梁華

摘 要：行政體制改革是全面深入推進(jìn)改革的重要內(nèi)容。治理視角下的行政體制改革趨向是以更為柔性化和個(gè)性化的公共治理方式來(lái)建立人民滿意政府。分析了新一輪行政體制改革的特點(diǎn)，提出改革的重要舉措：行政體制改革的目標(biāo)是建立中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制，核心問(wèn)題是發(fā)揮經(jīng)濟(jì)體制改革的牽引作用，突破口是審批制度改革，理念是有限政府，依據(jù)是憲法和法律。

關(guān)鍵詞：治理；行政體制；改革

中圖分類號(hào)：D616 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）24-0001-02

當(dāng)前，我國(guó)正處于從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的加速轉(zhuǎn)型期，各類問(wèn)題交錯(cuò)復(fù)雜，尤其是近30多年來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展所積累的各種矛盾凸顯，都需要?jiǎng)?chuàng)新政府改革與治理模式，深入推進(jìn)行政體制改革。十八屆三中全會(huì)《決定》將改革提到前所未有的高度，并且用治理的理念指導(dǎo)改革，而行政體制改革是全面深入推進(jìn)改革的重要內(nèi)容，是無(wú)法回避的問(wèn)題，必須攻堅(jiān)克難。

一、治理視角下的改革趨向

（一）與管理相比，治理更具有現(xiàn)代化的特征

與管理相比，治理更強(qiáng)調(diào)互動(dòng)、參與、合作、協(xié)商、法治、公開(kāi)、透明、體制機(jī)制創(chuàng)新等特點(diǎn)，這些特點(diǎn)更符合現(xiàn)代化的特征。傳統(tǒng)的管理側(cè)重黨政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，注重自上而下的安排與命令；而治理除了要自上而下的領(lǐng)導(dǎo)、命令、支配，還要包括服務(wù)、回應(yīng)與關(guān)懷，以及自下而上的參與、訴求表達(dá)。傳統(tǒng)的管理突出黨政機(jī)構(gòu)的統(tǒng)帥作用，在各行業(yè)各領(lǐng)域大包大攬，是全能型強(qiáng)勢(shì)大政府；現(xiàn)代治理理念在突出黨政機(jī)構(gòu)統(tǒng)帥作用的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)激發(fā)社會(huì)的活力，強(qiáng)調(diào)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，強(qiáng)調(diào)公民的依法自我管理，是多元主體協(xié)作協(xié)商的良性互動(dòng)模式，是有限政府。傳統(tǒng)的管理公開(kāi)透明度不高，極大地制約了社會(huì)各方面的參與熱情；現(xiàn)代治理理念要求提高公開(kāi)透明度，便于公眾和媒體發(fā)揮監(jiān)督作用。可以說(shuō)，治理理念是改革開(kāi)放以來(lái)，長(zhǎng)期改革與建設(shè)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的總結(jié)，是一次重大的理論創(chuàng)新。

（二）政治的功能以及逐漸淡化的統(tǒng)治或者是支配色彩

政治具有縱向和橫向兩個(gè)維度的極具緊張色彩的功能：縱向維度凸顯政治的統(tǒng)治、支配、命令功能，強(qiáng)調(diào)國(guó)家的權(quán)力與權(quán)威，橫向維度彰顯政治的對(duì)話、協(xié)商、合作功能，強(qiáng)調(diào)公眾的參與表達(dá)，然而，兩種概念并不是相互排斥，相互否定，而是體現(xiàn)出政治的一體兩面。隨著大量社會(huì)事宜被納入政府的議程，公共管理逐漸淡化了階級(jí)統(tǒng)治、支配的功能與色彩，各國(guó)開(kāi)始重新調(diào)整國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的邊界，更加關(guān)注國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)力、政府的合法性和對(duì)公眾訴求的回應(yīng)能力，更加強(qiáng)調(diào)政府的公共服務(wù)職能，建立健全基本公共服務(wù)體系。

（三）以更為柔性化和個(gè)性化的公共治理方式來(lái)建立人民滿意政府

在我國(guó)，科學(xué)發(fā)展觀、和諧社會(huì)和服務(wù)型政府等新理念和戰(zhàn)略的提出，為我國(guó)構(gòu)建新型的公共治理體系提出了基本的指導(dǎo)思想。2003年，“非典”事件以后，政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能逐漸引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。2004年黨的十六屆四中全會(huì)提出社會(huì)管理的概念，黨的十七大、十八大報(bào)告都沿用了這樣的提法。十八屆三中全會(huì)提出治理的概念，是處理我國(guó)轉(zhuǎn)型期社會(huì)矛盾、社會(huì)問(wèn)題經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的總結(jié)。理念變遷意味著我國(guó)政府改革要以社會(huì)的公共需求為內(nèi)在的規(guī)定性，更加關(guān)注和回應(yīng)社會(huì)公眾的需求，以更為柔性化和個(gè)性化的公共治理方式來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧發(fā)展，建立人民滿意政府。

二、治理視角下的新一輪行政體制改革的特點(diǎn)

當(dāng)前，改革已經(jīng)進(jìn)入“深水區(qū)”、“攻堅(jiān)期”，各種經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、政治問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題盤(pán)根錯(cuò)節(jié)地交織在一起，復(fù)雜性以及處理的難度明顯增強(qiáng)。具有以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：

（一）改革更加注重對(duì)政府自身的權(quán)力運(yùn)行和行為方式的約束和規(guī)范

“把權(quán)力關(guān)在制度的籠子里”、“打鐵還需自身硬”等理論的提出，三公消費(fèi)的公開(kāi)，八項(xiàng)規(guī)定的踐行，以及對(duì)官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度的探索等等，都是對(duì)政府自身行為方式的約束和規(guī)范，這些都得到了老百姓的認(rèn)可和好評(píng)。所以，要用法律和制度來(lái)約束權(quán)力，要用監(jiān)督來(lái)約束權(quán)力，任何跨越法律邊界的行為都是無(wú)效的，摒棄權(quán)力至上的特權(quán)思想和以權(quán)壓法、以權(quán)代法的行為。

（二）改革將觸及深層次矛盾和重大利益調(diào)整

這么多年來(lái)，我們?cè)缇驼J(rèn)識(shí)到粗放式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式難以為繼了，但是轉(zhuǎn)變調(diào)整起來(lái)卻是步履維艱，并不是這種發(fā)展方式生命力有多強(qiáng)，而是已有相當(dāng)一部分人從中受益，轉(zhuǎn)變勢(shì)必會(huì)有損這一部分人的利益。而且，今后的改革要觸動(dòng)若干龐大的利益集團(tuán)的利益，改革的難度越來(lái)越大。比如我國(guó)的收入分配制度改革已經(jīng)醞釀?dòng)懻摿撕芏嗄?，但遲遲未能出臺(tái)，很重要的原因就是這類改革大多涉及大型國(guó)企等壟斷行業(yè)，業(yè)已成為今日改革的最大阻力，是亟待破解的體制性障礙。

（三）改革的導(dǎo)向是使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府和市場(chǎng)是緊密聯(lián)系、對(duì)立統(tǒng)一的。過(guò)去政府是全能強(qiáng)勢(shì)的大政府，改革一直處于政府的主導(dǎo)和推動(dòng)之下，今后的改革要遵循市場(chǎng)化的導(dǎo)向，由市場(chǎng)化引導(dǎo)改革。不能讓政府這只“看得見(jiàn)的手，變成閑不住的手”。市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，并不是全部作用，更不是說(shuō)市場(chǎng)是萬(wàn)能的。政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的主要理由就是存在市場(chǎng)失靈，解決市場(chǎng)自身無(wú)法解決的問(wèn)題。政府職能主要是創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，保障社會(huì)公平正義。

（四）改革的路徑由“摸著石頭過(guò)河”轉(zhuǎn)向頂層設(shè)計(jì)和大膽實(shí)踐相結(jié)合

鄧小平同志提出的“摸著石頭過(guò)河”理論指導(dǎo)了初期和中期的改革，實(shí)質(zhì)是號(hào)召全黨和全國(guó)人民解放思想，大膽探索，這一理論也發(fā)揮了積極的作用。但是，現(xiàn)在改革向深水區(qū)推進(jìn)，僅僅依靠膽大是不夠的，必須轉(zhuǎn)向理性探索，用系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)來(lái)引導(dǎo)改革向縱深發(fā)展?；馍顚哟蔚膯?wèn)題與矛盾需要披荊斬棘的勇氣，更需要理性思考的智慧。

三、治理視角下的新一輪行政體制改革的重要舉措

十八屆三中全會(huì)《決定》指出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，這一重要思想體現(xiàn)在行政體制改革方面，可以概括為以下幾個(gè)方面：

（一）行政體制改革的目標(biāo)是建立中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制

黨的十七屆二中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》提出“到2020年建立起比較完善的中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制”，這是行政體制改革的總體目標(biāo)。政府改革與治理的模式是建立法治政府和服務(wù)型政府，十八大報(bào)告第一次對(duì)服務(wù)型政府的內(nèi)涵做出清晰界定，即職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意。通過(guò)改革，理順橫向和縱向的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府組織機(jī)構(gòu)及人員編制的科學(xué)化、規(guī)范化、法制化，實(shí)現(xiàn)行政運(yùn)行的規(guī)范有序、公開(kāi)透明、便民高效，真正讓人民滿意。

（二）行政體制改革的核心問(wèn)題是發(fā)揮經(jīng)濟(jì)體制改革的牽引作用

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。回顧中國(guó)30多年來(lái)的改革，經(jīng)濟(jì)體制改革對(duì)其他方面改革具有“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的重要影響和帶動(dòng)作用，經(jīng)濟(jì)體制改革是深化行政體制改革的動(dòng)力來(lái)源。全面深化改革，需要我們以問(wèn)題為突破口，抓住影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題以及老百姓反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)問(wèn)題著手予以突破，需要我們必須堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)體制改革為主軸，因?yàn)槲覀円廊皇翘幱谏鐣?huì)主義初級(jí)階段，需要在創(chuàng)新上下功夫，保持良好的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，這個(gè)中心依然不能變，要改革影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場(chǎng)環(huán)境的不適應(yīng)環(huán)節(jié)，以此牽引和帶動(dòng)其他領(lǐng)域改革，使各方面改革協(xié)同推進(jìn)、形成合力，才能全面深入地推進(jìn)改革。

（三）行政體制改革的突破口是審批制度改革

審批制度改革就是要處理好“放”與“管”的結(jié)合。做到“放”要到位，“管”不缺位。第一，“放”要到位，必須把一些基本權(quán)利還給人民，還給企業(yè)和社會(huì)。過(guò)去我們的邏輯是：“國(guó)家沒(méi)允許的，你都不能做”；現(xiàn)在調(diào)整為：“國(guó)家沒(méi)反對(duì)的，你都可以做”。顯然，這樣極大地拓展了公民活動(dòng)的空間，而收縮了政府的空間。第二，“管”不缺位。過(guò)去很多部門(mén)習(xí)慣在辦公室審批，市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻較高，前期的審批較為嚴(yán)格，程序多，手續(xù)煩瑣，一項(xiàng)審批耗時(shí)耗力，與此同時(shí)，服務(wù)意識(shí)相對(duì)薄弱，審批機(jī)構(gòu)與被審批者之間的關(guān)系異化為“你求、我辦”的關(guān)系，利用權(quán)力尋租的機(jī)會(huì)多，嚴(yán)重影響了社會(huì)風(fēng)氣，老百姓意見(jiàn)也比較大。但是，審批之后監(jiān)管力度不夠，造成一些投機(jī)者想方設(shè)法進(jìn)入市場(chǎng)，而其后的產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量問(wèn)題、誠(chéng)信問(wèn)題等等屢見(jiàn)不鮮?，F(xiàn)在要調(diào)整為放低市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，加大監(jiān)管力度，動(dòng)員全社會(huì)加強(qiáng)監(jiān)督。

（四）行政體制改革的理念是有限政府的理念

政府不是所有的事都能管好的。傳統(tǒng)管理體制的一個(gè)缺點(diǎn)就是政府干預(yù)過(guò)度，黨政包打天下，其結(jié)果是市場(chǎng)和社會(huì)失去了活力，而政府由于承擔(dān)了過(guò)多責(zé)任而不勝其負(fù)。過(guò)多責(zé)任的結(jié)果就是問(wèn)題堆積成山，社會(huì)矛盾積蓄，群眾也不滿意。在今天局面下，政府不可能把所有的事情都攬到自己的身上。強(qiáng)勢(shì)大政府行為并不能代替市場(chǎng)和社會(huì)給老百姓帶來(lái)更多收益，事實(shí)證明，現(xiàn)在很多問(wèn)題不可能靠政府單方面解決，很多問(wèn)題老百姓對(duì)解決的結(jié)果也不滿意，所以要從全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變，建立協(xié)商協(xié)調(diào)、合作共管的治理模式。

（五）行政體制改革的依據(jù)是憲法和法律

要維護(hù)憲法和法律的權(quán)威。十八屆三中全會(huì)《決定》再一次明確了憲法作為根本大法的地位和權(quán)威。提出要“建立健全全社會(huì)忠于、遵守、維護(hù)、運(yùn)用憲法法律的制度。堅(jiān)持法律面前人人平等，任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法法律的特權(quán)，一切違反憲法法律的行為都必須予以追究?！币簿褪钦f(shuō)，我們政府所有的權(quán)力都是憲法和法律授予的，“法律不授權(quán)，政府無(wú)職權(quán)”，所以要依法行政，行政體制改革也要在憲法和法律的準(zhǔn)則下推進(jìn)，要不斷地健全法律與各項(xiàng)法規(guī)，使行政體制改革有法可依。

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