羅驍

摘要：我國歷來重視民族地區(qū)的各項工作，民族地區(qū)的法制建設(shè)對我國民族地區(qū)的安全穩(wěn)定、整個社會主義法制建設(shè)以及社會主義和諧社會的構(gòu)建有著十分重要的意義。然

而剛剛發(fā)生的新疆莎車縣暴力恐怖事件再次為民族地區(qū)的和平穩(wěn)定敲響了警鐘，也凸顯出民族地區(qū)的法制建設(shè)過程中的一些不足。完善立法工作、推進(jìn)司法改革、重視人才培養(yǎng)和加強刑法威懾是現(xiàn)階段

民族地區(qū)法制建設(shè)的方向，也是莎車事件給全社會的啟示。

關(guān)鍵詞：民族地區(qū)；法制建設(shè)；莎車縣暴力恐怖事件；三股勢力

中圖分類號：D926.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1006-026X（2014）02-0000-02

2013年12月30日清晨六時左右，新疆喀什地區(qū)莎車縣公安局遭到九名暴力恐怖分子襲擊，恐怖分子手持砍刀，焚燒警車，并使用了爆炸裝置。公安民警果斷處置，擊斃八人，抓獲一人，并避免了己方的

人員損失。這是繼半年前的“鄯善事件”和2009年“7，5”事件后新疆維吾爾族自治區(qū)發(fā)生的又一起嚴(yán)重的暴力恐怖事件。

和不久前的鄯善事件相比，本次事件同樣是一起有組織、有預(yù)謀、經(jīng)過長期準(zhǔn)備的暴力恐怖事件，所幸公安機(jī)關(guān)處置得當(dāng)，沒有造成無辜人員的傷亡。但從事后的處理情況看，與當(dāng)年的“7.5”事件相似

，暴徒受到了“三股勢力”——暴力恐怖勢力、民族分裂勢力和宗教極端勢力的蠱惑和煽動?？梢哉f莎車事件給我國民族地區(qū)的安全穩(wěn)定問題再次敲響了警鐘。我國正全力建設(shè)社會主義和諧社會，而民

族地區(qū)的安全和穩(wěn)定是和諧社會的重要組成部分。因此，不僅要嚴(yán)厲打擊“三股勢力”，更要做好維持民族地區(qū)安全和穩(wěn)定的各項工作。在這些工作中，民族地區(qū)的法制建設(shè)無疑是重中之重。

我國少數(shù)民族聚居的省份和地區(qū)多處于西部邊疆，戰(zhàn)略地位十分重要，長期受周邊地區(qū)復(fù)雜多變的國際局勢的影響，民族問題、宗教問題、穩(wěn)定問題和發(fā)展問題相互交織，并且在前兩個問題的作用下，

“三股勢力”更容易煽動和蠱惑群眾，對民族地區(qū)產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響。加上民族地區(qū)固有的復(fù)雜性，和各少數(shù)民族大雜居、小聚居的分布狀態(tài)，使得民族地區(qū)的安全與穩(wěn)定面臨著諸多不確定因素的威

脅。①我國民族地區(qū)法制建設(shè)的各項工作在此社會背景下開展了數(shù)十年，為維護(hù)民族地區(qū)的安全穩(wěn)定、保障民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活發(fā)揮了重要作用。自新中國成立后，特別是改革開放三十年來，

我國民族地區(qū)的法制建設(shè)取得了輝煌的成就，積累了大量寶貴的經(jīng)驗。目前已基本建立起了以憲法為基礎(chǔ)，以《民族區(qū)域自治法》為核心，以自治條例、單行條例及其他相應(yīng)的法律、法規(guī)為組成內(nèi)容的

較為完整的民族法律體系，通過自治條例對國家法律的認(rèn)同，確立了國家法律在民族自治地區(qū)的權(quán)威性，逐漸淘汰了大批落后原始的“習(xí)慣法”。此外，國家在民族地區(qū)建立了統(tǒng)一的執(zhí)法機(jī)關(guān)，積極培

養(yǎng)各級執(zhí)法機(jī)關(guān)中的少數(shù)民族干部，在執(zhí)法過程中貫徹區(qū)別對待的民族政策，并積極地在民族地區(qū)普及法律常識，使民族地區(qū)人民群眾的法律意識得到了普遍提高，民族地區(qū)的社會穩(wěn)定得到了有力的保

障。

然而民族地區(qū)的法制建設(shè)過程并不順利。改革開放至今，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，民族地區(qū)的社會狀況也發(fā)生了深刻的變化。聯(lián)系當(dāng)前的實際情況，并從近年來我國民族地區(qū)法制建設(shè)的

進(jìn)程來看，在立法、司法與執(zhí)法等方面有以下問題要特別注意：

1、新疆、西藏、內(nèi)蒙古、廣西和寧夏五大少數(shù)民族自治區(qū)的自治條例仍然存在缺失。雖然民族地區(qū)大多數(shù)的自治州和自治縣都制定了頗具地方特色的自治條例和單行條例，但是對這五大少數(shù)民族自治區(qū)

整體而言，至今仍然沒有制定通過自治區(qū)自治條例。民族地區(qū)的法制建設(shè)是整個社會主義法制建設(shè)的重要組成部分，也是整個社會主義法制建設(shè)的重點和難點。五大自治區(qū)是我國民族地區(qū)的重中之重，

因此自治條例直接關(guān)系到整個民族地區(qū)法制建設(shè)與全國法制建設(shè)的統(tǒng)一。國家致力于全國的法制工作，州縣致力于基層的法制工作，而處于中間地位的自治區(qū)仍尚未出臺自治區(qū)自治條例，將會使民族地

區(qū)的法制建設(shè)缺乏統(tǒng)一性和連貫性，無疑會給民族地區(qū)的法制建設(shè)造成障礙。②

2、民族地區(qū)法律人才仍然匱乏，立法、司法、執(zhí)法與法律服務(wù)工作體系依然不健全。雖然國家一向特別重視民族地區(qū)法律人才的培養(yǎng)工作，給予民族地區(qū)大量的優(yōu)惠政策，并且伴隨著我國法學(xué)教育事業(yè)

迅速發(fā)展，大批法律人才得到培養(yǎng)，可是與東部、中部的發(fā)達(dá)、較發(fā)達(dá)地區(qū)相比，西部民族地區(qū)的法律人才仍嚴(yán)重缺乏，艱苦的工作條件和落后的經(jīng)濟(jì)狀況還是使大量外省的法律人才望而卻步，并導(dǎo)致

大量本土法律人才外流。以新疆地區(qū)為例，有的縣沒有律師，司法所、律師事務(wù)所不僅數(shù)量不足，而且服務(wù)水平也很低；有的基層法院、基層檢察院缺乏法律科班出身的法官、檢察官；在“7，5”事件后

甚至出現(xiàn)了大規(guī)模招警卻鮮有報考的情況，警力不足嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)刂伟补ぷ骱途S穩(wěn)工作的開展。法律人才的嚴(yán)重缺乏極大地制約著民族地區(qū)的各項立法、司法與執(zhí)法工作，影響著民族地區(qū)的法制建設(shè)

進(jìn)程，并在一定程度上影響到了民族地區(qū)的安全和穩(wěn)定。

3、民族地區(qū)的立法技術(shù)上普遍存在問題。具體有以下幾方面的表現(xiàn)：（1）原則性、宏觀性與綱要式的規(guī)定較多，缺乏實質(zhì)性和具體化的條款，只有方向，沒有方法；（2）許多地區(qū)的自治條例由于制定

時間較早或局限于當(dāng)時的水平，相互間照搬照抄的現(xiàn)象嚴(yán)重，形式上多為簡單套用其他法律文件的章節(jié)結(jié)構(gòu)，在許多內(nèi)容的規(guī)定上相當(dāng)模糊；③（3）立法過程中缺乏法律社會學(xué)的視角和方法，在國家法

與民族地區(qū)民間法的關(guān)系上，特別是與民間法中的民族習(xí)慣和宗教習(xí)俗的關(guān)系上的考慮不充分，致使在相應(yīng)的司法、執(zhí)法工作中，自治條例常常與民族習(xí)慣或宗教習(xí)俗發(fā)生沖突，造成了諸多不便，嚴(yán)重

阻礙了法制建設(shè)的進(jìn)行。④

針對以上問題，并結(jié)合民族地區(qū)穩(wěn)定與發(fā)展的實際需要，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面制定相應(yīng)的對策：

1、要堅持國家整體利益和自治地方局部利益相結(jié)合的原則和突出地方特色、適應(yīng)地方發(fā)展的原則，各個自治區(qū)在此基礎(chǔ)上盡快出臺自治區(qū)自治條例。民族地區(qū)的立法不同于普通地區(qū)的立法，既要堅持國

家的原則，又要兼顧地區(qū)的“自治”。國家的立法必須是統(tǒng)一的，民族地區(qū)的立法工作必須要依據(jù)憲法、《民族區(qū)域自治法》和有關(guān)法律法規(guī)的基本規(guī)則進(jìn)行，各項自治條例、單行條例不得與憲法和法

律的基本原則相抵觸。同時，國家的整體利益與民族地區(qū)的局部利益是整體與局部的辯證關(guān)系，民族地區(qū)的立法工作要在堅持國家整體利益的前提下，兼顧民族地區(qū)的地方利益，上級國家機(jī)關(guān)在認(rèn)真、

全面地履行自治法的同時，要充分考慮民族地區(qū)的權(quán)益，尊重民族地區(qū)的自治權(quán)；民族地區(qū)在制定單行條例時也要合理變通，充分發(fā)揮自治權(quán)的靈活性，協(xié)調(diào)好整體與局部的利益關(guān)系，保障法制建設(shè)工

作層次有序地開展。此外民族地區(qū)的各項單行條例要突出自治地方特色，適應(yīng)地方發(fā)展，突出實用性，避免出現(xiàn)過多的照搬照抄和籠統(tǒng)的原則性、宏觀性的規(guī)定。⑤

2、進(jìn)一步加強民族地區(qū)法律人才培養(yǎng)，提高民族地區(qū)法律工作者的法律素質(zhì)和政治業(yè)務(wù)素質(zhì)，加大政策的傾斜力度，避免本地人才大量流失的同時引進(jìn)人才。近年來國家加強了高校中法學(xué)專業(yè)建設(shè)的力

度，特別是在西部各省以及民族地區(qū)的高校中，法學(xué)專業(yè)的建設(shè)工作成果顯著，培養(yǎng)了大批法律人才，一定程度上緩解了民族地區(qū)法律人才嚴(yán)重匱乏的狀況。然而相較于民族地區(qū)法制建設(shè)的需求而言，

人才的供應(yīng)仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，與之形成鮮明對比的是東部、中部發(fā)達(dá)、較發(fā)達(dá)地區(qū)法律人才的嚴(yán)重過剩，大批法學(xué)專業(yè)畢業(yè)生面臨就業(yè)問題。因此國家應(yīng)出臺相應(yīng)的政策保障民族地區(qū)法律人才的就業(yè)條件，

并進(jìn)一步加強對民族地區(qū)法律人才引進(jìn)的政策傾斜力度，吸引更多的外省法律人才參與民族地區(qū)的法制建設(shè)。

3、順應(yīng)轉(zhuǎn)型期中國社會與法律的發(fā)展需要，在民族地區(qū)推進(jìn)司法改革，促進(jìn)司法公正，維護(hù)司法正義。民族地區(qū)的法制建設(shè)是整個轉(zhuǎn)型期社會主義法制建設(shè)的重要組成部分，轉(zhuǎn)型時期為法制建設(shè)帶來了

諸多有利的條件，最直接的有三個：（1）社會轉(zhuǎn)型伴隨著人們思想觀念的變化，有利于破除人們思想中的陳舊觀念，從而形成平等、自主、互利、合作、競爭、信譽等良好的法制觀念；（2）社會轉(zhuǎn)型

的動力模式為法治發(fā)展創(chuàng)造了有利的政治環(huán)境；（3）社會轉(zhuǎn)型所伴隨的社會對文化發(fā)展的要求，極大推動了教育的發(fā)展和知識地位的提升，有利于整個社會的法制建設(shè)和提高人們的法律意識。⑥民族地

區(qū)的法制建設(shè)要順應(yīng)這種有利的時代背景，借助法律工作者和人民群眾法律意識的整體提高，加大推進(jìn)司法改革的力度，樹立司法公正和司法正義的理念，改革現(xiàn)有的審判管理體制，轉(zhuǎn)變審判作風(fēng)，并

逐步完善司法服務(wù)體系，降低司法成本，努力化解各種矛盾和糾紛，從而幫助維護(hù)民族地區(qū)的社會穩(wěn)定。

4、重視刑法的威懾作用，完善刑法中的不足，嚴(yán)厲打擊危害民族地區(qū)安全和人民生活的犯罪行為。刑法對威懾圖謀危害民族地區(qū)安全的犯罪分子有著其他法律無法替代的作用，因此刑法在民族地區(qū)的法

制建設(shè)中可以被視為一塊很好的基石。然而我國刑法雖然對打擊恐怖主義犯罪做了相應(yīng)的規(guī)定，但是從總體來說仍舊不夠完善，特別是對“三股勢力”中的另外兩者——民族分裂勢力和宗教極端勢力的

打擊，刑法中的規(guī)定還不夠明確和具體。因此，完善刑法中的不足，對于整個民族地區(qū)的法制建設(shè)來說是一項很重要的任務(wù)。國務(wù)院已經(jīng)出臺了《宗教事務(wù)條例》，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)以刑法和該條例為中心

，認(rèn)真總結(jié)近年來打擊“三股勢力”和管理宗教事務(wù)的經(jīng)驗和教訓(xùn)，參照國際經(jīng)驗的同時立足本地區(qū)的實際情況，通過補充、完善立法等方式將打擊“三股勢力”的各項工作法制化、具體化，明確各行

政部門的權(quán)責(zé)，依法加強對宗教人員、宗教場所和宗教活動的管理，做好防范工作，將打擊危害民族地區(qū)安全和人民生活的犯罪行為的主動權(quán)牢牢掌握在自己手里。

在當(dāng)前的社會形勢下，民族地區(qū)的法制建設(shè)工作是一項基礎(chǔ)性工作。健全的法制對內(nèi)可以維護(hù)民族地區(qū)人民群眾內(nèi)部的穩(wěn)定，對外可以有效震懾“三股勢力”，從而為民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展、推

進(jìn)民族地區(qū)加快構(gòu)建和諧社會的步伐保駕護(hù)航。同時也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，民族地區(qū)的法制建設(shè)工作任重而道遠(yuǎn)。莎車縣事件剛過去不久，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)認(rèn)真做好調(diào)查、總結(jié)和分析工作，社會各界也應(yīng)當(dāng)給予

足夠的支持，幫助盡快發(fā)現(xiàn)現(xiàn)階段民族地區(qū)的法制建設(shè)工作中存在的其他問題，并共同研究對策加以解決。

注釋：

①張曉輝：《多民族社會中的法律與文化》，法律出版社，2011年11月第一版，第291頁

②陳開來：《西部民族地區(qū)法制建設(shè)存在的問題及對策》，法制與經(jīng)濟(jì)2009年12月，第84頁

③譚啟帥、陳煕皓：《探討民族地區(qū)立法可操作性問題——從立法技術(shù)與政治學(xué)的視角》，法學(xué)研究2010年2月（中），第22頁

④郭興華：《法社會學(xué)教程》，中國人民大學(xué)出版社，2011年1月第1版，第342-357頁

⑤高梅：《對民族地區(qū)立法建設(shè)的幾點認(rèn)識》，寧夏黨校學(xué)報2007年7月，第47、48頁

⑥李瑜青：《法律社會學(xué)理論與應(yīng)用》，上海大學(xué)出版社2007年1月第7版，第182頁