六部委制定的我國第一部國家級的就業(yè)促進(jìn)計劃——《促進(jìn)就業(yè)規(guī)劃（2011-2015年）》，其中規(guī)定，實(shí)行支持和促進(jìn)就業(yè)的稅收優(yōu)惠政策。2013年人力資源社會保障部在《關(guān)于做好2013年全國高校畢業(yè)生就業(yè)工作的通知》中規(guī)定，全面落實(shí)中小企業(yè)吸納高校畢業(yè)生就業(yè)的稅收等扶持政策，積極會同有關(guān)部門研究進(jìn)一步減輕中小企業(yè)負(fù)擔(dān)的政策。其在2014年的政策中也有類似規(guī)定。地方政府也依次出臺相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則。比如，廣東省規(guī)定符合規(guī)定類型和條件的企業(yè)，當(dāng)年新招用高校畢業(yè)生，與其簽訂1年以上期限勞動合同和繳納社會保險費(fèi)的，在3年內(nèi)按實(shí)際招用人數(shù)以每人每年4800元的定額標(biāo)準(zhǔn)，依次扣減營業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加和企業(yè)所得稅。河南省、甘肅省、內(nèi)蒙古自治區(qū)等地也有類似規(guī)定。

但是，政策的出臺不僅意味著一系列實(shí)際操作問題亟待解決，往往還意味著需要接受憲法這一標(biāo)尺的度量，從而確定其是否有違立憲精神，是否促進(jìn)了公共利益，又是否造成了“多數(shù)人的暴政”。從憲法學(xué)的眼光出發(fā)，這一政策與就業(yè)的實(shí)質(zhì)平等問題息息相關(guān)，但同時可能會給一部分人帶來不平等和不利益，并因此違反憲法，進(jìn)而缺乏合法性根基。

因此，本文將對稅收優(yōu)惠政策是否違反平等權(quán)（原則）這一問題開展探討。本文首先介紹平等權(quán)與稅收優(yōu)惠政策的關(guān)聯(lián)，再簡要述及運(yùn)用平等權(quán)審查該政策的依據(jù)，最后運(yùn)用平等權(quán)理論對該政策是否符合憲法規(guī)定開展審查。

二、 稅收優(yōu)惠：實(shí)質(zhì)平等，抑或歧視？

平等權(quán)是一項重要的憲法性原則和憲法性權(quán)利，在憲法審查中起重要作用，其規(guī)范含義是：即使現(xiàn)實(shí)中的人具有先天差別，在憲法面前，也要一視同仁。任何人都享有人之為人的人格尊嚴(yán)，以及在自由人格的形成和發(fā)展上都應(yīng)該享有平等的權(quán)利。在法律關(guān)系上，憲法上的平等討論個人和國家的關(guān)系，要求國家對國民平等保護(hù)。

平等可分為形式平等和實(shí)質(zhì)平等。在近代憲法中，普遍確立了形式上的平等原則。國家對于所有的人，無視其先天性差異，在法律上一律同等對待，“相同的人相同對待”，即任何人在法律面前都不享有任何特權(quán)。這曾是近代資產(chǎn)階級為反對封建特權(quán)所發(fā)出的最強(qiáng)音。后來，人們發(fā)現(xiàn)形式上的平等有其缺陷，因為人的先天性差異這一約束性條件無法回避：由于先天差異的存在（如稟賦不同），有些人注定比另一些人更早得到更多資源。為此，有人指出，既然弱者難與強(qiáng)者競爭，不妨強(qiáng)者間相互競爭，同時給弱者以幫助，使差距不至于太多，這就是實(shí)質(zhì)平等。基于此，現(xiàn)代國家采用立法歸類（Classification）的方法，將人分為不同種類，再“不同的人不同對待”。

現(xiàn)代社會，實(shí)質(zhì)平等的重要體現(xiàn)就是社會保障，包括對于弱勢群體的就業(yè)等一系列權(quán)利的保障和扶持，這在世界上廣泛采用。如美國于20世紀(jì)中期開展的“糾偏行動”。其價值如美國總統(tǒng)約翰遜所說：“僅僅打開機(jī)會之門還不夠，我們所有的公民都必須有穿越機(jī)會之門的能力——我們追求的不僅是自由，而且是機(jī)會；不僅是權(quán)利和理論的平等，而且是事實(shí)和結(jié)果的平等?！薄谟诳s小弱勢群體與主流群體的能力差距，于鼓勵扶持下使其個人價值在競爭與創(chuàng)造中實(shí)現(xiàn)。針對大學(xué)生就業(yè)的稅收優(yōu)惠也屬此類政策，乃實(shí)質(zhì)平等之體現(xiàn)。

但是，盡管稅收優(yōu)惠政策符合實(shí)質(zhì)平等，因其存在可能涉及違背平等原則的立法歸類，仍有可能逾越平等與歧視的邊界，造成隱性歧視的危險性。憲法學(xué)認(rèn)為，歸類在對符合歸類特征的個人給予某種特殊獎勵或懲罰的同時，也會對歸類之外的人產(chǎn)生影響。因而，即便稅收優(yōu)惠政策目的正當(dāng)，對大學(xué)生保護(hù)足夠，也有可能造成對其他人的隱性歧視（implied discrimination），損及受歧視者的平等權(quán)。比如，給予大學(xué)生稅收優(yōu)惠，是否是對4億農(nóng)民工的歧視？是否是對高職生的歧視？又是否會影響一般社會公眾的就業(yè)？當(dāng)然，政府職能的履行離不開立法歸類與立法，但為防止過猶不及，必須開展審查，從而確認(rèn)其是否超出“合理的差別”，違反憲法的精神。

三、稅收優(yōu)惠政策的憲法審查

對稅收優(yōu)惠政策開展憲法審查，不僅有上述之必要，亦有審查之依據(jù)。基于“立法者拘束說”，平等權(quán)原則可約束稅收立法。而即便采“立法者非拘束說”，因上述稅收優(yōu)惠政策的制定主體為行政機(jī)關(guān)，亦屬平等權(quán)的規(guī)制對象。故對于現(xiàn)行政策，有審查之當(dāng)然依據(jù)。以下先確定審查的標(biāo)準(zhǔn)，再依憲法理論審查之。

（一）政策所適用的憲法審查標(biāo)準(zhǔn)

在開展審查前，先要針對具體法案確定相應(yīng)的憲法審查標(biāo)準(zhǔn)。借鑒國外成熟的憲法審查標(biāo)準(zhǔn)，大致有嚴(yán)格、中等和寬松三種程度的審查。對于本文所審查的上述稅收優(yōu)惠政策，應(yīng)適用何種標(biāo)準(zhǔn)的審查？在我國，多把勞動權(quán)歸為“經(jīng)濟(jì)類權(quán)利”或“社會經(jīng)濟(jì)權(quán)利”。在現(xiàn)今的憲政國家，“平等保護(hù)”的憲法審查標(biāo)準(zhǔn)對于經(jīng)濟(jì)類權(quán)利較為寬松。從具體內(nèi)容來看，該政策并未將民族等禁止性差別事由作為分類依據(jù)，同時勞動權(quán)的憲法價值也不如人身自由和政治權(quán)利等價值重要，所以不必采用嚴(yán)格的審查標(biāo)準(zhǔn)。但是考慮到我國當(dāng)下的法規(guī)政策對就業(yè)問題介入較深，這些政策在對就業(yè)起積極作用的同時，也可能因政策的不當(dāng)內(nèi)容造成嚴(yán)重侵權(quán)。鑒于此，我們認(rèn)為對于該政策也不應(yīng)采用寬松的審查標(biāo)準(zhǔn)，適用中等程度的憲法審查標(biāo)準(zhǔn)較為合適。

（二）對于立法歸類的合憲性審查

首先需要明確，審查就業(yè)法規(guī)歸類的目的是否合理、依據(jù)是否適當(dāng)。該稅收優(yōu)惠政策的目的是促進(jìn)大學(xué)生這一弱勢群體的就業(yè)，幫助他們實(shí)現(xiàn)就業(yè)權(quán)。如前所述，因大學(xué)教育的種種問題，及大學(xué)擴(kuò)招政策的實(shí)施對這一問題的放大，引發(fā)大規(guī)模的大學(xué)生就業(yè)難。受教育問題影響，眾多應(yīng)屆畢業(yè)生缺乏與社會要求相符合的就業(yè)能力，即便是與農(nóng)民工相比，也因缺乏技能、好高騖遠(yuǎn)而受到企業(yè)的歧視。故基于大學(xué)生就業(yè)的嚴(yán)峻形勢，以及大學(xué)生實(shí)質(zhì)上所處的弱勢地位，給予稅收優(yōu)惠從而促進(jìn)大學(xué)生就業(yè)的目的并無不合理之處。盡管如此，作為審查歸類的依據(jù)的學(xué)歷卻可能存在問題。雖然學(xué)歷不屬于“禁止性差別事由”，但是否能僅僅以學(xué)歷推知其就業(yè)能力弱？名牌大學(xué)的優(yōu)秀大學(xué)生也是就業(yè)弱勢群體么？對此仍有深入探討之余地。依中等的審查標(biāo)準(zhǔn)，在沒有更好的歸類依據(jù)的前提下，此依據(jù)可以被認(rèn)為是適當(dāng)?shù)摹?/p>

其次，需要審查立法歸類的范圍是否合憲。確定的歸類范圍的原則是：歸類必須合理而非任意，且必須基于和立法目標(biāo)具有正當(dāng)和實(shí)質(zhì)關(guān)系的某種區(qū)別，從而使所有處境類似的人都獲得類似處置。而該優(yōu)惠政策的歸類對象僅是普通高校畢業(yè)生，那么高職學(xué)生是否應(yīng)當(dāng)納入歸類？將農(nóng)民工排除在外又是否合理？經(jīng)過調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工和大學(xué)生在自身素質(zhì)、求職意向和實(shí)際從事的職業(yè)上存在顯著的差異：比如，農(nóng)民工無法勝任知識要求高的職業(yè)，而大學(xué)生在同農(nóng)民工競爭“體力活”、“工匠活”時也無優(yōu)勢。國家在出臺促進(jìn)大學(xué)生就業(yè)的文件中也一直強(qiáng)調(diào)“著力發(fā)展既具有較高科技含量又具有較強(qiáng)吸納就業(yè)能力的智力密集型、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，開發(fā)更多適合高校畢業(yè)生的就業(yè)崗位?！边@樣也有利于避免大學(xué)生和農(nóng)民工在就業(yè)市場上的直接競爭關(guān)系。況且政府已經(jīng)出臺了針對農(nóng)民工群體就業(yè)的類似政策，因而給予大學(xué)生稅收優(yōu)惠政策，并不會對其就業(yè)產(chǎn)生重大影響。至于高職學(xué)生，從就業(yè)率的統(tǒng)計看 ，其就業(yè)問題并無大學(xué)生嚴(yán)重。并且職高生與大學(xué)生的培養(yǎng)模式存在較大差異，他們具備較強(qiáng)的實(shí)踐技能、動手能力，在就業(yè)能力上高于多數(shù)失業(yè)等待救濟(jì)的大學(xué)生。需要注意的是，有些地方將各類畢業(yè)生的就業(yè)問題等同視之，一并解決，如新疆出臺的《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)大中專畢業(yè)生就業(yè)的意見》（試行）。因此，這一歸類范圍的確定，并不違反平等原則。

（三）稅收優(yōu)惠手段的合憲性審查

以上，我們已經(jīng)完成了對歸類的目的、依據(jù)和范圍的審查，是否能通過嚴(yán)格審查標(biāo)準(zhǔn)值得進(jìn)一步探討，但是我們認(rèn)為可以通過中等的審查。在此基礎(chǔ)上，需要依據(jù)中等審查標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步審查差別手段的合憲性及其與立法目的間的關(guān)聯(lián)性。

首先需要考慮，對于處于就業(yè)弱勢地位的大學(xué)生采取的稅收優(yōu)惠措施，是否符合比例原則，即是否符合最小損害的要求。在就業(yè)領(lǐng)域，衡量弱勢群體與主流群體就業(yè)能力差距的方法是以就業(yè)率上的差異為基礎(chǔ)，扣除非就業(yè)能力因素（如就業(yè)歧視）的影響，得出的數(shù)據(jù)能夠大致反映兩者間的差距量，隨后立法者根據(jù)差異量的大小、結(jié)合比例原則的要求來確立相應(yīng)的救濟(jì)措施。假如立法者高估了大學(xué)生這一弱勢群體與主流群體的差距，提供的優(yōu)惠量大于真實(shí)的差距量，從而超出了相應(yīng)審查標(biāo)準(zhǔn)所確立的“合理”標(biāo)準(zhǔn)，就會構(gòu)成對主流群體的“逆向歧視”。就該政策而言，各地普遍規(guī)定：招用高校畢業(yè)生，與其簽訂1年以上期限勞動合同和繳納社會保險費(fèi)的，在3年內(nèi)按實(shí)際招用人數(shù)以每人每年4800元的定額標(biāo)準(zhǔn)，依次扣減營業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加和企業(yè)所得稅。首先，這一優(yōu)惠定額，是否超出合理標(biāo)準(zhǔn)？我們認(rèn)為，由于現(xiàn)實(shí)約束（如就業(yè)率的統(tǒng)計數(shù)據(jù)未必絕對準(zhǔn)確），對此難以做出精準(zhǔn)測算。但基于大學(xué)生的弱勢地位，此優(yōu)惠及其數(shù)額的確定并未明顯的排斥主流群體的就業(yè)平等權(quán)，未構(gòu)成對主流群體的“反向歧視”。此外，政策在實(shí)踐過程中，是否可能產(chǎn)生尋租腐敗、偷逃稅款等行為，從而對這一手段的價值有所貶損？立法者在政策制定時是否慮及這一問題，備有應(yīng)對措施？若采用嚴(yán)格審查標(biāo)準(zhǔn)，這些問題可能值得深究。

其次，審查該積極手段與目的之間的關(guān)聯(lián)性。依經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，該政策有助于企業(yè)吸納大學(xué)生，從而實(shí)現(xiàn)其就業(yè)，故在理論上存在手段與目的之間的關(guān)聯(lián)性。但理想很豐滿，現(xiàn)實(shí)很骨感，在實(shí)踐中，完全可能出現(xiàn)立法者意料之外的情況，比如企業(yè)利用大學(xué)生騙稅，同時以其他手段限制剝奪大學(xué)生的勞動權(quán)，雖然為大學(xué)生提供了就業(yè)機(jī)會，卻因為大學(xué)生素質(zhì)與其要求不相適應(yīng)，克扣大學(xué)生工資，企業(yè)也有可能利用該政策進(jìn)行尋租等違法行為等等。因為這些政策剛剛開始進(jìn)入實(shí)施階段，尚缺乏相關(guān)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我們不能武斷的下結(jié)論。但是，國家為解決殘疾人的就業(yè)問題而出臺的類似的政策在現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的種種問題值得警惕。比如，有媒體報道企業(yè)通過辦虛假殘疾證、殘疾人掛名不上崗等方式騙取國家減免稅款，甚至有殘疾人和企業(yè)之間達(dá)成了某種“共識”，一個愿打，一個愿挨，企業(yè)發(fā)給殘疾人適當(dāng)?shù)墓べY，殘疾人在企業(yè)掛名的案例。這些問題都說明，良善的動機(jī)并不必然帶來好的結(jié)果，即便政策在形式上合法，也可能在現(xiàn)實(shí)中事與愿違。因此不僅要求政策制定者考慮周全防患未然，也要求執(zhí)行過程中逐步改進(jìn)完善。此問題涉及甚廣，非法學(xué)所能自給自足。故本文不展開論述。

綜上所述，不考慮實(shí)踐中對該政策的悖反，我們認(rèn)為此稅收優(yōu)惠政策可以通過中等標(biāo)準(zhǔn)的憲法審查。但因筆者能力所限，本文論證尚有缺憾。對于受該政策影響的企業(yè)的有關(guān)問題也沒有展開論述。

據(jù)2014年政府工作報告，今年高校畢業(yè)生將達(dá)727萬人，大學(xué)生的就業(yè)形勢將比“最難就業(yè)季”更為嚴(yán)峻。我們希望作為解決此問題的新政策能在嚴(yán)峻的就業(yè)形勢面前發(fā)揮效果，更希望立法者能通過合理完善的制度設(shè)計來達(dá)成解決高校畢業(yè)生就業(yè)難問題的目標(biāo)。

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[責(zé)任編輯：蘭欣卉]