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近幾十年，全世界各種氣候類型區(qū)的很多國家都發(fā)生了頻繁且嚴重的干旱，使旱災成為影響人口最多、造成經(jīng)濟損失最大的自然災害。干旱的發(fā)生也使得干旱與半干旱國家不同用水行業(yè)之間的用水沖突日益增加。旱災期間及災后，污染物在各種水體中的進一步聚集以及過度開采地下水導致的海水入侵也會導致水質的惡化。

在不久的將來，氣候變化將導致若干地區(qū)的降雨減少和溫度增高，從而引發(fā)更大的旱災風險。另外，其他的一些全球性變化，如人口增長、人口從濕潤地區(qū)向更加干旱地區(qū)的遷移、城市化、旅游發(fā)展，以及污染等問題將可能進一步增加很多地區(qū)的缺水和干旱風險。

威爾海特等人認為，隨著干旱影響的范圍和復雜性不斷增加，社會與經(jīng)濟發(fā)展對于干旱的脆弱性不斷加劇，使得政策制定者和水資源管理者愈加重視干旱應對。

本文的目的是對干旱風險管理的標準、方法和工具進行概述，特別是針對供水系統(tǒng)。重點討論應對干旱的規(guī)劃工具，特別是以下幾個方面：進行有效監(jiān)測的干旱指標；干旱所致供水系統(tǒng)缺水的風險評估方法；干旱預防與減災措施。

1 干旱管理模式

一場嚴重的干旱就是一場自然災害。同其他災害相似，旱災對社會的影響取決于受影響部門的脆弱性以及是否做出了恰當?shù)臏p災準備。但相比于其他災害，干旱風險管理也有其特殊性：抗旱規(guī)劃的戰(zhàn)略措施往往更加復雜，因為需要共同協(xié)調、采取長期行動的部門數(shù)量眾多、跨度太大；一旦旱災發(fā)生，運行措施就需要根據(jù)干旱的動態(tài)特點進行及時調整，因為干旱的演變有其不確定性，即旱災的時間長短和嚴重性可能與初期規(guī)劃預防措施時有所不同。

一般來說，干旱事件的應對方式有兩種類型，即反應模式與前置式模式。反應模式(或應急管理)指干旱發(fā)生并認識到其影響之后所制定和實施的一系列措施，包括干旱期間及之后為盡量減輕影響所采取的一系列措施。這種方式常常被稱為危機管理模式，因其并不是基于提前制定的具體方案。盡管這種反應模式仍然最為普遍，但已經(jīng)有越來越多的人意識到其缺陷，因為這種模式下所做出的最后一分鐘決策往往會花費更高的代價，從環(huán)境和社會角度也往往是不可持續(xù)的。

相反，前置式模式(或風險管理模式)則指根據(jù)規(guī)劃戰(zhàn)略而非應急框架所制定和準備的措施，是根據(jù)綜合的干旱管理計劃在干旱事件之前、期間及之后所制定和實施的一系列措施。

2 歐洲干旱管理的立法和體制框架

如前文所述，風險管理模式已成為全球范圍內應對各種自然災害的新模式。特別是，“聯(lián)合國國際減災戰(zhàn)略(UNISDR)兵庫行動框架”提出了下列原則：

(1) 宣傳預防和減災措施的長遠效益及有效性；

(2) 將長期減災和預防活動納入災害應對與災后恢復過程；

(3) 加強利益相關者的參與性和所有權；

(4) 評估當?shù)厣鐓^(qū)實施抗災戰(zhàn)略的能力；

(5) 明確劃分不同政府部門的行動責任；

(6) 增加預防與減輕自然災害的投資。

風險管理模式的核心是制定恰當?shù)囊?guī)劃工具，包括干旱脆弱性評價工具、干旱預警系統(tǒng)，以及用以避免或減少經(jīng)濟損失及社會環(huán)境影響的預防和減災計劃。很多國家立法要求制定干旱應對規(guī)劃，這一原則在聯(lián)合國抗擊沙漠化公約以及水資源綜合管理(IWRM)理念中都有所體現(xiàn)，同時在1977年馬德普拉塔召開的聯(lián)合國水資源大會和隨后的世界水論壇等若干國際水事活動中，都將這一原則作為首要議題之一。

近幾十年來，許多頻繁遭受嚴重旱災的國家已制定了國家干旱政策。將澳大利亞、南非和美國所制定的干旱政策進行對比分析發(fā)現(xiàn)，這3個國家雖然干旱規(guī)劃的方式有所不同，但都有一個共同目標，即減輕社會對于干旱的脆弱性，也都共同強調了風險管理，包括監(jiān)測和早期預警、風險評價和預防規(guī)劃。

歐洲雖然也經(jīng)歷了干旱帶來的巨大損失，但直到近年來才在技術、金融工具及立法法案等政策層面對干旱問題給予了特別關注。據(jù)歐盟委員會估計，歐洲在過去30 a所遭受的旱災損失至少達1 000億歐元，除此之外還有干旱對河流與環(huán)境造成的直接影響，以及所導致的社會緊張和失業(yè)等社會影響。水框架指令2000/60開啟了一種流域層面的水資源綜合規(guī)劃過程，旨在維持或改善水質以保障人類使用及生態(tài)保護。但這一指令卻并未太多涉及干旱問題。實際上，指令只在其目標中提到了減輕干旱問題，而干旱事件也只被視為一種可以允許降低對水體良好生態(tài)狀況要求的特殊情況。為加強歐洲水政策中的這些薄弱環(huán)節(jié)，歐盟缺水與干旱專家網(wǎng)絡制定了一份關于干旱預防與減災的指導性文件，并提議制定干旱管理計劃(DMP)，作為流域管理計劃(RBMP)的附件。這份干旱管理計劃應由流域管理計劃的負責單位，即流域或地區(qū)管理機構進行起草。盡管干旱管理計劃的制定并不是對歐盟所有成員國的硬性要求，但其目的是擴展水框架指令的目標和標準，進而改善干旱管理，特別是增強供水系統(tǒng)的抗災彈性，減輕旱災影響。具體目標包括：保障足夠供水，以滿足人類需求，確保人口健康與生活；避免或減少干旱對水體的不良影響；盡量減輕對經(jīng)濟活動的不良影響。

在歐盟缺水與干旱專家網(wǎng)絡的不斷推動下，歐洲議會與理事會近來就這些問題發(fā)布了一項報告，建議對有關歐洲政策進行重新審議。報告的一些具體議題涉及以下幾個方面。

(1) 提高用水效率：引進建筑物節(jié)水設施與措施，提高施工用水效率；減少供水及配水系統(tǒng)的漏水；提高農(nóng)業(yè)用水效率。

(2) 提高干旱規(guī)劃與預防：將應對缺水和干旱行動納入其他部門(農(nóng)業(yè)、生活與工業(yè))政策；評價流域管理計劃對缺水與干旱問題的重視程度；進一步開發(fā)干旱觀測與早期預警系統(tǒng)原型；建立更加全面的關于缺水、干旱及水資源脆弱性的指標清單。

(3) 全面建立融資、水價、配水及研究與教育等實施工具：鼓勵歐盟通過凝聚政策、地區(qū)政策、團結基金及經(jīng)濟復蘇計劃等，對自然災害風險進行資金支持，并改革農(nóng)業(yè)公共政策；嚴格水資源開采授權的國家規(guī)定；建立新的有關脆弱性和干旱風險提高的研究項目；引進新的教育計劃和意識提升計劃。

為增強未來對氣候變化的應對彈性，并采取相應行動應對可能的緊急狀況，歐盟成員國正在討論如何將氣候變化因素納入歐盟水政策實施過程中。歐洲共同體委員會白皮書《應對氣候變化：致力于建立歐盟行動框架》認為，增強氣候變化應對彈性的戰(zhàn)略之一就是要改善水資源管理。具體到缺水問題，應進一步提高農(nóng)業(yè)、家庭與建筑業(yè)的用水效率。同時也期待在2012年修訂水框架指令及缺水與干旱戰(zhàn)略時，可以將提高抗旱彈性的內容增加進來。另外，修改流域管理規(guī)劃時正好可以將氣候變化因素納入流域規(guī)劃，分析氣候變化對水體的影響，明確監(jiān)測現(xiàn)象，并驗證行動計劃對氣候變化的實際彈性。

作為白皮書行動計劃的一部分，水框架指令共同實施戰(zhàn)略的第24號指導文件對如何確保流域管理計劃的氣候變化彈性進行了審議。文件建議就氣候變化對水資源的影響進行監(jiān)測，并制定缺水與干旱的應對措施。特別強調以下原則：要掌握已有的科學知識并了解氣候變化的不確定性；要制定戰(zhàn)略，加強氣候風險管理的適應性能力建設；將適應性管理納入流域管理計劃和水框架指令的關鍵步驟中；解決未來洪水風險管理的具體問題；應對缺水和干旱管理的挑戰(zhàn)。為修正傳統(tǒng)的水資源規(guī)劃理念，該文件還建議在體制、供水管理和跨學科方面采取行動：

(1) 強化水資源管理機構，以應對未來挑戰(zhàn)。

(2) 增強水資源系統(tǒng)的靈活性，建立多方供水來源與水需求相互連結的系統(tǒng)，改善并擴大輸水和配水基礎設施，實現(xiàn)對現(xiàn)有資源的最佳配置。

(3) 將跨界與跨學科思維納入有關缺水和干旱應對措施的討論中。

采取這些步驟之后，在對所有流域規(guī)劃進行分析的基礎上，2012歐盟水資源修訂政策“歐洲水資源保障藍圖”將對所取得的成績進行評價，并確定進一步的要求，以實現(xiàn)整個歐盟水資源的長期可持續(xù)利用。為實現(xiàn)這一目標，需要在各級管理層面(歐盟、國家、地區(qū)和流域)實現(xiàn)更加統(tǒng)一的干旱風險管理，從而將干旱管理政策納入水資源管理中。

3 干旱管理規(guī)劃工具的目標與內容

一般來說，基于風險的干旱管理須遵循以下幾大步驟：規(guī)劃、監(jiān)測、為避免出現(xiàn)最嚴重影響而實施規(guī)劃措施、緊急情況管理以及干旱損失恢復。

干旱對供水系統(tǒng)以及最終對社會經(jīng)濟部門影響的嚴重性主要取決于相關不同部門的脆弱性。供水系統(tǒng)的缺水風險不同于一般的干旱風險，因為缺水是水資源供需不平衡的結果，而導致這一結果的不僅僅是氣候現(xiàn)象，還有其他隨時間變化的因素，如需求發(fā)展、供水基礎設施以及管理戰(zhàn)略。

考慮到各國不同的立法和體制框架及不同機構的管理范圍，必須制定不同層次的干旱計劃，包括：流域層面統(tǒng)一的干旱風險應對措施計劃；供水系統(tǒng)的干旱管理預防措施計劃；旱災事件的應急措施計劃。

因此，根據(jù)規(guī)劃的層次以及不同機構的水管理責任，建議針對干旱導致的缺水問題制定3種計劃，即戰(zhàn)略性干旱預防計劃(SDPP)、干旱條件下的供水系統(tǒng)運行計劃(WSSOP)和干旱應急計劃(DCP)。

戰(zhàn)略性干旱預防計劃(SDPP)的總目標是要降低供水系統(tǒng)對干旱影響的脆弱性，特別是降低干旱所導致的缺水風險。根據(jù)歐盟水框架指令，戰(zhàn)略性干旱預防計劃(SDPP)應由負責水資源規(guī)劃的部門制定，即流域或地區(qū)管理機構。根據(jù)缺水與干旱專家網(wǎng)絡的建議，這項“干旱管理(子)計劃”可作為流域管理計劃的一個附件。干旱條件下的供水系統(tǒng)運行計劃應規(guī)定供水系統(tǒng)管理機構為避免出現(xiàn)真正的供水緊急狀況而應采取的一系列措施。干旱應急計劃應規(guī)定當嚴重干旱造成一定損失并已發(fā)展成為自然災害時應采取的短期措施等一系列措施。這3項計劃的主要內容見表1。

表1 干旱管理規(guī)劃的主要內容

戰(zhàn)略性干旱預防計劃旨在通過分析以往的干旱事件及影響，明確流域內的干旱脆弱區(qū)域，進而對水系的缺水風險進行預估，并在此基礎上確定、比較和選擇長遠措施，包括信息透明度及公共參與等。戰(zhàn)略性干旱預防計劃還須對另外兩個計劃的制定做出總體指導。

干旱條件下供水系統(tǒng)運行計劃旨在為每一個供水系統(tǒng)制定最佳的長期與短期措施組合，以避免出現(xiàn)干旱緊急狀況。干旱應急計劃包含了災害公布的指標等級等規(guī)劃工具，并明確了旨在減輕災害影響并修復相關損失的短期措施。

圖1是建議的供水系統(tǒng)干旱風險管理規(guī)劃框架，展示了制定并實施計劃措施所必須開展的主要初步調研的作用。

圖1 供水系統(tǒng)干旱風險管理規(guī)劃框架

4 干旱特征及干旱監(jiān)測指標

可通過若干方法對干旱進行明確和量化，并最終對受影響區(qū)域或供水系統(tǒng)的脆弱性進行評估。方法之一就是將“運行方法”(run method)應用于相關變量的時間序列，進而確認干旱的開始和結束，并對其特點(持續(xù)時間與程度)進行評估，對事件的概率進行評價?！斑\行方法”可通過單變量、雙變量和時空分析，對干旱進行概率描述。

建立干旱監(jiān)測系統(tǒng)一般需要選擇恰當?shù)闹笜?，通過監(jiān)測一個或更多氣象或水文變量基于“正常”狀況的不正常變化，來描述干旱的狀況。干旱監(jiān)測指標的選擇會根據(jù)所選變量、時間尺度、“正?！睜顩r的定義、不正常狀況的監(jiān)測方法(如變化、比率等)以及標準化方法而有所不同。

過去幾十年來已有對干旱指標的若干回顧與分類。例如最近的“地中海干旱預防與減災計劃”。

一般來說，干旱指標分為氣象、水文、農(nóng)業(yè)和遙感等類型。有些指標也試圖在考慮水資源儲備狀況的基礎上，將不同變量(如降雨、土壤和水含量)的相關不同數(shù)據(jù)相結合，或將若干指標合并為一個數(shù)值。

有效的干旱應對取決于通過監(jiān)測及早發(fā)現(xiàn)旱情，因此干旱監(jiān)測系統(tǒng)的指標必須滿足以下要求：能夠顯示導致水資源可獲量顯著減少的氣象與水文因素之間的復雜關系；采用實時且容易獲得的水文氣象數(shù)據(jù)；能夠在初期就描述出干旱的狀況；展示干旱事件在時間和空間上的可比性；以某種方式描述干旱的影響；評價干旱的嚴重性，為決策者采取積極抗旱行動提供決策支撐。表2總結并比較了一些最基本的指標(標準降雨指數(shù))和一些新的指標(如干旱調查指數(shù)和干旱頻率指數(shù))，旨在了解優(yōu)勢與薄弱環(huán)節(jié)、空間比較性、關鍵影響及監(jiān)測系統(tǒng)的適用范圍。

表2 部分最常用干旱指標的比較

(未完待續(xù))