摘要：社會(huì)責(zé)任作為一種公共責(zé)任，政府和企業(yè)都可以承擔(dān)，但哪些社會(huì)責(zé)任必須由政府履行而哪些社會(huì)責(zé)任可以由企業(yè)來(lái)承擔(dān)，劃分二者的社會(huì)責(zé)任有兩個(gè)判據(jù)：第一是沉沒(méi)成本，即政府與企業(yè)誰(shuí)存在沉沒(méi)成本就由誰(shuí)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任；第二是交易成本，若政府與企業(yè)都不存在沉沒(méi)成本，社會(huì)責(zé)任的劃分就以交易成本為依歸。

關(guān)鍵詞：社會(huì)責(zé)任；沉沒(méi)成本；交易成本

作者簡(jiǎn)介：桑瑜，中共中央黨校教務(wù)部助理研究員，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士（北京100091）

社會(huì)責(zé)任是一種公共責(zé)任，關(guān)系到全體社會(huì)成員的共同利益。公共責(zé)任本應(yīng)由政府承擔(dān)，可實(shí)踐表明，除了政府，企業(yè)也可以承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。那么企業(yè)為什么要承擔(dān)社會(huì)責(zé)任？哪些社會(huì)責(zé)任必須由政府履行，哪些社會(huì)責(zé)任則可以交給企業(yè)承擔(dān)？在承擔(dān)社會(huì)責(zé)任時(shí)，國(guó)有企業(yè)和非國(guó)有企業(yè)又有何區(qū)別？本文將針對(duì)這些問(wèn)題做初步的分析和探討。

一、有關(guān)社會(huì)責(zé)任的文獻(xiàn)綜述

關(guān)于社會(huì)責(zé)任，學(xué)界主要圍繞企業(yè)的社會(huì)責(zé)任來(lái)展開(kāi)研究。1924年英國(guó)學(xué)者歐力文·謝爾頓首次提出，企業(yè)在獲取利潤(rùn)時(shí)還應(yīng)考慮企業(yè)內(nèi)外群體的利益，不能把經(jīng)濟(jì)利益作為唯一的目標(biāo)，并認(rèn)為企業(yè)社會(huì)責(zé)任含有道德因素。①此后西方學(xué)術(shù)界開(kāi)始越來(lái)越多地討論企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，1953年，美國(guó)學(xué)者霍華德·鮑文在《商人的社會(huì)責(zé)任》中首次明確提出了社會(huì)責(zé)任的概念，即經(jīng)營(yíng)者根據(jù)社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)值觀制定政策、做出決策并采取行動(dòng)的義務(wù)。②從現(xiàn)有的研究來(lái)看，目前主要形成了兩種代表性的觀點(diǎn)。

一種是以費(fèi)里德曼為代表，認(rèn)為企業(yè)的社會(huì)責(zé)任就是為股東們賺錢(qián)，履行社會(huì)責(zé)任就是在遵守法律和道德規(guī)范的前提下，創(chuàng)造盡可能多的利潤(rùn)。這種觀點(diǎn)認(rèn)為企業(yè)僅具有經(jīng)濟(jì)功能，企業(yè)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值取向至高無(wú)上，它將企業(yè)的社會(huì)責(zé)任與企業(yè)利潤(rùn)最大化目標(biāo)等同起來(lái)。而另一種較為普遍的觀點(diǎn)是，企業(yè)除了賺取最大利潤(rùn)外，還應(yīng)以維護(hù)和提升社會(huì)公益為目標(biāo)，在此基礎(chǔ)上，不少學(xué)者將社會(huì)責(zé)任與利益相關(guān)者結(jié)合，認(rèn)為企業(yè)應(yīng)對(duì)每一個(gè)利益相關(guān)者包括股東、債權(quán)人、消費(fèi)者、員工、社區(qū)等承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，具體而言，又可以分解為企業(yè)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任、法律責(zé)任、倫理責(zé)任和慈善責(zé)任（Carroll，1979）等。以這一觀點(diǎn)為依托，國(guó)外學(xué)者還進(jìn)一步研究了社會(huì)責(zé)任的影響因素。Marrew（2003）認(rèn)為企業(yè)社會(huì)責(zé)任的驅(qū)動(dòng)因素包括依賴驅(qū)動(dòng)、愛(ài)心驅(qū)動(dòng)和利益驅(qū)動(dòng)三方面；Schwartz（2003）則分析出企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任的三個(gè)動(dòng)因是經(jīng)濟(jì)、制度和道德。

在國(guó)內(nèi)，從20世紀(jì)90年代開(kāi)始對(duì)企業(yè)社會(huì)責(zé)任的研究逐漸多起來(lái)。袁家方認(rèn)為，企業(yè)的社會(huì)責(zé)任是企業(yè)在爭(zhēng)取自身的生存和發(fā)展的同時(shí)，面對(duì)社會(huì)需要和各種社會(huì)問(wèn)題，為維護(hù)國(guó)家、社會(huì)和人類的根本利益，必須承擔(dān)的義務(wù)，并將社會(huì)責(zé)任分為對(duì)職工、社區(qū)、能源、生態(tài)環(huán)境、消費(fèi)者以及國(guó)家的責(zé)任。③陳永正、賈星客、李極光認(rèn)為，從經(jīng)濟(jì)人假定出發(fā)，社會(huì)責(zé)任不是企業(yè)自身道德意識(shí)的產(chǎn)物；企業(yè)社會(huì)責(zé)任的本質(zhì)在于企業(yè)與股東之外的其他社會(huì)成員的利益關(guān)系對(duì)企業(yè)利益實(shí)現(xiàn)機(jī)制的重構(gòu)。企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任是社會(huì)公眾共同價(jià)值觀的驅(qū)使，是一個(gè)社會(huì)互動(dòng)的過(guò)程，結(jié)果導(dǎo)致的是利己與利他的統(tǒng)一。④

此外，專門(mén)針對(duì)國(guó)有企業(yè)，王昶（2008）列出了經(jīng)濟(jì)責(zé)任、法律責(zé)任、環(huán)境責(zé)任等9項(xiàng)共有責(zé)任，并指出了產(chǎn)業(yè)報(bào)國(guó)、引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)際化發(fā)展和服務(wù)創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)4個(gè)特殊責(zé)任；沈志漁、龍新（2008）從國(guó)有企業(yè)的相關(guān)利益主體出發(fā)，將社會(huì)責(zé)任分為對(duì)員工、消費(fèi)者、供應(yīng)商、債權(quán)人、政府等8個(gè)方面；劉福成（2010）從國(guó)有企業(yè)的功能入手提出了國(guó)有企業(yè)社會(huì)責(zé)任模型。

不難看出，有關(guān)企業(yè)社會(huì)責(zé)任的研究文獻(xiàn)頗豐，可準(zhǔn)確表述和界定企業(yè)社會(huì)責(zé)任的并不多，大量研究是從某一現(xiàn)實(shí)角度來(lái)歸納或概括企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，而對(duì)于社會(huì)責(zé)任本身如何理解、企業(yè)為什么要承擔(dān)以及政府和企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的邊界等更是少有涉及。鑒于此，本文將重點(diǎn)討論三個(gè)問(wèn)題：第一，社會(huì)責(zé)任究竟是誰(shuí)的責(zé)任，怎樣理解企業(yè)的社會(huì)責(zé)任？第二，若政府和企業(yè)皆作為承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的主體，兩者間如何劃分責(zé)任界限？第三，企業(yè)可分為國(guó)有企業(yè)和非國(guó)有企業(yè)，在這兩類企業(yè)之間社會(huì)責(zé)任應(yīng)該如何劃分？

二、究竟誰(shuí)是社會(huì)責(zé)任的承擔(dān)主體

既然社會(huì)責(zé)任是一種公共責(zé)任，而掌握公共資源的主體是政府，那么社會(huì)責(zé)任首先是政府的責(zé)任。在現(xiàn)實(shí)生活中，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)哪些責(zé)任呢？經(jīng)濟(jì)學(xué)鼻祖亞當(dāng)·斯密曾說(shuō)政府是“守夜人”，主要負(fù)責(zé)維護(hù)國(guó)家的安全。到了20世紀(jì)80年代，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)大師弗里德曼提出政府作為“仆人”，主要有四項(xiàng)職能：一是保障國(guó)家安全，讓社會(huì)中的個(gè)體免受來(lái)自外部或內(nèi)部成員的強(qiáng)制；二是制定市場(chǎng)規(guī)則并進(jìn)行裁判；三是彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷；四是保護(hù)不能對(duì)自己負(fù)責(zé)的社會(huì)成員。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，當(dāng)前我們倡導(dǎo)建設(shè)服務(wù)型政府，本質(zhì)上是要政府當(dāng)好“服務(wù)員”，政府的基本職能就是為社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。由此可見(jiàn)，不管社會(huì)如何變遷，政府角色如何定位，對(duì)于保障國(guó)家安全、維護(hù)社會(huì)公正、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)以及助弱扶貧等社會(huì)責(zé)任，政府都義不容辭。

但盡管如此，政府承擔(dān)社會(huì)責(zé)任并不都是要親力親為。有些社會(huì)責(zé)任是由政府直接承擔(dān)，比如社會(huì)保障、社會(huì)救濟(jì)等；而有一些則可以由企業(yè)來(lái)履行，像某些軍工產(chǎn)品的制造、社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的提供等，政府并不直接生產(chǎn)，而是向企業(yè)購(gòu)買(mǎi)，再將產(chǎn)品或服務(wù)提供給民眾，即政府出錢(qián)、企業(yè)辦事。這表明，社會(huì)責(zé)任既可以由政府履行，也可以讓企業(yè)來(lái)承擔(dān)。那么，企業(yè)怎樣才算承擔(dān)了社會(huì)責(zé)任呢？

眾所周知，企業(yè)的目的是追求利潤(rùn)最大化，為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)企業(yè)就得向社會(huì)（消費(fèi)者）提供適銷(xiāo)對(duì)路的商品，否則商品賣(mài)不出，企業(yè)就不可能賺到錢(qián)。⑤這就說(shuō)明，企業(yè)要盈利必須造福社會(huì)，正如亞當(dāng)·斯密說(shuō)過(guò)的一句名言，“釀酒師釀造香甜的美酒，并非出于他們的恩惠而是出于利己的考慮”。這樣看來(lái)，企業(yè)只客觀利他不是履行社會(huì)責(zé)任，那是純粹的商業(yè)行為。事實(shí)上，企業(yè)為了盈利，無(wú)論生產(chǎn)什么客觀上都利他，如果企業(yè)為了盈利向社會(huì)（消費(fèi)者）提供了商品或服務(wù)就是社會(huì)責(zé)任，那么所有企業(yè)都承擔(dān)了社會(huì)責(zé)任，而我們?cè)購(gòu)?qiáng)調(diào)企業(yè)社會(huì)責(zé)任就毫無(wú)意義了。

企業(yè)社會(huì)責(zé)任也不等同于法律責(zé)任。法律法規(guī)對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)做出了一些規(guī)定，比如我國(guó)《公司法》要求，“公司從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，必須遵守法律、行政法規(guī)，遵守社會(huì)公德、商業(yè)道德，誠(chéng)實(shí)守信，接受政府和社會(huì)公眾的監(jiān)督”；《勞動(dòng)合同法》也明令禁止使用童工，并要求企業(yè)為員工購(gòu)買(mǎi)社會(huì)保險(xiǎn)、實(shí)行各種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)?。這些都是企業(yè)必須遵守的法律規(guī)定，一旦違反就要受到法律的追究，因此企業(yè)守法經(jīng)營(yíng)是在履行法律義務(wù)，不能看作是承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。

總而言之，看一個(gè)企業(yè)是否履行了社會(huì)責(zé)任，不能單看企業(yè)行為的客觀效果，關(guān)鍵應(yīng)看企業(yè)是否有主觀利他的動(dòng)機(jī)。如果企業(yè)的行為只是為了追求自身盈利，像有的企業(yè)為了宣傳自己的品牌、提高知名度去贊助一些文藝演出、書(shū)法比賽等活動(dòng)，那是變相做廣告，不能看作是承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。而如果企業(yè)主觀動(dòng)機(jī)利他，比如有的企業(yè)主動(dòng)參與社會(huì)慈善，資助教育文化等公益事業(yè)，而自己并不直接從中獲取經(jīng)濟(jì)上的好處，即便這些行為從客觀上有利于塑造企業(yè)形象，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看也能為企業(yè)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益，那也是在承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。

實(shí)踐證明，企業(yè)可以承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，但企業(yè)也不是承擔(dān)社會(huì)責(zé)任越多越好。在過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，企業(yè)不僅自己辦幼兒園、辦學(xué)校，而且還辦醫(yī)院、辦公安，生老病死企業(yè)都得管，結(jié)果社會(huì)責(zé)任成了企業(yè)不可承受之重。改革開(kāi)放以來(lái)，特別是隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，政府又為企業(yè)剝離“辦社會(huì)”的職能?？捎捎谡?cái)力有限，企業(yè)剝離出來(lái)的社會(huì)責(zé)任政府也無(wú)力大包大攬，而且有些社會(huì)責(zé)任由政府履行效率并不高。因此，有些社會(huì)責(zé)任仍需要企業(yè)來(lái)分擔(dān)。于是，這就引出了另外一個(gè)問(wèn)題，即社會(huì)責(zé)任在政府與企業(yè)之間究竟如何劃分呢？

三、劃分社會(huì)責(zé)任的第一判據(jù)：沉沒(méi)成本

任何一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)決策都應(yīng)遵循“成本—效益”原則，即在成本一定的條件下，收益越大越好，在收益一定的條件下，成本越低越好。按照這一原則，政府與企業(yè)到底誰(shuí)來(lái)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，同樣也要對(duì)成本和收益進(jìn)行權(quán)衡。但事實(shí)上，履行社會(huì)責(zé)任的收益很難考量，且無(wú)論政府還是企業(yè)，其履行社會(huì)責(zé)任的收益都一樣，所不同的只是它們各自的成本。因此，劃定社會(huì)責(zé)任最終應(yīng)以成本為準(zhǔn)。可問(wèn)題在于，實(shí)際經(jīng)濟(jì)生活中成本種類很多，到底該選哪些成本作比較呢？本文認(rèn)為，首先應(yīng)考慮的是沉沒(méi)成本。

所謂沉沒(méi)成本，是指已經(jīng)發(fā)生而不可收回的投資。比如某人租一家門(mén)店開(kāi)餐館，租期為一年，那么已經(jīng)支付的餐館租金和購(gòu)買(mǎi)餐具、桌椅、廚房設(shè)備的花費(fèi)就是沉沒(méi)成本。沉沒(méi)成本不能計(jì)入企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本。經(jīng)營(yíng)成本是指企業(yè)在經(jīng)營(yíng)期內(nèi)從事業(yè)務(wù)活動(dòng)所發(fā)生的支出，包括外購(gòu)原材料費(fèi)、燃料費(fèi)、工資及福利、銷(xiāo)售稅金及期間費(fèi)用等。如在租期內(nèi)，餐館購(gòu)買(mǎi)米、肉、菜等原材料的花費(fèi)，以及支付廚師、服務(wù)人員的工資等費(fèi)用就是經(jīng)營(yíng)成本。經(jīng)營(yíng)成本是在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中發(fā)生的，可以通過(guò)日常的營(yíng)業(yè)收入來(lái)收回，而沉沒(méi)成本則不同，無(wú)論餐館停業(yè)還是營(yíng)業(yè)，所購(gòu)買(mǎi)的設(shè)備都已投入，只是在餐館營(yíng)業(yè)時(shí)，這部分沉沒(méi)的成本才可以通過(guò)租金的方式來(lái)收回。

再如航空公司花5億元買(mǎi)一架飛機(jī)，由于飛機(jī)不能轉(zhuǎn)作他用，那這5億元的投入就成了沉沒(méi)成本。實(shí)踐表明，沉沒(méi)成本對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)決策會(huì)產(chǎn)生影響。如在淡季或者深夜等一些非常時(shí)段，航空公司通常會(huì)推出打折機(jī)票，票價(jià)有時(shí)甚至低于火車(chē)票的價(jià)格。之所以如此，其實(shí)正是基于沉沒(méi)成本的考慮。對(duì)航空公司而言，由于購(gòu)買(mǎi)飛機(jī)的投資已經(jīng)沉沒(méi)，只要機(jī)票價(jià)格不低于經(jīng)營(yíng)成本，即運(yùn)載每個(gè)乘客的平均成本（包括機(jī)組人員的工資、燃油、食品飲料等費(fèi)用），那么只要飛機(jī)運(yùn)營(yíng)，就能以租金的方式回收沉沒(méi)成本；而一旦飛機(jī)停飛，航空公司就會(huì)出現(xiàn)真正的損失。

具體到社會(huì)責(zé)任，到底由政府承擔(dān)還是企業(yè)承擔(dān)，關(guān)鍵要看哪一方存在沉沒(méi)成本。也就是說(shuō)，只要先付了沉沒(méi)成本，則無(wú)論政府還是企業(yè)，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的成本會(huì)相對(duì)低。實(shí)踐中，這樣的例子并不少見(jiàn)。

如維護(hù)國(guó)家安全，縱觀世界各國(guó)，通常都是由政府承擔(dān)。原因何在？其中很重要的一條就是政府為建立軍隊(duì)和警察沉沒(méi)了大量的成本；而如果要讓企業(yè)來(lái)承擔(dān)，企業(yè)不僅沒(méi)有這方面的沉沒(méi)成本，而且也無(wú)以支付這巨額的費(fèi)用。

與此相反，如果企業(yè)存在沉沒(méi)成本，則企業(yè)就更適合承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。近幾年，國(guó)家電網(wǎng)公司一直實(shí)施的農(nóng)村“戶戶通電”工程就很典型。在廣大農(nóng)村，電力對(duì)農(nóng)民的生產(chǎn)生活至關(guān)重要，但供需矛盾突出，無(wú)電戶基本分布在邊遠(yuǎn)山區(qū)，要解決他們的供電問(wèn)題十分困難。對(duì)此，政府并沒(méi)有親自出手，而是提供財(cái)政支持，交由國(guó)家電網(wǎng)公司來(lái)負(fù)責(zé)供電。國(guó)電公司通過(guò)“戶戶通電”工程，共解決了18個(gè)省區(qū)508.9萬(wàn)無(wú)電人口的用電問(wèn)題，服務(wù)的農(nóng)村人口占到了全國(guó)農(nóng)村人口的80%，實(shí)現(xiàn)了“讓每一個(gè)農(nóng)村居民都能用上電、用得起電，讓每一個(gè)邊遠(yuǎn)或貧困地區(qū)都不缺電、都用得起電”的目標(biāo)，改善了農(nóng)民的生產(chǎn)狀況和生活質(zhì)量。

向邊遠(yuǎn)農(nóng)村供電，不僅施工難度大，而且工程耗時(shí)長(zhǎng)（每個(gè)省平均為3~5年），更為關(guān)鍵的是整個(gè)工程并沒(méi)有太大盈利?？杉幢闳绱耍瑖?guó)家電網(wǎng)公司為什么還愿意與政府合作？其根源就在沉沒(méi)成本。從國(guó)電公司的角度，由于在農(nóng)村供電區(qū)內(nèi)已經(jīng)先期鋪設(shè)了電線網(wǎng)絡(luò)，購(gòu)置了輸電設(shè)備，固定資產(chǎn)已經(jīng)形成，與此同時(shí)公司還擁有專業(yè)的技術(shù)團(tuán)隊(duì)，人力資本投入也已沉沒(méi)，如果不用這些設(shè)備和人才，成本也收不回來(lái)。在這種情況下，只要政府提供一定的補(bǔ)貼，讓企業(yè)有微利或者不虧本，為邊遠(yuǎn)山區(qū)供電對(duì)企業(yè)不過(guò)是順?biāo)浦鄱选?/p>

事實(shí)也正是這樣。在條件具備的地區(qū)，國(guó)電公司優(yōu)先采取的就是延伸電網(wǎng)的方式，即通過(guò)對(duì)已有的線網(wǎng)進(jìn)行擴(kuò)充來(lái)進(jìn)行輸電；對(duì)不適宜通過(guò)電網(wǎng)延伸解決的地區(qū)，則憑借專業(yè)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，依靠當(dāng)?shù)刭Y源發(fā)展小水電，有效解決了農(nóng)民用電難題。不僅如此，因?yàn)檫@項(xiàng)惠民工程覆蓋面廣、效果好、影響大，國(guó)家電網(wǎng)公司還贏得了良好的社會(huì)聲譽(yù)，為企業(yè)形象加了分。對(duì)政府而言，解決農(nóng)民用電難題既不需要新建電網(wǎng)、新架專線，又不需要購(gòu)買(mǎi)供電設(shè)備，只需按成本價(jià)與企業(yè)結(jié)算。這樣一來(lái)不僅增加了公共福利，政府又節(jié)省了大筆財(cái)政資金。

再如社會(huì)養(yǎng)老。目前在上海、杭州、鎮(zhèn)江等地，政府開(kāi)始與民辦養(yǎng)老企業(yè)合作，由私人養(yǎng)老院來(lái)為當(dāng)?shù)剡m齡老人提供各種服務(wù)。采用的具體形式是政府利用專門(mén)的養(yǎng)老資金補(bǔ)貼，向?qū)I(yè)化的養(yǎng)老企業(yè)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，再以養(yǎng)老券的形式提供給符合條件、有需要的老人，老人利用手中的養(yǎng)老券，可以自主選擇到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)各項(xiàng)服務(wù)，也可以讓養(yǎng)老機(jī)構(gòu)上門(mén)服務(wù)。之所以會(huì)這樣做，其實(shí)也是因?yàn)槌翛](méi)成本。

通常情況下，政府承擔(dān)社會(huì)養(yǎng)老的方式是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，即建立敬老院、老年公寓、護(hù)養(yǎng)院等專門(mén)機(jī)構(gòu)來(lái)為老人提供服務(wù)。可目前，我國(guó)的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)沉重，調(diào)查顯示，10%的老人有入住養(yǎng)老院的意愿，但實(shí)際上只有1.4%的老人能在養(yǎng)老院居住，可見(jiàn)政府機(jī)構(gòu)養(yǎng)老遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)需求。在這種情況下，政府與私人養(yǎng)老院合作就可以實(shí)現(xiàn)“雙贏”。對(duì)私人養(yǎng)老院來(lái)說(shuō)，為老年人提供住養(yǎng)、生活護(hù)理、休閑娛樂(lè)等綜合性服務(wù)的配套設(shè)施已經(jīng)存在，而且招聘了專業(yè)的服務(wù)人員，進(jìn)行了必要的崗前培訓(xùn)，這些有形和無(wú)形的資產(chǎn)都是企業(yè)的沉沒(méi)成本。在與政府合作前，不少養(yǎng)老企業(yè)因?yàn)槭召M(fèi)較高業(yè)務(wù)量并不充足，一些設(shè)備長(zhǎng)期閑置，放在那里就成了擺設(shè)。接受政府委托之后，這些養(yǎng)老院無(wú)論是就地提供各種服務(wù)，還是到老人家中上門(mén)服務(wù)，都在一定程度上擴(kuò)充了業(yè)務(wù)量，經(jīng)濟(jì)效益明顯改善。與此同時(shí)，依托這些養(yǎng)老企業(yè)，老年人家屬的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和勞動(dòng)負(fù)擔(dān)都大大減輕，企業(yè)本身也產(chǎn)生了良好的社會(huì)效益。

對(duì)政府而言，養(yǎng)老成本也明顯降低。由于是直接向私人養(yǎng)老院購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，這就節(jié)省了政府自己建造、運(yùn)營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的費(fèi)用，按照目前這種合作模式，政府只需每月為每個(gè)老年人支付165元。這筆支付給私人養(yǎng)老院的費(fèi)用，實(shí)際上是政府向企業(yè)承租養(yǎng)老設(shè)施和服務(wù)人員（沉沒(méi)成本）的租金。這樣一來(lái)，交租金代替了新增投資，政府既盡到了社會(huì)養(yǎng)老的職責(zé)，又降低了財(cái)政支出。

由此看來(lái)，在政府與企業(yè)之間，誰(shuí)來(lái)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任首先要看沉沒(méi)成本。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)之所以愿意替政府分憂，根本原因就在于企業(yè)已有投資沉沒(méi)，與政府合作既承擔(dān)了社會(huì)責(zé)任，又可以借此回收“租金”。假若不是這樣，即企業(yè)沒(méi)有相應(yīng)的沉沒(méi)成本而政府有沉沒(méi)成本，那么社會(huì)責(zé)任就應(yīng)直接由政府承擔(dān)。

四、劃分社會(huì)責(zé)任的第二判據(jù)：交易成本

除了沉沒(méi)成本，界定政府與企業(yè)社會(huì)責(zé)任的第二個(gè)判據(jù)是交易成本。交易成本是指在一定的社會(huì)關(guān)系中，為達(dá)成一筆市場(chǎng)交易所花費(fèi)的成本，其中包括信息收集、廣告推介、談判議價(jià)、簽訂合約以及監(jiān)督合約執(zhí)行等一系列費(fèi)用。交易成本與生產(chǎn)成本相對(duì)應(yīng)，除了企業(yè)的直接生產(chǎn)成本外，所有其他費(fèi)用都可以看作交易成本。為了與生產(chǎn)成本相區(qū)別，交易成本也被稱作制度成本。在日常生活中，有關(guān)交易成本的例子隨處可見(jiàn)。如到書(shū)店買(mǎi)書(shū)，搜尋書(shū)籍相關(guān)信息、往來(lái)的交通費(fèi)用等是交易成本；購(gòu)買(mǎi)股票需繳納的各種稅收、費(fèi)用等是交易成本；企業(yè)為推銷(xiāo)產(chǎn)品，借助電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體進(jìn)行廣告宣傳所支付的費(fèi)用也是交易成本。

在劃分政府與企業(yè)的社會(huì)責(zé)任時(shí)，如果二者都不存在沉沒(méi)成本，就應(yīng)以交易成本為依歸。也就是說(shuō)，如果企業(yè)承擔(dān)某項(xiàng)社會(huì)責(zé)任的交易成本更低，那么就可考慮讓企業(yè)承擔(dān)，反之則由政府承擔(dān)。下面是兩個(gè)比較典型的例子：

第一個(gè)例子是垃圾和污水處理。隨著工業(yè)化的推進(jìn)，垃圾、污水處理成了一個(gè)突出問(wèn)題，為保護(hù)生態(tài)環(huán)境，亟需建造一批新的垃圾焚燒設(shè)施和污水處理設(shè)施，還有一些城市地下管網(wǎng)建設(shè)十分薄弱，亟待加強(qiáng)。對(duì)于這類新增的公共服務(wù)需求，政府與企業(yè)都沒(méi)有相應(yīng)的設(shè)備（沉沒(méi)成本），那處理垃圾與污水的社會(huì)責(zé)任該由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)呢？

如果政府來(lái)投資，建的是國(guó)有企業(yè)，而私人投資建的是民企，由于國(guó)企與私企面臨不同的預(yù)算約束，交易成本往往也不同。一般來(lái)說(shuō)，民企的交易成本普遍要比國(guó)企低。因?yàn)槌＠砩?，人們花自己的錢(qián)辦自己的事，既講節(jié)約又講效果；花自己的錢(qián)辦別人的事，只講節(jié)約不講效果；花別人的錢(qián)辦自己的事，只講效果不講節(jié)約；花別人的錢(qián)辦別人的事，既不講節(jié)約又不講效果。顯然，民企正是花自己的錢(qián)辦自己的事，既講節(jié)約又講效果，交易成本當(dāng)然更低。正因?yàn)槿绱?，焚燒垃圾、處理污水、建設(shè)地下管網(wǎng)等這些社會(huì)責(zé)任就可以交給民企，換句話說(shuō)，政府應(yīng)該鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入這些領(lǐng)域。

困難在于，垃圾焚燒、污水處理等屬于準(zhǔn)公共品（服務(wù)），民企提供公共服務(wù)如何盈利呢？企業(yè)在商言商，始終以盈利為目標(biāo)，如果因?yàn)槌袚?dān)社會(huì)責(zé)任而只賠不賺，相信沒(méi)有哪家企業(yè)會(huì)自告奮勇。因此要想企業(yè)樂(lè)于承擔(dān)這類社會(huì)責(zé)任，政府就應(yīng)該保證企業(yè)盈利。為此，政府必須從兩個(gè)方面著手。第一，要明確界定權(quán)利，保證民企享有利潤(rùn)索求權(quán)。比如民企建垃圾焚燒站、污水處理廠后，政府應(yīng)明確企業(yè)有權(quán)向垃圾排放方與污水排放方收取適當(dāng)費(fèi)用。第二，要承諾用財(cái)政資金購(gòu)買(mǎi)民企的“服務(wù)”。這樣企業(yè)就能穩(wěn)定地獲得投資收益，既實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)利益，又承擔(dān)了社會(huì)責(zé)任，企業(yè)的積極性就會(huì)調(diào)動(dòng)起來(lái)。

在具體操作上，政府與企業(yè)的合作可以借鑒BOT模式，即政府授予民企一定時(shí)期的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，由民企提供資金，從事公共物品的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)并負(fù)責(zé)設(shè)施的維修，特許期結(jié)束后，將這些設(shè)施轉(zhuǎn)讓給政府機(jī)構(gòu)。以建設(shè)污水處理廠為例，可以由政府與投資者簽訂合約，由私人企業(yè)投資建設(shè)污水處理設(shè)施，在合同期內(nèi)擁有、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)該設(shè)施，通過(guò)收取污水處理費(fèi)來(lái)回收投資，取得合理的利潤(rùn)，到期后再以一定的方式轉(zhuǎn)移給政府。目前山東省的濟(jì)南、青島、煙臺(tái)等城市已實(shí)施13個(gè)垃圾焚燒廠項(xiàng)目，這13座垃圾焚燒廠均由民間資本全額投入，在經(jīng)營(yíng)模式上都采用了BOT方式，運(yùn)行較為成功。

據(jù)2011年5月《全國(guó)城鎮(zhèn)污水處理信息系統(tǒng)》顯示，目前全國(guó)共建成投運(yùn)污水處理廠3 022座，采取BOT（建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—移交）、BT（建設(shè)—移交）、TOT（移交—經(jīng)營(yíng)—移交）等特許經(jīng)營(yíng)模式的只占42.28%。從“十一五”時(shí)期的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看（如表1），⑥非國(guó)有資本在市政公用設(shè)施方面的投資比例還較低。

因此就目前看，在市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任還有較大空間。不可或缺的是，政府還應(yīng)根據(jù)地方實(shí)際，從征收的城市維護(hù)建設(shè)稅、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、國(guó)有土地出讓收益中安排一定比例的資金，用于城市供水管網(wǎng)、污水收集系統(tǒng)、垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)等配套設(shè)施的建設(shè)，這樣既能適當(dāng)降低企業(yè)的生產(chǎn)成本，同時(shí)也可以在企業(yè)向市場(chǎng)收費(fèi)不到位時(shí)，作為對(duì)企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本的補(bǔ)償。

第二個(gè)例子是政府將一些公共服務(wù)外包。為了向社會(huì)公眾提供高效的行政服務(wù)，許多地方政府都建立了政務(wù)信息服務(wù)平臺(tái)，通過(guò)開(kāi)設(shè)專門(mén)的熱線電話，對(duì)政府各職能部門(mén)的信息呼叫進(jìn)行整合，以此來(lái)搜集和處理各類信息，及時(shí)接受公眾的咨詢、求助和建議。提供公共行政服務(wù)是政府的一項(xiàng)社會(huì)責(zé)任，但有些地方政府并沒(méi)有自己承擔(dān)，而是把它外包給了專業(yè)的外包服務(wù)企業(yè)。具體而言，就是政府作為發(fā)包方，通過(guò)公開(kāi)的市場(chǎng)招標(biāo)，經(jīng)一定的程序選擇其他市場(chǎng)主體（企業(yè)或個(gè)人）來(lái)投資建立政務(wù)信息呼叫中心，呼叫中心按照合同要求提供特定的服務(wù)，最后由政府全額買(mǎi)單。顯然，這種公共服務(wù)的提供實(shí)際上采用了“企業(yè)投資、政府租用”的模式，為什么會(huì)有這種做法？其實(shí)也是出于交易成本的考慮。

一般情況下，政府要做一件事就得設(shè)一個(gè)機(jī)構(gòu)、養(yǎng)一批人，可由于部門(mén)行政壟斷，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，結(jié)果往往導(dǎo)致人浮于事，效率低下。而企業(yè)不同，如前文所說(shuō)，企業(yè)特別是私人企業(yè)在市場(chǎng)運(yùn)作上比政府更勝一籌，花錢(qián)辦事的效率更高，交易成本自然更低。按照政府的委托，由私人自主投資建立的政務(wù)信息呼叫中心，可以將分散在城市建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、工商稅務(wù)、金融投資、市政交通、公檢法等部門(mén)的咨詢集中到統(tǒng)一的平臺(tái)，通過(guò)電話語(yǔ)音、傳真應(yīng)答系統(tǒng)和人工坐席，實(shí)現(xiàn)24小時(shí)熱線咨詢，根據(jù)咨詢者要求進(jìn)行人工解答、自動(dòng)播放、自動(dòng)傳真等。此外呼叫中心還將信訪、市民請(qǐng)求、投訴、建議等進(jìn)行統(tǒng)一管理，并為政府機(jī)關(guān)開(kāi)展有關(guān)代收、代審、代辦業(yè)務(wù)。在政府的直接授權(quán)下，呼叫中心通過(guò)對(duì)不同部門(mén)的協(xié)調(diào)和溝通，還能對(duì)交付相關(guān)部門(mén)處理的工作進(jìn)行自動(dòng)追蹤，一環(huán)扣一環(huán)地隨時(shí)檢查，直至有結(jié)果，這樣也就較好地解決了以前存在的部門(mén)之間推諉、工作難周轉(zhuǎn)等問(wèn)題。

通過(guò)服務(wù)外包，政府不需要成立面面俱到的機(jī)構(gòu)，配置相關(guān)的人員，只充當(dāng)公共服務(wù)的供給規(guī)劃者和服務(wù)的最終購(gòu)買(mǎi)者，具體的生產(chǎn)職責(zé)交給企業(yè)去負(fù)責(zé)。這樣一來(lái)政府把“花錢(qián)養(yǎng)人”變成了“花錢(qián)做事”，既節(jié)約了財(cái)政開(kāi)支又提高了行政效率。事實(shí)上，利用市場(chǎng)提高公共服務(wù)質(zhì)量，降低交易成本，已經(jīng)是發(fā)達(dá)國(guó)家成熟的政府運(yùn)作思路。例如日本，從2009年開(kāi)始進(jìn)行了公共部門(mén)改革，幾乎所有的政府服務(wù)項(xiàng)目都進(jìn)行外包。當(dāng)然，其間政府也不完全當(dāng)“甩手掌柜”，需要加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)秩序的監(jiān)管，對(duì)外包企業(yè)的服務(wù)績(jī)效進(jìn)行評(píng)估和監(jiān)督，以保護(hù)社會(huì)公眾的合法權(quán)益，讓他們獲取數(shù)量更多、品質(zhì)更優(yōu)的公共服務(wù)。

注釋：

①Sheldon O：“The Philosophy of Management”，London: Isaac Pitman Sons，1923，pp.53-55.

②Bowen H：“Social Responsibilities of the Businessman”，New York：Harper&Row，1953，pp.16-17.

③袁家方：《企業(yè)的社會(huì)責(zé)任》，北京：海洋出版社，1990年，第14-20頁(yè)。

④陳永正、賈星客、李極光：《企業(yè)社會(huì)責(zé)任的本質(zhì)、形成條件及表現(xiàn)形式》，《云南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第5期。

⑤雷振華：《基于企業(yè)屬性視角企業(yè)社會(huì)責(zé)任評(píng)價(jià)指數(shù)構(gòu)建探討》，《求索》2013年第7期。

⑥駱建華、馬輝：《民間資本進(jìn)入環(huán)保產(chǎn)業(yè)打破壟斷局面》，《中國(guó)環(huán)境報(bào)》2012年7月16日。

如果政府來(lái)投資，建的是國(guó)有企業(yè)，而私人投資建的是民企，由于國(guó)企與私企面臨不同的預(yù)算約束，交易成本往往也不同。一般來(lái)說(shuō)，民企的交易成本普遍要比國(guó)企低。因?yàn)槌＠砩?，人們花自己的錢(qián)辦自己的事，既講節(jié)約又講效果；花自己的錢(qián)辦別人的事，只講節(jié)約不講效果；花別人的錢(qián)辦自己的事，只講效果不講節(jié)約；花別人的錢(qián)辦別人的事，既不講節(jié)約又不講效果。顯然，民企正是花自己的錢(qián)辦自己的事，既講節(jié)約又講效果，交易成本當(dāng)然更低。正因?yàn)槿绱?，焚燒垃圾、處理污水、建設(shè)地下管網(wǎng)等這些社會(huì)責(zé)任就可以交給民企，換句話說(shuō)，政府應(yīng)該鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入這些領(lǐng)域。

困難在于，垃圾焚燒、污水處理等屬于準(zhǔn)公共品（服務(wù)），民企提供公共服務(wù)如何盈利呢？企業(yè)在商言商，始終以盈利為目標(biāo)，如果因?yàn)槌袚?dān)社會(huì)責(zé)任而只賠不賺，相信沒(méi)有哪家企業(yè)會(huì)自告奮勇。因此要想企業(yè)樂(lè)于承擔(dān)這類社會(huì)責(zé)任，政府就應(yīng)該保證企業(yè)盈利。為此，政府必須從兩個(gè)方面著手。第一，要明確界定權(quán)利，保證民企享有利潤(rùn)索求權(quán)。比如民企建垃圾焚燒站、污水處理廠后，政府應(yīng)明確企業(yè)有權(quán)向垃圾排放方與污水排放方收取適當(dāng)費(fèi)用。第二，要承諾用財(cái)政資金購(gòu)買(mǎi)民企的“服務(wù)”。這樣企業(yè)就能穩(wěn)定地獲得投資收益，既實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)利益，又承擔(dān)了社會(huì)責(zé)任，企業(yè)的積極性就會(huì)調(diào)動(dòng)起來(lái)。

在具體操作上，政府與企業(yè)的合作可以借鑒BOT模式，即政府授予民企一定時(shí)期的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，由民企提供資金，從事公共物品的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)并負(fù)責(zé)設(shè)施的維修，特許期結(jié)束后，將這些設(shè)施轉(zhuǎn)讓給政府機(jī)構(gòu)。以建設(shè)污水處理廠為例，可以由政府與投資者簽訂合約，由私人企業(yè)投資建設(shè)污水處理設(shè)施，在合同期內(nèi)擁有、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)該設(shè)施，通過(guò)收取污水處理費(fèi)來(lái)回收投資，取得合理的利潤(rùn)，到期后再以一定的方式轉(zhuǎn)移給政府。目前山東省的濟(jì)南、青島、煙臺(tái)等城市已實(shí)施13個(gè)垃圾焚燒廠項(xiàng)目，這13座垃圾焚燒廠均由民間資本全額投入，在經(jīng)營(yíng)模式上都采用了BOT方式，運(yùn)行較為成功。

據(jù)2011年5月《全國(guó)城鎮(zhèn)污水處理信息系統(tǒng)》顯示，目前全國(guó)共建成投運(yùn)污水處理廠3 022座，采取BOT（建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—移交）、BT（建設(shè)—移交）、TOT（移交—經(jīng)營(yíng)—移交）等特許經(jīng)營(yíng)模式的只占42.28%。從“十一五”時(shí)期的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看（如表1），⑥非國(guó)有資本在市政公用設(shè)施方面的投資比例還較低。

因此就目前看，在市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任還有較大空間。不可或缺的是，政府還應(yīng)根據(jù)地方實(shí)際，從征收的城市維護(hù)建設(shè)稅、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、國(guó)有土地出讓收益中安排一定比例的資金，用于城市供水管網(wǎng)、污水收集系統(tǒng)、垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)等配套設(shè)施的建設(shè)，這樣既能適當(dāng)降低企業(yè)的生產(chǎn)成本，同時(shí)也可以在企業(yè)向市場(chǎng)收費(fèi)不到位時(shí)，作為對(duì)企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本的補(bǔ)償。

第二個(gè)例子是政府將一些公共服務(wù)外包。為了向社會(huì)公眾提供高效的行政服務(wù)，許多地方政府都建立了政務(wù)信息服務(wù)平臺(tái)，通過(guò)開(kāi)設(shè)專門(mén)的熱線電話，對(duì)政府各職能部門(mén)的信息呼叫進(jìn)行整合，以此來(lái)搜集和處理各類信息，及時(shí)接受公眾的咨詢、求助和建議。提供公共行政服務(wù)是政府的一項(xiàng)社會(huì)責(zé)任，但有些地方政府并沒(méi)有自己承擔(dān)，而是把它外包給了專業(yè)的外包服務(wù)企業(yè)。具體而言，就是政府作為發(fā)包方，通過(guò)公開(kāi)的市場(chǎng)招標(biāo)，經(jīng)一定的程序選擇其他市場(chǎng)主體（企業(yè)或個(gè)人）來(lái)投資建立政務(wù)信息呼叫中心，呼叫中心按照合同要求提供特定的服務(wù)，最后由政府全額買(mǎi)單。顯然，這種公共服務(wù)的提供實(shí)際上采用了“企業(yè)投資、政府租用”的模式，為什么會(huì)有這種做法？其實(shí)也是出于交易成本的考慮。

一般情況下，政府要做一件事就得設(shè)一個(gè)機(jī)構(gòu)、養(yǎng)一批人，可由于部門(mén)行政壟斷，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，結(jié)果往往導(dǎo)致人浮于事，效率低下。而企業(yè)不同，如前文所說(shuō)，企業(yè)特別是私人企業(yè)在市場(chǎng)運(yùn)作上比政府更勝一籌，花錢(qián)辦事的效率更高，交易成本自然更低。按照政府的委托，由私人自主投資建立的政務(wù)信息呼叫中心，可以將分散在城市建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、工商稅務(wù)、金融投資、市政交通、公檢法等部門(mén)的咨詢集中到統(tǒng)一的平臺(tái)，通過(guò)電話語(yǔ)音、傳真應(yīng)答系統(tǒng)和人工坐席，實(shí)現(xiàn)24小時(shí)熱線咨詢，根據(jù)咨詢者要求進(jìn)行人工解答、自動(dòng)播放、自動(dòng)傳真等。此外呼叫中心還將信訪、市民請(qǐng)求、投訴、建議等進(jìn)行統(tǒng)一管理，并為政府機(jī)關(guān)開(kāi)展有關(guān)代收、代審、代辦業(yè)務(wù)。在政府的直接授權(quán)下，呼叫中心通過(guò)對(duì)不同部門(mén)的協(xié)調(diào)和溝通，還能對(duì)交付相關(guān)部門(mén)處理的工作進(jìn)行自動(dòng)追蹤，一環(huán)扣一環(huán)地隨時(shí)檢查，直至有結(jié)果，這樣也就較好地解決了以前存在的部門(mén)之間推諉、工作難周轉(zhuǎn)等問(wèn)題。

通過(guò)服務(wù)外包，政府不需要成立面面俱到的機(jī)構(gòu)，配置相關(guān)的人員，只充當(dāng)公共服務(wù)的供給規(guī)劃者和服務(wù)的最終購(gòu)買(mǎi)者，具體的生產(chǎn)職責(zé)交給企業(yè)去負(fù)責(zé)。這樣一來(lái)政府把“花錢(qián)養(yǎng)人”變成了“花錢(qián)做事”，既節(jié)約了財(cái)政開(kāi)支又提高了行政效率。事實(shí)上，利用市場(chǎng)提高公共服務(wù)質(zhì)量，降低交易成本，已經(jīng)是發(fā)達(dá)國(guó)家成熟的政府運(yùn)作思路。例如日本，從2009年開(kāi)始進(jìn)行了公共部門(mén)改革，幾乎所有的政府服務(wù)項(xiàng)目都進(jìn)行外包。當(dāng)然，其間政府也不完全當(dāng)“甩手掌柜”，需要加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)秩序的監(jiān)管，對(duì)外包企業(yè)的服務(wù)績(jī)效進(jìn)行評(píng)估和監(jiān)督，以保護(hù)社會(huì)公眾的合法權(quán)益，讓他們獲取數(shù)量更多、品質(zhì)更優(yōu)的公共服務(wù)。

注釋：

①Sheldon O：“The Philosophy of Management”，London: Isaac Pitman Sons，1923，pp.53-55.

②Bowen H：“Social Responsibilities of the Businessman”，New York：Harper&Row，1953，pp.16-17.

③袁家方：《企業(yè)的社會(huì)責(zé)任》，北京：海洋出版社，1990年，第14-20頁(yè)。

④陳永正、賈星客、李極光：《企業(yè)社會(huì)責(zé)任的本質(zhì)、形成條件及表現(xiàn)形式》，《云南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第5期。

⑤雷振華：《基于企業(yè)屬性視角企業(yè)社會(huì)責(zé)任評(píng)價(jià)指數(shù)構(gòu)建探討》，《求索》2013年第7期。

⑥駱建華、馬輝：《民間資本進(jìn)入環(huán)保產(chǎn)業(yè)打破壟斷局面》，《中國(guó)環(huán)境報(bào)》2012年7月16日。

如果政府來(lái)投資，建的是國(guó)有企業(yè)，而私人投資建的是民企，由于國(guó)企與私企面臨不同的預(yù)算約束，交易成本往往也不同。一般來(lái)說(shuō)，民企的交易成本普遍要比國(guó)企低。因?yàn)槌＠砩?，人們花自己的錢(qián)辦自己的事，既講節(jié)約又講效果；花自己的錢(qián)辦別人的事，只講節(jié)約不講效果；花別人的錢(qián)辦自己的事，只講效果不講節(jié)約；花別人的錢(qián)辦別人的事，既不講節(jié)約又不講效果。顯然，民企正是花自己的錢(qián)辦自己的事，既講節(jié)約又講效果，交易成本當(dāng)然更低。正因?yàn)槿绱?，焚燒垃圾、處理污水、建設(shè)地下管網(wǎng)等這些社會(huì)責(zé)任就可以交給民企，換句話說(shuō)，政府應(yīng)該鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入這些領(lǐng)域。

困難在于，垃圾焚燒、污水處理等屬于準(zhǔn)公共品（服務(wù)），民企提供公共服務(wù)如何盈利呢？企業(yè)在商言商，始終以盈利為目標(biāo)，如果因?yàn)槌袚?dān)社會(huì)責(zé)任而只賠不賺，相信沒(méi)有哪家企業(yè)會(huì)自告奮勇。因此要想企業(yè)樂(lè)于承擔(dān)這類社會(huì)責(zé)任，政府就應(yīng)該保證企業(yè)盈利。為此，政府必須從兩個(gè)方面著手。第一，要明確界定權(quán)利，保證民企享有利潤(rùn)索求權(quán)。比如民企建垃圾焚燒站、污水處理廠后，政府應(yīng)明確企業(yè)有權(quán)向垃圾排放方與污水排放方收取適當(dāng)費(fèi)用。第二，要承諾用財(cái)政資金購(gòu)買(mǎi)民企的“服務(wù)”。這樣企業(yè)就能穩(wěn)定地獲得投資收益，既實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)利益，又承擔(dān)了社會(huì)責(zé)任，企業(yè)的積極性就會(huì)調(diào)動(dòng)起來(lái)。

在具體操作上，政府與企業(yè)的合作可以借鑒BOT模式，即政府授予民企一定時(shí)期的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，由民企提供資金，從事公共物品的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)并負(fù)責(zé)設(shè)施的維修，特許期結(jié)束后，將這些設(shè)施轉(zhuǎn)讓給政府機(jī)構(gòu)。以建設(shè)污水處理廠為例，可以由政府與投資者簽訂合約，由私人企業(yè)投資建設(shè)污水處理設(shè)施，在合同期內(nèi)擁有、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)該設(shè)施，通過(guò)收取污水處理費(fèi)來(lái)回收投資，取得合理的利潤(rùn)，到期后再以一定的方式轉(zhuǎn)移給政府。目前山東省的濟(jì)南、青島、煙臺(tái)等城市已實(shí)施13個(gè)垃圾焚燒廠項(xiàng)目，這13座垃圾焚燒廠均由民間資本全額投入，在經(jīng)營(yíng)模式上都采用了BOT方式，運(yùn)行較為成功。

據(jù)2011年5月《全國(guó)城鎮(zhèn)污水處理信息系統(tǒng)》顯示，目前全國(guó)共建成投運(yùn)污水處理廠3 022座，采取BOT（建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—移交）、BT（建設(shè)—移交）、TOT（移交—經(jīng)營(yíng)—移交）等特許經(jīng)營(yíng)模式的只占42.28%。從“十一五”時(shí)期的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看（如表1），⑥非國(guó)有資本在市政公用設(shè)施方面的投資比例還較低。

因此就目前看，在市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任還有較大空間。不可或缺的是，政府還應(yīng)根據(jù)地方實(shí)際，從征收的城市維護(hù)建設(shè)稅、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、國(guó)有土地出讓收益中安排一定比例的資金，用于城市供水管網(wǎng)、污水收集系統(tǒng)、垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)等配套設(shè)施的建設(shè)，這樣既能適當(dāng)降低企業(yè)的生產(chǎn)成本，同時(shí)也可以在企業(yè)向市場(chǎng)收費(fèi)不到位時(shí)，作為對(duì)企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本的補(bǔ)償。

第二個(gè)例子是政府將一些公共服務(wù)外包。為了向社會(huì)公眾提供高效的行政服務(wù)，許多地方政府都建立了政務(wù)信息服務(wù)平臺(tái)，通過(guò)開(kāi)設(shè)專門(mén)的熱線電話，對(duì)政府各職能部門(mén)的信息呼叫進(jìn)行整合，以此來(lái)搜集和處理各類信息，及時(shí)接受公眾的咨詢、求助和建議。提供公共行政服務(wù)是政府的一項(xiàng)社會(huì)責(zé)任，但有些地方政府并沒(méi)有自己承擔(dān)，而是把它外包給了專業(yè)的外包服務(wù)企業(yè)。具體而言，就是政府作為發(fā)包方，通過(guò)公開(kāi)的市場(chǎng)招標(biāo)，經(jīng)一定的程序選擇其他市場(chǎng)主體（企業(yè)或個(gè)人）來(lái)投資建立政務(wù)信息呼叫中心，呼叫中心按照合同要求提供特定的服務(wù)，最后由政府全額買(mǎi)單。顯然，這種公共服務(wù)的提供實(shí)際上采用了“企業(yè)投資、政府租用”的模式，為什么會(huì)有這種做法？其實(shí)也是出于交易成本的考慮。

一般情況下，政府要做一件事就得設(shè)一個(gè)機(jī)構(gòu)、養(yǎng)一批人，可由于部門(mén)行政壟斷，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，結(jié)果往往導(dǎo)致人浮于事，效率低下。而企業(yè)不同，如前文所說(shuō)，企業(yè)特別是私人企業(yè)在市場(chǎng)運(yùn)作上比政府更勝一籌，花錢(qián)辦事的效率更高，交易成本自然更低。按照政府的委托，由私人自主投資建立的政務(wù)信息呼叫中心，可以將分散在城市建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、工商稅務(wù)、金融投資、市政交通、公檢法等部門(mén)的咨詢集中到統(tǒng)一的平臺(tái)，通過(guò)電話語(yǔ)音、傳真應(yīng)答系統(tǒng)和人工坐席，實(shí)現(xiàn)24小時(shí)熱線咨詢，根據(jù)咨詢者要求進(jìn)行人工解答、自動(dòng)播放、自動(dòng)傳真等。此外呼叫中心還將信訪、市民請(qǐng)求、投訴、建議等進(jìn)行統(tǒng)一管理，并為政府機(jī)關(guān)開(kāi)展有關(guān)代收、代審、代辦業(yè)務(wù)。在政府的直接授權(quán)下，呼叫中心通過(guò)對(duì)不同部門(mén)的協(xié)調(diào)和溝通，還能對(duì)交付相關(guān)部門(mén)處理的工作進(jìn)行自動(dòng)追蹤，一環(huán)扣一環(huán)地隨時(shí)檢查，直至有結(jié)果，這樣也就較好地解決了以前存在的部門(mén)之間推諉、工作難周轉(zhuǎn)等問(wèn)題。

通過(guò)服務(wù)外包，政府不需要成立面面俱到的機(jī)構(gòu)，配置相關(guān)的人員，只充當(dāng)公共服務(wù)的供給規(guī)劃者和服務(wù)的最終購(gòu)買(mǎi)者，具體的生產(chǎn)職責(zé)交給企業(yè)去負(fù)責(zé)。這樣一來(lái)政府把“花錢(qián)養(yǎng)人”變成了“花錢(qián)做事”，既節(jié)約了財(cái)政開(kāi)支又提高了行政效率。事實(shí)上，利用市場(chǎng)提高公共服務(wù)質(zhì)量，降低交易成本，已經(jīng)是發(fā)達(dá)國(guó)家成熟的政府運(yùn)作思路。例如日本，從2009年開(kāi)始進(jìn)行了公共部門(mén)改革，幾乎所有的政府服務(wù)項(xiàng)目都進(jìn)行外包。當(dāng)然，其間政府也不完全當(dāng)“甩手掌柜”，需要加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)秩序的監(jiān)管，對(duì)外包企業(yè)的服務(wù)績(jī)效進(jìn)行評(píng)估和監(jiān)督，以保護(hù)社會(huì)公眾的合法權(quán)益，讓他們獲取數(shù)量更多、品質(zhì)更優(yōu)的公共服務(wù)。

注釋：

①Sheldon O：“The Philosophy of Management”，London: Isaac Pitman Sons，1923，pp.53-55.

②Bowen H：“Social Responsibilities of the Businessman”，New York：Harper&Row，1953，pp.16-17.

③袁家方：《企業(yè)的社會(huì)責(zé)任》，北京：海洋出版社，1990年，第14-20頁(yè)。

④陳永正、賈星客、李極光：《企業(yè)社會(huì)責(zé)任的本質(zhì)、形成條件及表現(xiàn)形式》，《云南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第5期。

⑤雷振華：《基于企業(yè)屬性視角企業(yè)社會(huì)責(zé)任評(píng)價(jià)指數(shù)構(gòu)建探討》，《求索》2013年第7期。

⑥駱建華、馬輝：《民間資本進(jìn)入環(huán)保產(chǎn)業(yè)打破壟斷局面》，《中國(guó)環(huán)境報(bào)》2012年7月16日。