謝治菊+姚莉

摘 要： 基層公務員將社會管理等同于簡單的維穩(wěn)，過分夸大政府在社會管理中的作用和力量，認為解決社會矛盾需要強勢政府，社會管理的主要手段是社會控制?；鶎庸珓諉T依法進行社會管理的理念薄弱，這些認知偏差與目前各級政府采取的社會管理具體策略和措施相吻合，但與新型社會管理格局的要求格格不入，亟須通過強化服務理念、培育多元參與主體、依法進行社會管理和構(gòu)建倫理秩序予以矯正。

關鍵詞： 維穩(wěn)； 控制； 服務； 倫理

中圖分類號： D63 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-9973（2014）03-0005-06

改革開放以來，我國經(jīng)濟社會取得了較大的發(fā)展和長足的進步，群眾的物質(zhì)文化生活水平日益提高。但是一個不爭的事實是我國現(xiàn)在已進入社會矛盾凸顯期，環(huán)境污染、道德滑坡、利益摩擦、心理失衡等社會問題層出不窮，社會管理環(huán)境面臨嚴峻形勢，這對新時期社會管理理念、手段和方式提出了新的要求和挑戰(zhàn)。為應對這些挑戰(zhàn)，各級政府亟須進行社會管理體制機制創(chuàng)新，改革舊的與社會發(fā)展不相適應的社會管理內(nèi)容、方式、模式和機制，建立適合社會轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化發(fā)展需要的社會管理新格局。而要建立社會管理的新格局，就應該了解各類群體對社會管理的認知和看法，以便提出更有針對性的策略。在眾多的群體中，公務員尤其是基層公務員群體長期是被忽略的對象，這為筆者的研究提供了契機。

一、研究源起與研究設計

站在政府管理的角度，國外社會管理的出現(xiàn)是相當晚近的事?？傮w而言，由于西方國家政府的社會管理職能基本是在“國家-社會”已經(jīng)充分分離、社會自組織和社會管理能力較高的背景下才出現(xiàn)的，因此在西方國家社會科學中并不存在專門的政府社會管理研究領域，他們對我們所說的社會管理內(nèi)容，基本上是以社會政策來替代，或等同于治理理論出現(xiàn)后的地方治理。在內(nèi)容上，社會政策取向的研究主要強調(diào)社會福利、社會救助體系的建構(gòu)，重視發(fā)揮社區(qū)、非營利組織在社會管理中的作用，重視社會工作在社會管理中的地位。地方治理取向的研究主要強調(diào)政府、市場、社會在公共事務管理中發(fā)揮功能互補作用，共同服務于社會公共生活，代表性的研究有文森特·奧斯特羅姆倡導的治理結(jié)構(gòu)的立憲改革、皮埃爾·卡藍默提出的合作伙伴關系和合作倫理建構(gòu)等。這兩個取向的研究為我國社會管理提供了重要的理論來源，有十分重要的借鑒意義。

就國內(nèi)而言，社會轉(zhuǎn)型期以來，伴隨二元社會結(jié)構(gòu)、單位制與差別戶籍制等制度結(jié)構(gòu)的改革，我國溢出社會管理體制的問題越來越多。劇烈轉(zhuǎn)型而產(chǎn)生的社會斷裂、階層沖突和福利、就業(yè)、安全的壓力越來越大，社會管理問題越來越成為執(zhí)政黨和社會各界關注的重大問題：一方面，政界明確將其納入政策綱領中。例如，黨的十六大明確將其概括為政府職能轉(zhuǎn)變的目標，黨的十七大提出了“建立健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局，2011年胡錦濤總書記在中央黨?！笆〔考夘I導干部培訓班”開幕式上提出了“扎實推進社會管理科學化”的要求。另一方面，學界則出現(xiàn)了若干以“社會管理”為主題的專項課題研究，① 陸續(xù)涌現(xiàn)了一批研究成果，主題主要集中在：（1）關于社會管理（政府社會管理）概念與內(nèi)涵的闡釋，這些闡釋經(jīng)歷了狹義、廣義到全面界定三個階段。研究表明，學者們對社會管理內(nèi)涵的理解正在發(fā)生變化，從20世紀80年代的“國家（或政府）中心論”正在向“多中心”社會管理觀過渡，內(nèi)涵也擴大到了社會自我管理與社會自治。[1] （2）對社會管理合作主體的研究。主要包括對作為核心主體的政府的研究、對政府社會管理重要合作伙伴的社區(qū)和NGO的研究。[2] （3）對我國社會管理改革路徑的研究。從現(xiàn)有研究文獻來看，社會管理改革路徑的研究有關注職能轉(zhuǎn)變與機構(gòu)改革的行政管理體制改革路徑、服務型政府建設路徑、和諧社會的路徑、治理的路徑、社會權利導向的路徑以及仲裁的路徑。② （4）對涉及社會管理結(jié)構(gòu)、方式的基層民主治理、信任、聽證、戶籍制度改革等具體社會管理行為及創(chuàng)新的研究。[3] 以上研究涉及政治學、社會學、管理學、倫理學、公共管理學等多方面，為社會管理的進一步研究提供了豐富的現(xiàn)實素材和理論依據(jù)。

綜上可知，社會管理及其創(chuàng)新是目前我國各級政府和學界關注的焦點和熱點，由此產(chǎn)生的研究成果十分豐富，可謂汗牛充棟。但由于研究視角和研究范圍不同，研究背景不盡相同，學術界在取得卓有成效的研究成果的同時，也在社會管理的概念、內(nèi)涵、內(nèi)容等一些基本問題上產(chǎn)生了分歧，形成了研究的叢林狀態(tài)，存在以下有待改進之處：（1）從研究的方法來看，理論上研究社會管理的成果較多，通過實證調(diào)查手段研究社會管理的成果屈指可數(shù)，即使有，也主要是對案例的實證調(diào)查和追蹤分析。例如，陳振明對福建省和廈門市社會管理創(chuàng)新的典型案例進行了分析，提出了提升社會管理能力的方法和途徑。[4]（2）從研究內(nèi)容來看，現(xiàn)有研究主要是對社會管理及其創(chuàng)新的過程、規(guī)律和理論基礎進行研究，對某一群體對社會管理的主觀認知的調(diào)查研究幾乎是一片空白。（3）從研究對象來看，大部分學者都是以社會管理本身的運行規(guī)律和運行過程為研究對象，以民眾對社會管理的基本看法和認知為研究基礎，鮮有涉及公務員領域。即使有涉及，抽樣的也是縣處級以上的領導干部，沒有對專門執(zhí)行社會管理政策的基層公務員進行調(diào)查。例如，李德、于洪生2011年7月到12月圍繞“加強社會建設、創(chuàng)新社會管理”這一主題，在中國浦東干部學院對前來學習的15個班次的306名縣處級以上的學員進行了問卷調(diào)查。[5] 也就是說，目前學界對社會管理少有的實證研究基本沒有涉及基層公務員群體。事實上，基層公務員是我國社會管理政策的主要執(zhí)行者，他們長期戰(zhàn)斗在一線，與民眾面對面地接觸，對民眾需求、管理需要和社會矛盾比較熟悉，對基層社會管理的經(jīng)驗和教訓有切身的體會，對基層社會管理體制該如何創(chuàng)新有明確的認識。因此，以他們?yōu)檎{(diào)查對象，對社會管理內(nèi)涵、過程和規(guī)律進行研究，有利于切中社會管理的要害、突出社會管理的難點、強化社會管理的重點、明確社會管理的改革方向和改革途徑，其必要性和重要性可見一斑。

為此，2012年7月至2013年4月，為了更好地完成相關項目，我們利用到各地黨校系統(tǒng)培訓班做講座的機會，對貴州省省委組織部培訓中心和貴州各地州（市）州（市）委黨校培訓班學員、江西省國稅局公務員、廣州市物價局公務員、三亞市委黨校培訓班學員進行了大規(guī)模問卷調(diào)查。調(diào)查共獲取有效問卷370份，經(jīng)過邏輯篩查，剔除不合格問卷8份，最終獲取有效問卷362份。其中，貴州省問卷數(shù)量最多，有217份，占59.9%；接下來依次是海南省70份，占19.3%；廣東省40份，占11.1 %；江西省35份，占9.7%。本次調(diào)查的公務員均為縣處級以下的科級干部、股級干部或普通公務員，這些公務員具有豐富的基層工作經(jīng)驗，他們的具體背景變量如表1所示。由表1可知，無論從年齡、性別、民族、收入、政治面貌和所屬單位性質(zhì)來看，被調(diào)查的公務員都具有較好的代表性。

二、強化控制：基層公務員對社會管理的認知偏差

按照鄭杭生的解釋，社會有廣義和狹義之分，廣義的社會可分為政治、經(jīng)濟和社會三個領域，這三個領域既相互關聯(lián)又彼此獨立。狹義的社會僅指作為整體社會組成部門的第三部門。而社會是廣義還是狹義的概念，很大程度上取決于國家和社會的關系問題。回顧歷史發(fā)現(xiàn)，我國和西方社會在政府、市場和社會關系的演變上有不同的模式。西方社會的國家和社會界限比較清楚，一開始就是并立而行的。隨著社會的發(fā)展，社會領域逐漸分離成市場和公民社會兩大領域，這使得西方國家的政府、市場和社會三個領域?qū)哟畏置?、界限清楚。就我國而言，受等級觀念的影響，傳統(tǒng)社會是己、家、國同構(gòu)的社會。在此背景下，己的管理、家的管理、國的管理是統(tǒng)一的，社會管理的實質(zhì)也就是對國和家的管理。在計劃經(jīng)濟體制下，傳統(tǒng)社會逐漸解體，但國家仍然占據(jù)了巨大的空間，整個社會被籠罩在全能政府或單位制的“光環(huán)”之下，此時的國家和單位社會也是統(tǒng)一的。隨著市場經(jīng)濟的逐漸確立，政企、政社、政事逐漸分開，原有的單位制逐漸打破，市場和公民社會分化為一個獨立的領域，社會管理的內(nèi)涵也隨之發(fā)生變化，主要指政府、社會組織和民眾對社會事務和社會活動進行規(guī)范和協(xié)調(diào)管理的過程。[4]40

其實，作為社會管理政策的主要執(zhí)行者，基層公務員群體對社會管理內(nèi)涵的認識與上述學界的新觀點是一致的。64.9%的被調(diào)查者認為，社會管理的內(nèi)涵是“實現(xiàn)社會自治與社會自我管理”，這一比例比認為社會管理的內(nèi)涵是“維護社會穩(wěn)定、強化社會控制”的高25.8%。正因為大多數(shù)人認為社會管理的主要內(nèi)涵是實現(xiàn)社會自治和社會自我管理，因此，有高達81.6%的被調(diào)查者認為，社會管理創(chuàng)新的關鍵是“培育多元主體，強化多元主體參與管理”，僅有18.4%的人認為社會管理創(chuàng)新的關鍵是加強政府對社會的管理。由于大多數(shù)被調(diào)查者認為社會管理創(chuàng)新的關鍵是培育多元主體，因此當我們問及“您認為黨和政府提出的社會管理新格局最重要的是什么”時，被調(diào)查公務員認為在中央提出的新型社會管理格局中，公眾參與和社會協(xié)同比黨委領導、政府負責更重要，百分比依次為60.2%、25%、14.2%和9.7%。由此看來，基層公務員對社會管理基本內(nèi)涵的認知與學界的界定是基本一致的。盡管如此，基層公務員在社會管理具體問題的認知還是存在一些偏差，具體來說有以下四個方面。

（一）將社會管理的主要內(nèi)容簡單等同于“維穩(wěn)”

當代社會，傳統(tǒng)與現(xiàn)代、現(xiàn)實與虛擬并存，再加上部分地區(qū)存在的經(jīng)濟發(fā)展水平較低、地理位置偏僻、群眾文化素質(zhì)不高、基層公務員執(zhí)政觀念比較落后、社會組織自主性較弱、公民社會極不發(fā)達、行政管理體制改革滯后等事實，基層公務員認為社會管理的主要內(nèi)容是“維穩(wěn)”，占67%；而解決民生、保護權利、倡導民主、培育社會自主性等內(nèi)容合計占33%。這說明，被調(diào)查公務員對社會管理內(nèi)容的認知有偏差，這種偏差將“維穩(wěn)”當成了社會管理的首要內(nèi)容。貴州省銅仁地區(qū)的“社會穩(wěn)定風險評估機制”、畢節(jié)市的“三級聯(lián)動視頻截訪模式”以及甕安的“違法犯罪青少年幫教制度”等典型社會管理案例，無一不是維護社會穩(wěn)定的利器。其實，將社會管理的內(nèi)容簡單地等同于“維穩(wěn)”是對社會管理的誤讀和扭曲。誠然，維護社會穩(wěn)定是社會管理的目標之一，而政治穩(wěn)定才是社會穩(wěn)定的本質(zhì)，政治穩(wěn)定與政權的公信力有很大關系，因此那種為了維穩(wěn)扼殺群眾權利（如群眾的上訪權）的做法是極不可取的，反而會降低政府的公信力。應該看到，一個社會的矛盾和沖突只要在合理的范圍內(nèi)，就可以被社會自我消化和自我排解。更何況，社會管理還有協(xié)調(diào)關系、增進福利之目標，片面地將社會管理維護的社會秩序理解為維護社會治安和社會穩(wěn)定，不把保障群眾權益放在首位，這是消極維穩(wěn)觀。當然，我們不能妄言既有的維穩(wěn)體制有多大的效果，政府確實也在實踐中學習如何處置群體性事件，以提高應對能力。事實是，在既有的維穩(wěn)體制下，政府面臨的維穩(wěn)壓力越來越大、成本越來越高。[6]這一點，可以從我國公共安全支出的情況看出。2007年至2011年五年間，全國財政決算支出中公共安全支出的年平均增長率為15.89%，遠遠高于GDP、公共服務支出和人均收入的增長速度。其中，2011年，全國省均公共安全支出為169.91億元，國防支出才6.4億元，公共安全支出是國防支出的26.5倍。[7] 可見，維穩(wěn)已成為新時期各級政府的頭等大事。在此指導下，各地政府將維穩(wěn)作為第一要務，除了設置諸如“維穩(wěn)辦”、“綜合治理辦”、“應急辦”等相關機構(gòu)處理維穩(wěn)事務之外，在敏感時期更是動員眾多部門乃至社會力量一齊上陣，層層承包，分頭負責，力保本轄區(qū)內(nèi)平安無事，為此而付出的人力、物力、財力可謂不計成本。[6]正因為公務員將社會管理簡單等同于維穩(wěn)，因此，當問及社會管理創(chuàng)新的程度，53.7%的被調(diào)查者認為主要是在具體工作中有一些新思路、新方法的改變，24.9%的被調(diào)查者認為該省政府在社會層面進行了一些合乎民意的改革，但對于政府層面的改革，被調(diào)查者則持保守的態(tài)度，僅有5.9%的人認可。也就是說，關于社會管理創(chuàng)新的程度，被調(diào)查公務員認為主要是局部的、方法上的創(chuàng)新，而對新型社會管理格局要求的政府層面的改革和民眾要求的社會層面的改革則較差，政府行政管理體制改革的步伐尤其沉重和緩慢，這對新型社會管理格局的形成是極為不利的。

（二）認為化解社會矛盾需要強勢政府

歷史和實踐都證明，社會轉(zhuǎn)型期是社會矛盾和沖突的多發(fā)期，這是源于人們價值認同的分歧。而之所以會產(chǎn)生價值認同的沖突，與制度有效供給不足、利益主體多元化、多元價值存在和主導價值觀缺失有莫大的關系。與此同時、弱勢群體、強勢群體以及地方政府之間的博弈最終會影響社會沖突的強度和烈度，社會矛盾由此爆發(fā)。那么，在基層公務員的觀念中，目前的社會矛盾和社會沖突嚴重嗎？有54.2%的被調(diào)查者表示，目前的矛盾沖突比較嚴重，但仍有36.7%的被調(diào)查者對目前的矛盾沖突比較樂觀，認為不嚴重。而不管嚴重與否，都會涉及政府如何處理矛盾的問題。因此，當我們追問被調(diào)查公務員“您認為地方政府處理社會矛盾存在什么問題”時，結(jié)果顯示，排在前三位的是行政不作為、過于軟弱和缺乏公正，分別占57%、48.3%和45.9%，而民眾印象中的濫用權力和違背法制反而降到了最末位，僅分別占39%和26.7%。貴州省的公務員更是將“過于軟弱”排在了第一位，占55.4%。也就是說，在政府公務員自身看來，是因為他們處理社會矛盾的手段太弱才導致了很多矛盾沒有處理好。這讓我們想起一些官員在公開場合講話時提出“強勢政府最重要，政府只有強勢了才能解決社會矛盾”的言論。我們無法指責這些官員的觀點，因為畢竟他的立場和學者不一樣，但是太陽和風的故事告訴人們：強勢手段不是在任何時候任何場合都是管用的，在大家理性的時候，暖暖的陽光更容易讓人自覺地脫下外衣。也就是說，如果解決的是顛覆社會和通敵賣國這樣的民族矛盾，強勢政府很有必要，但是針對人民內(nèi)部矛盾和手無寸鐵的人民，防暴警察等凸顯強勢政府的社會管理手段，還是少用為好，否則會更進一步激化社會矛盾。正如達倫多夫所指出，社會沖突調(diào)節(jié)機制越有效，沖突烈度越低。[8]176當前，我國采取的是“穩(wěn)定壓倒一切”的制度設計，這為沖突發(fā)生時官員的瞞報、漏報、虛報提供了溫床，其結(jié)果是往往錯過了沖突調(diào)節(jié)的黃金時期，釀成高烈度的社會沖突。因此，被調(diào)查公務員將“強勢政府”作為社會管理創(chuàng)新的保障，強化政府權力的使用，弱化政府責任的承擔和社會組織機制的培育，這對提升我國各級政府社會管理的能力是極其不利的。

（三）認為社會管理的主要手段是社會控制

社會管理內(nèi)在地包含著服務，服務型政府的宗旨要求政府社會管理職能必須以社會服務為中心，實現(xiàn)社會管理方式的根本轉(zhuǎn)變。[9]然而，從我國各級政府社會管理體制機制創(chuàng)新的具體做法來看，傳統(tǒng)社會管理的控制模式仍然占據(jù)主導地位。雖然經(jīng)驗材料一再表明：我國各級政府注重從源頭上預防矛盾糾紛，如建立社會風險預防評估機制、加大信訪排查力度、關注民生等。但事實是，現(xiàn)有的做法主要是一種消極控制，對源頭治理的作用不大。這一點從基層公務員的回答中可見一斑。當問及社會管理的主要手段是該以社會控制為主還是以社會服務為主時， 56.3%的被調(diào)查者選擇了社會控制，43.7%選擇了社會服務，選擇社會控制比選擇社會服務的公務員多12.6個百分點。也就是說，公務員認為社會管理的主要手段還是社會控制。正因為如此，對于社會管理的突出矛盾，排在前三位的是拆遷安置補償問題、農(nóng)村土地權屬糾紛和社會治安問題，分別占61.1%、42.3%和34.9%的被調(diào)查公務員選擇，在現(xiàn)實中，這些問題解決的方式基本都是以社會控制為主；而對于社會服務性較強的公共產(chǎn)品供給問題、社會保障問題和勞動就業(yè)問題，基層公務員的選擇則比較保守，在十余項備選答案中相對靠后。對于社會管理最應創(chuàng)新的三大機制，利益協(xié)調(diào)、綜合監(jiān)管和矛盾化解等社會控制機制比較靠前，有30%左右的被調(diào)查者選擇；而人才培養(yǎng)、利益表達、協(xié)商對話、社會組織培育等社會服務機制則比較靠后，選擇的人不超過20%。其中，社會組織培育機制被認為是最不應該創(chuàng)新的機制，僅有8.7%的被調(diào)查者選擇。也就是說，從公務員的回答來看，他們認為現(xiàn)有社會管理的思路還是應著眼于對社會矛盾的圍追堵截、嚴防死守，對于通過改善服務方式、提高服務質(zhì)量、暢通表達渠道、擴大有序參與等方式解決社會矛盾的想法較少，對社會的服務理念更少，更不用說冀求社會組織、政府和公民的合作治理。調(diào)查時在貴州省各地州市獲取的面上材料也可以證實此觀點。貴州省黔南州、黔西南州和畢節(jié)市等地建立的“重點人群防控機制”、“社會治安綜合監(jiān)控機制”、“虛擬世界重點監(jiān)控機制”是各地政府認為做得較好且值得推廣的社會防控舉措，遵義市的“網(wǎng)格化管理”雖然能動員公眾參與，但卻變成了政府全方位監(jiān)管社區(qū)民眾的一種工具，其實質(zhì)是對社會控制的強化。當然，采取這些社會管理措施的出發(fā)點也許不僅僅是維護社會穩(wěn)定，但使用的手段基本是剛性的社會控制手段，柔性的文化建設和倫理道德手段使用極少，更不用說協(xié)商民主的方法。因此，在大多數(shù)創(chuàng)新材料中，我們可以看到很多社會控制機制的規(guī)劃和方案，但對于如何發(fā)展民主、如何提供服務或者如何平衡控制和服務的關系則三緘其口。其實，讓群眾參與社會管理、為群眾提供社會服務對節(jié)約政府社會管理資源、化解社會矛盾大有裨益，也是提升社會管理效果的有效措施。

（四）依法進行社會管理的觀念和行動較弱

上述指出，被調(diào)查公務員認為，各級政府在處理社會管理中的社會矛盾時，最大的問題在于過于軟弱，而最小的問題是違背法制，僅占26.7%。也就是說在基層公務員的觀念中，僅有不到三分之一的被調(diào)查者認為他們省的各級政府沒有依法進行社會管理。那么事實確實如此嗎？以激化官民矛盾的征地拆遷和城管執(zhí)法為例。在征地拆遷中，強拆、血拆案例層出不窮，動用防暴警察的事例也屢見不鮮，湖南嘉禾甚至打出了“誰影響嘉禾發(fā)展一陣子，我將影響他一輩子”的霸道口號。其實，現(xiàn)代社會的土地權屬糾紛很大一部分原因在于：在現(xiàn)代化、城市化不斷推進過程中，政府為促進經(jīng)濟發(fā)展，不惜以犧牲農(nóng)民的生活為代價，導致了官與民的對立。當然，不可忽視土地和拆遷糾紛的深層次原因是我國農(nóng)村戶籍制度、土地制度和社會保障制度滯后于社會發(fā)展的需要，即使是推進這些制度改革，也需要政府主動積極應對，在這些基本制度沒有建立起來的情況下，政府只為發(fā)展的利益，損害了農(nóng)民的利益，很難不形成官民對立的局面，其實質(zhì)是效率與公平的悖論問題。而被調(diào)查公務員卻認為，政府在處理拆遷這類的社會問題時過于軟弱，這說明他們依法進行社會管理的觀念較弱。再如，一些城管暴力執(zhí)法帶來流動商販和城管之間的緊張關系已導致了大量的流血沖突事件，這也不是依法進行社會管理。因此，被調(diào)查公務員認為政府解決社會矛盾最小的問題是違背法制，這是一種認知偏差。

既然公務員依法進行社會管理的觀念較弱，那么在實際行動中，他們的法治意識怎么樣呢？為此，我們詢問了公務員“當您自己面臨較大的矛盾糾紛時會怎么處理”，結(jié)果顯示，39.8%選擇與對方私了，29.3%選擇調(diào)解組織調(diào)解，7.4%請親朋好友幫忙，5.2%選擇通過網(wǎng)絡媒體解決，僅有18.2%的人選擇尋求法律途徑。也就是說，被調(diào)查公務員更傾向于通過非制度化和非法制化的手段解決自己遇到的矛盾和糾紛，這反映出被調(diào)查公務員的法治意識和責任意識不強，依法進行社會管理的行動也較弱。

綜上，盡管基層公務員對社會管理內(nèi)涵的認知與社會的客觀要求趨于一致，但他們將社會管理等同于簡單的維穩(wěn)，過分夸大政府在社會管理中的作用和力量，認為解決社會矛盾需要強勢政府，認為社會管理的主要手段是社會控制，社會管理理念滯后，這些都是他們對社會管理的認知偏差，這些偏差的關鍵詞是“維穩(wěn)”、“強勢政府”和“控制”，這與目前各級政府采取的社會管理具體策略和措施相吻合，但與新型社會管理格局的要求格格不入，必須予以矯正。

三、提供服務：矯正基層公務員對社會管理認知偏差的思路

公務員對社會管理的認知偏差將帶來嚴重的負面影響，會激化社會矛盾、降低社會治理效果、加深民眾的社會不公正感，而且也會使一些民眾滋長出“被邊緣”、“被剝奪”的焦慮心態(tài)和怨恨心理，社會管理的難度由此增加。為此，要轉(zhuǎn)變公務員的認知偏差，就應從控制型社會管理向服務型社會管理轉(zhuǎn)變。

（一）樹立服務為上的社會管理理念，合理定位政府職能范圍

社會管理說到底就是對人的服務和管理，這就要求管理者在管理理念上樹立以人為本的理念，將滿足民眾多層次需求作為社會管理的首要目標，將化解民眾怨言、解決民眾訴求、暢通民眾利益表達渠道作為主要目的。應力求在管理方式上樹立服務為上的觀念，以為群眾提供公共服務和社會服務為主要出發(fā)點，減少對社會的控制和管理，強化對社會的服務和協(xié)調(diào)。在管理手段上改變以管、控、壓、罰等為主的行政手段，更多地利用群眾路線和民主方式，通過協(xié)商對話來解決社會矛盾。[10]要求在管理作風上應深入群眾、充分尊重群眾意見，依靠群眾、貼近群眾，克服自以為是、高高在上的官僚習氣，傾聽群眾訴求，自覺擺正同群眾的位置，克服“官重民輕”、“我聰民愚”的錯誤觀念，平等地與群眾交流與溝通，真正做到思想上尊重群眾、工作上依靠群眾、不斷創(chuàng)新群眾工作的方式方法、不斷提高群眾工作的質(zhì)量和水平，始終與人民群眾同呼吸、共命運、心連心?？傊?，各級政府應更多地運用民主協(xié)商、群眾路線、說服教育的工作方式，運用平等、協(xié)商、民主等方法引導社會管理體制機制創(chuàng)新。

雖然政府是加強和創(chuàng)新社會管理的關鍵所在，但也要合理定位政府職能范圍。社會管理有廣義和狹義甚至中義之分，但不管是哪種理解，社會管理的目標都在于維持社會秩序、增進民眾福利。其實，這兩種目標都是一種典型的公共產(chǎn)品，且只有資源整合能力較強的政府作為關鍵主體提供這種公共產(chǎn)品，該公共產(chǎn)品實現(xiàn)或最大限度實現(xiàn)的可能性才較大。因此，政府在當下社會管理中占主導作用。但是，受傳統(tǒng)思維的影響，那種認為政府主導意味著政府是唯一治理主體的想法是偏頗的。在實踐中，政府社會管理的方向也有偏移，例如“重維穩(wěn)輕維權”、“重管理輕服務”、“重眼前輕長遠”、“重形式輕內(nèi)容”。因此，合理界定政府在社會管理中的職能范圍就尤為必要?？傮w來說，重點領域、重大戰(zhàn)略性問題、關乎國計民生的重大問題將主要由政府來解決，一些基本公共服務可由社會組織和市場提供。當然，還應轉(zhuǎn)變各級政府重經(jīng)濟建設輕社會管理和社會協(xié)調(diào)發(fā)展的觀念和政府職能，努力解決經(jīng)濟建設“一手硬”社會管理“一手軟”的問題，推進社會建設，為公眾參與提供制度保障；應建立充分發(fā)揮政府主導作用的社會管理新模式，完善基層社會管理和服務體系，積極培育和發(fā)展各類社會組織，提高政府的回應力和公共服務供給能力。

（二）優(yōu)化社會服務主體，培育多中心治理新格局

社會管理新格局是“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”，也就是說，黨委、政府、社會和公眾是社會參與的有效主體。但是，他們的關系并不是完全對等的，黨委居核心領導地位，政府起主導作用，社會組織起協(xié)助作用，社會公眾主要是參與決策以保證決策的科學化、民主化。考慮到人大和民主黨派在中國參政議政中的特殊地位，人大和政協(xié)實際上也是社會管理的參與主體之一。其中，人大主要監(jiān)督政府決策和政府運行，政協(xié)主要與中國共產(chǎn)黨形成民主協(xié)商關系，他們實際對社會協(xié)同和公民參與也起到間接的監(jiān)督和指導作用。為此，多元參與主體就是上述幾大主體以及各大主體之間的和諧共生。要實現(xiàn)多元社會主體之間的和諧共生，就要求正確處理和合理界定國家自主性和社會自主性、公權力和私權利之間的關系。其中，國家自主性和社會自主性不完全是此消彼長的關系，而在一定程度上是和諧共生的。因為國家自主性的成長能為民眾提供更多的公共產(chǎn)品和制度規(guī)則，這是社會自主性成長的基礎和保障；反過來，社會自主性的增加能提升社會組織和公眾參與社會管理的積極性和能力，這又為國家自主性的成長提供了動力和養(yǎng)料。當然，削弱國家自主性首先應弱化公權力對社會各領域的支配性，削弱社會自主性首先應弱化私權利意識。因此，國家自主性和社會自主性的消長是公權力和私權利消長的風向標。為此，應強化社會組織培育機制，大力培育非營利性社會組織；加快管辦分離，梳理政府與社會組織的職能和職責邊界，使政府與社會組織在主體、機構(gòu)、職能、資產(chǎn)、場所、人員等方面分開，讓部分以政府為背景的各類社會組織、行業(yè)協(xié)會去行政化，優(yōu)化社會參與環(huán)境。

（三）倡導依法管理，矯正公權力的任意性，為社會服務提供法治保障

改革開放以來，我國的法制建設取得巨大的成就，公權力的法治化也取得長足的進步，其主要表現(xiàn)就是依法治國方略的實施以及大批制約公權力的法律法規(guī)、監(jiān)督機制的完善，這些都促進了公權力的法治化進程。這些法律法規(guī)包括各機關組織法、行政許可法、行政訴訟法、國家賠償法、公務員法、行政檢查法等。但與此同時，由于缺少有效的監(jiān)督尤其是法治監(jiān)督，我國公權力法制化仍然存在不少問題，主要表現(xiàn)為公權力的法律約束機制不健全，公權力結(jié)構(gòu)設置不科學，公權力中的自由裁量權控制偏弱，公權力行使者的主觀倫理責任淡薄、缺乏道德自律性等等。只有樹立依法社會管理的理念，社會管理中的公權力才能按既定的軌道運行，從而減少對政治、經(jīng)濟、文化和社會領域的支配。

權力是一種特殊商品，其特殊性就在于它既有自身的社會意義，有自身的分配標準和分配機制，是需要分配的物品，同時它又保護、捍衛(wèi)或者干預、影響著其他領域的分配。[11] 要達成沃爾澤筆下的復合平等，就必須發(fā)揮權力的正向作用，強制性對某些分配（如再分配）給予干預，否則，真正的平等分配就難以達成。這一點，于建嶸提出的維權抗爭、群體行動等社會泄憤事件更為突出?？梢哉f，社會泄憤、維權事件的深層原因是公權力的無限擴張。因為公權力在汲取政府和民眾養(yǎng)分的同時，也不斷地擠壓公民社會的生存空間。這種公權力的嵌入式擴張，既源于政府的現(xiàn)實利益之需，也是執(zhí)政當局彰顯執(zhí)政合法性的理由。正因為如此，即使是意識到問題的嚴重性，泄憤事件在抗爭性政治困局中依舊作為既得利益者而勉力維持這“排斥性體制與剛性穩(wěn)定”。[12]37權力有一種自我膨脹、自我表現(xiàn)、為所欲為的內(nèi)在沖動，所以對權力的分配及其作用要給予重點考察。要做到這一點，就要對權力進行制約。制約權力最重要的手段是監(jiān)督，包括群眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督、司法監(jiān)督、權力機關監(jiān)督和專門機關的監(jiān)督。而最關鍵的，是要實現(xiàn)權力運行的法制化。事實證明，法治是矯正公權力任意性的有效手段。依據(jù)民主和法治的原則，公權的取得、享有和行使都必須遵守法律確定的條件和程序，即取得公權要有法律程序，行使公權也要有法律程序。這就要求：對權力運行主體的職責和范圍進行法律限制，對權力運行規(guī)則、運行結(jié)構(gòu)、運行模式進行法制化調(diào)解；確立權力行使的責任機制，使權力行使者對自己的行為后果負責；健全行政司法機關的任人、育人制度，對公權力的擁有者進行道德教化和法治意識的培養(yǎng)；建立并完善行政組織法和行政程序法，將行政權力的邊界納入程序化軌道，有效預防腐敗的發(fā)生和權力濫用，為社會服務提供法制保障。

（四）建設社會文化，構(gòu)建倫理秩序，為社會服務提供倫理基礎

社會管理協(xié)調(diào)的是人與人、部門與部門、群體與群體、階層與階層、國家與社會、政府與公民之間的利益關系，這種關系協(xié)調(diào)需要以倫理作為先導或?qū)?。因為倫理責任感、榮辱觀和價值觀會影響到社會管理水平。而且，要達成維護和諧社會秩序的社會管理目標，僅僅依靠法律、規(guī)章、命令等硬性的規(guī)范性約束是不夠的，還必須依靠社會輿論、傳統(tǒng)習慣、內(nèi)心信念、道德規(guī)制、倫理約束等非強制性力量，協(xié)調(diào)這些主體間的利益關系。事實表明，當前我國社會管理面臨的突出問題如貧富差距過大、環(huán)境污染嚴重、貪污腐敗盛行、食品安全堪憂、干群關系緊張等，光靠社會規(guī)制、制度規(guī)范、輿論監(jiān)督和懲戒罰款是不能解決的，必須進行倫理方面的引導。社會管理創(chuàng)新既包括價值理性的創(chuàng)新，也意味著工具理性的創(chuàng)新，價值理性的創(chuàng)新意味著對倫理價值原則的思考、選擇、堅守甚至超越，倫理成為社會管理創(chuàng)新不可或缺的工具和力量。社會生活的各個方面，倫理都能起著調(diào)節(jié)、教育、暗示、溝通、激勵、規(guī)制等作用。不僅如此，倫理還能幫助人們樹立正確的世界觀、人生觀和價值觀，確立正確的公共生活準則，改善社會風氣，提高社會道德水平。[13]在社區(qū)建設中，倫理也對人們形成民主參與、聯(lián)動互助、合作治理的社會問題協(xié)商機制有重要的幫助。

要實現(xiàn)倫理在社會管理中的作用，就要從管理層面、社會層面和個人層面進行強化。就管理層面而言，要對公務員進行倫理教育和社會主義核心價值體系教育，幫助其恪守職業(yè)倫理道德，激發(fā)其道德自主性，確定其職業(yè)倫理準則。就社會層面而言，培育社會各參與主體的倫理道德精神對引導他們主動參與社會管理、積極進行利他性公益活動尤為重要，這就要求進一步強化社會組織的責任、合作、寬容和利他精神，形成自我管理、自我約束的能力。在個人層面上，倫理約束是保證公民個人有序、理性、依法參與社會管理、發(fā)揮正能量的有效手段之一。事實上，公民有效參與社會管理活動不僅可以表達民意、順暢關系，而且對監(jiān)督政府行為，保證政府決策的科學性、有效性有重要的幫助。為此，應強化個人的社會責任感和公民意識，發(fā)揮道德模范、先進典型的引領示范作用，提升公民的個體道德素質(zhì)和社會參與能力，以便更好地服務社會，提升社會管理的整體水平，為社會服務提供倫理基礎。

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[責任編輯、校對：葉慧娟]