陶麗

摘要：于任何一所大學(xué)而言，其內(nèi)部治理模式是否完善、是否契合該學(xué)校運(yùn)作的需要直接決定著該大學(xué)的正常運(yùn)作和未來發(fā)展。多倫多大學(xué)（University of Toronto）是加拿大著名的公立大學(xué)，它不僅是加拿大高等教育中的佼佼者，甚至在全世界排名都很靠前的。多倫多大學(xué)之所以能在加拿大眾多名校中脫穎而出，這和其高校內(nèi)部治理有方存在莫大的關(guān)系。加拿大多倫多大學(xué)內(nèi)部治理模式有其自身獨(dú)有的特點(diǎn)，如權(quán)責(zé)明晰、權(quán)力制衡、以人為本等等，這對(duì)我國公立高校管理上權(quán)力的下放、監(jiān)督機(jī)制的完善以及學(xué)生自我管理職能的加強(qiáng)都有著重要的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：多倫多大學(xué)；高校治理；校務(wù)治理委員會(huì)

加拿大作為的世界發(fā)達(dá)國家之一，其人文氣息非常濃厚，這也得益于其領(lǐng)先的高等教育水平。加拿大多倫多大學(xué)經(jīng)過接近兩百年的不斷發(fā)展，其獨(dú)特而完善的內(nèi)部治理模式業(yè)已在改革中逐漸形成。本文將通過對(duì)加拿大多倫多大學(xué)的內(nèi)部管理體制，尤其是對(duì)其校務(wù)治理委員會(huì)的治理模式進(jìn)行探究，比之于我國公立高校內(nèi)部的校董會(huì)管理結(jié)構(gòu)，發(fā)現(xiàn)其成功經(jīng)驗(yàn)，能對(duì)我國公立高校內(nèi)部管理體制的優(yōu)化有所啟示。

一、多倫多大學(xué)的“一院制”治理模式及其特色

多倫多大學(xué)建于1827年，早期名為“國王學(xué)院”Kings College at York（1827-1849），它是加拿大最古老、規(guī)模最大、實(shí)力最強(qiáng)的公立研究型大學(xué)。據(jù)了解，多倫多大學(xué)的內(nèi)部治理模式已隨時(shí)代的變遷經(jīng)歷了多次系統(tǒng)改革，其中，最大的一次變革即：從由大學(xué)董事會(huì)（school board）和學(xué)術(shù)參議會(huì)（senate）并列管理的“兩院制”治理模式（a bicameral governance structure）逐步過渡到了由校務(wù)治理委員會(huì)（Governing council）單一決策的“一院制”治理模式（a unicameral governance structure）。多倫多大學(xué)的“一院制”治理模式于1971年7月1日正式通過多倫多大學(xué)法案成為多倫多大學(xué)沿用至今的管理體制。

（一）多倫多大學(xué)內(nèi)部治理模式特色之一——權(quán)責(zé)明晰

多倫多大學(xué)的“一院制”治理模式并非是校務(wù)治理委員會(huì)事無巨細(xì)地獨(dú)自管理學(xué)校事務(wù)，它的“一院制”是與之前的“二院制”相對(duì)應(yīng)而存在的，它僅僅表示多倫多大學(xué)的總體決策機(jī)構(gòu)只有校務(wù)治理委員會(huì)一個(gè)，在其領(lǐng)導(dǎo)下還有許多其他下設(shè)機(jī)關(guān)。多倫多大學(xué)現(xiàn)有的“一院制”治理模式，從總體上來說，就是校務(wù)治理委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的三大委員會(huì)權(quán)力機(jī)構(gòu)與校長為首的行政機(jī)構(gòu)并駕齊驅(qū)的結(jié)構(gòu)框架。

具體來講，多倫多大學(xué)的內(nèi)部管理模式與安大略省其他高校有所不同，它是實(shí)行校務(wù)治理委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，這基本類似于我國公立高校的黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。首先，“校務(wù)治理委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下”是指：校務(wù)治理委員會(huì)對(duì)學(xué)校重大事務(wù)有最終決定權(quán)，校長及其下屬執(zhí)行機(jī)構(gòu)、三大委員會(huì)等都要接受校務(wù)治理委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，校務(wù)治理委員會(huì)監(jiān)督學(xué)校的學(xué)術(shù)事務(wù)、運(yùn)營事務(wù)和學(xué)生事務(wù)的進(jìn)行。其次，“校長負(fù)責(zé)制”是指：校長是學(xué)校的最高執(zhí)行長官，在學(xué)校擁有最高行政管理權(quán)，但是它也必須要接受校務(wù)治理委員會(huì)的監(jiān)管。這種治理模式保證了各層級(jí)之前、各部門之間權(quán)責(zé)明晰，這也是和之前的“二院制”模式最大的不同之處。校務(wù)治理委員會(huì)負(fù)責(zé)學(xué)校戰(zhàn)略規(guī)劃的審議、批準(zhǔn)，校長及其他下屬執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)提案決策的落實(shí)，從而共同保證學(xué)校朝著既定的規(guī)劃方向前進(jìn)。

（二）多倫多大學(xué)內(nèi)部治理模式特色之二——權(quán)力制衡

無論從歷史上多倫多大學(xué)法案的修訂，還是從多倫多大學(xué)的內(nèi)部治理過程中，我們都不難看出權(quán)力制衡是其體現(xiàn)的重要特色之一。在大學(xué)法案修訂過程中，代表各自利益群體的教師聯(lián)合會(huì)、學(xué)生事務(wù)管理委員會(huì)等與學(xué)校行政管理人員、董事會(huì)成員關(guān)于參與大學(xué)決策管理權(quán)的人員名額比例爭論不休，這在本質(zhì)上就是一種要求權(quán)力制衡的表現(xiàn)。正如前面所說，“一院制”代替“二元制”成為多倫多大學(xué)現(xiàn)有的特殊治理模式，這并不是簡單意義上的“合二為一、加強(qiáng)集權(quán)”，而是更有效地實(shí)現(xiàn)各種勢(shì)力的均衡制約。新的“一院制”治理模式通過破除以前將學(xué)生和老師排除在決策管理層之外的弊端，形成了董事會(huì)成員、管理人員、教師、學(xué)生共同管理的新局面。這從制度上實(shí)現(xiàn)了教師、學(xué)生和行政人員在學(xué)校事務(wù)決策中的權(quán)利制衡，有利于各方利益的平衡。另外，在多倫多大學(xué)實(shí)際管理工作中，校長與校務(wù)治理委員會(huì)之間也是相互制衡的。雖然多倫多大學(xué)是實(shí)行的校長負(fù)責(zé)制，但是校長仍然要對(duì)校務(wù)治理委員會(huì)負(fù)責(zé)，校務(wù)治理委員會(huì)要對(duì)校長的行政工作進(jìn)行監(jiān)督。據(jù)了解，多倫多大學(xué)校長每年都必須作幾次工作報(bào)告和年度財(cái)政報(bào)告，借此向校務(wù)治理委員會(huì)匯報(bào)自己的工作和學(xué)校財(cái)政花銷，校務(wù)治理委員會(huì)會(huì)據(jù)此對(duì)校長業(yè)績進(jìn)行評(píng)估。當(dāng)然，校務(wù)治理委員會(huì)作為最高決策機(jī)構(gòu)，也并非完全獨(dú)斷決策，它也要受到校長或其他下屬機(jī)關(guān)的監(jiān)督和評(píng)價(jià)。由此可見，多倫多大學(xué)內(nèi)部治理的權(quán)力制衡是非常明顯的。

（三）多倫多大學(xué)內(nèi)部治理模式特色之三——以人為本

與其說多倫多大學(xué)內(nèi)部治理的另一特色是以人為本，不如說是以老師和學(xué)生為本，尤其是以學(xué)生為本。在多倫多大學(xué)，學(xué)生不僅是教育客體，也是學(xué)校管理的參與者，在學(xué)校管理決策中也會(huì)考慮學(xué)生的“聲音”。從多倫多大學(xué)治理模式的歷史變遷來看，教師與學(xué)生在校務(wù)治理委員會(huì)中的席位構(gòu)成比例曾多次成為爭議的焦點(diǎn)。而現(xiàn)在，多倫多大學(xué)從最高的決策機(jī)構(gòu)校務(wù)治理委員會(huì)到下設(shè)的三個(gè)委員會(huì)，都有了學(xué)生成員的參與。其中，與學(xué)生生活密切相關(guān)的內(nèi)務(wù)委員會(huì)25名成員中，就有七名是學(xué)生。同時(shí)，學(xué)生還可以對(duì)攸關(guān)他們利益的學(xué)術(shù)事務(wù)發(fā)表不同意見。當(dāng)然，校務(wù)治理委員會(huì)也非常重視學(xué)生在學(xué)校管理中發(fā)揮的作用，切實(shí)維護(hù)學(xué)生的利益。自1971年以來，《多倫多大學(xué)法案》就對(duì)多倫多大學(xué)治理委員會(huì)的委員做了人數(shù)上的規(guī)定：在多倫多大學(xué)治理委員會(huì)的50名成員中，學(xué)生代表占到8人之多，由此可以看出學(xué)生在多倫多大學(xué)學(xué)校管理中的地位。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在加拿大校務(wù)治理委員會(huì)中，學(xué)生代表平均占到9.2%①。由此可見，多倫多大學(xué)對(duì)于學(xué)生權(quán)力的維護(hù)不僅僅只是表面說說而已，而是已經(jīng)落實(shí)到了管理實(shí)踐中。這種觀念和做法是非常值得我國高校治理所借鑒的。

二、多倫多大學(xué)高校治理模式對(duì)我國高校的啟示

在我國，由于公立高校運(yùn)營經(jīng)費(fèi)主要來自于國家財(cái)政撥款，因此公立高校董事會(huì)的職責(zé)主要是為學(xué)校的發(fā)展?fàn)幦〕醒胴?cái)政以外的其他外部支持，包括建立高校與企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)等的聯(lián)系，因此我國公立高校董事會(huì)并不參與學(xué)校內(nèi)部事務(wù)的決策。這對(duì)于我國高校要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的目標(biāo)是不相匹配的。雖然在我國公立高校設(shè)立高校董事會(huì)已經(jīng)是公立高校的一大突破了，但我們也不得不指出，與加拿大多倫多大學(xué)的內(nèi)部治理情況相比較，我國高校董事會(huì)治理在探索適合中國國情的高等學(xué)校管理體制方面仍存在許多局限性，比如政府對(duì)公立學(xué)校的干預(yù)過多、管理手段過于強(qiáng)硬、學(xué)生在學(xué)校管理中作用發(fā)揮不明顯等等。基于此，我們必須加緊進(jìn)行公立高校改革，建立完善的校董會(huì)高校治理模式，充分發(fā)揮起作用。

（一）權(quán)力下放，防止集權(quán)

多倫多大學(xué)校務(wù)治理委員會(huì)和下設(shè)行政機(jī)構(gòu)關(guān)系之間的關(guān)系就做到了權(quán)力下放。多倫多大學(xué)的“一院制”治理模式?jīng)Q定了它有且只能有一個(gè)最高決策機(jī)關(guān)——校務(wù)治理委員會(huì)，無論是學(xué)術(shù)事務(wù)還是行政事務(wù)，最終的決定權(quán)都在校務(wù)治理委員會(huì)手中。然而，鑒于多倫多大學(xué)的規(guī)模的不斷擴(kuò)大，其內(nèi)部事務(wù)變得愈加冗雜、繁多，因此校務(wù)治理委員會(huì)按照內(nèi)容的不同分派給下設(shè)的執(zhí)行委員會(huì)和三大委員會(huì)來完成。執(zhí)行委員會(huì)是校務(wù)治理委員會(huì)下設(shè)的行政機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)治理委員會(huì)工作的順利進(jìn)行以及所制定政策的傳達(dá)。三大委員會(huì)及其各自下屬的常設(shè)委員會(huì)都是校務(wù)治理委員會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)相關(guān)意見的收集以供治理委員會(huì)參考批準(zhǔn)。這就實(shí)現(xiàn)了校務(wù)治理委員會(huì)將許多權(quán)力下移到學(xué)術(shù)委員會(huì)或其他執(zhí)行委員會(huì)。就拿學(xué)術(shù)權(quán)力來講，多倫多大學(xué)大部分的學(xué)術(shù)決策還是由學(xué)術(shù)委員會(huì)審議決定的，只有遇到比較重大且嚴(yán)峻的學(xué)術(shù)事項(xiàng)才轉(zhuǎn)而交由校務(wù)治理委員會(huì)來決定。由此可見，多倫多大學(xué)的內(nèi)部治理模式具有集權(quán)與分權(quán)相統(tǒng)一的特點(diǎn)，這在我國的高校治理中也是可以借鑒的。

（二）權(quán)力制衡，相互監(jiān)督

孟德斯鳩，作為權(quán)力制衡理論的經(jīng)典創(chuàng)始人，曾經(jīng)在其名著《論法的精神》中指出，擁有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是一條亙古不變的真理。這個(gè)真理在學(xué)校同樣適用，因此學(xué)校的內(nèi)部治理同樣需要實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡、相互監(jiān)督。由于目前我國公立高校董事會(huì)主要是咨詢機(jī)構(gòu)或者主要職能是籌集辦學(xué)資金，學(xué)校的主要管理權(quán)力都集中在校長手中，因此目前并沒有專門的對(duì)董事會(huì)的工作進(jìn)行評(píng)價(jià)的機(jī)制，對(duì)董事會(huì)成員的評(píng)價(jià)機(jī)制也不完善。這就造成部分董事會(huì)成員對(duì)工作持松散拖沓的態(tài)度，得過且過。而加拿大多倫多大學(xué)無論是校長和校務(wù)治理委員會(huì)、還是董事、管理人員、教師、學(xué)生、學(xué)生家長之間都相互制約，共同監(jiān)督。這是我國公立高校需要學(xué)習(xí)的。例如，在董事會(huì)內(nèi)部定期開展評(píng)估考核，規(guī)定董事將其任務(wù)完成情況以季度或以工作周期為單位向董事會(huì)辦公室提交，并在董事會(huì)會(huì)議上進(jìn)行交流，對(duì)完不成考核任務(wù)或累計(jì)評(píng)估不達(dá)標(biāo)的董事單位進(jìn)行警告，情況嚴(yán)重者，經(jīng)主席會(huì)議決定，免除其董事資格。另外，我們還要強(qiáng)化社會(huì)輿論的監(jiān)督，通過讓學(xué)生家長參與進(jìn)校董會(huì)事務(wù)來對(duì)校董會(huì)進(jìn)行監(jiān)督，保障董事會(huì)工作科學(xué)化、程序化和透明化。還可以通過報(bào)紙、新聞媒體等多種方式加強(qiáng)董事會(huì)工作輿論監(jiān)督力度，例如董事會(huì)可利用網(wǎng)絡(luò)、電視媒體、報(bào)紙公告等方式向公眾公開部分董事會(huì)法律文件和章程，董事會(huì)會(huì)議的部分內(nèi)容，通過網(wǎng)絡(luò)直播、電視直播或文宇形式讓公眾了解，及吋將董事會(huì)運(yùn)行情況告知公眾，一方面可加強(qiáng)公眾監(jiān)督，維護(hù)各利益相關(guān)者權(quán)益；另一方面可以優(yōu)化董事會(huì)成員觀念，提高董事會(huì)成員的工作效率。

（三）發(fā)揮學(xué)生作用，重視自我管理

我國《高等教育法》第三十九條規(guī)定：國家舉辦的高等學(xué)校實(shí)行中國共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。因此，毫無懸念地教師與學(xué)生就成為了大學(xué)管理的客體。教師不是自身利益的代表，而被異化為執(zhí)行學(xué)校行政決策的“‘合法代理人”，教代會(huì)則成為了這些決策取得合法性的場所；而學(xué)生毫無懸念地成為了完全的被管理者，學(xué)生會(huì)、研究生會(huì)更是成為了執(zhí)行學(xué)校決策管理學(xué)生的“劊子手”。教師、學(xué)生利益訴求的滿足變成了學(xué)校管理層的道德施舍，完全無法得到制度保障。而多倫多大學(xué)在這方面是做得非常好的，在學(xué)校內(nèi)的眾多決策、行政、執(zhí)行機(jī)構(gòu)中都有學(xué)生的參與，學(xué)生直接參與了學(xué)校管理，代表了學(xué)生的利益和需求。因此，中國高校管理模式在教師和學(xué)生參與這方面應(yīng)當(dāng)有所改善，使學(xué)生在學(xué)校管理中成為學(xué)校建設(shè)的真正主人。我們應(yīng)當(dāng)適當(dāng)在學(xué)校決策機(jī)構(gòu)中增添學(xué)生席位，讓學(xué)生代表真正發(fā)出學(xué)生群體的聲音，保障學(xué)生的切身權(quán)益。

結(jié)語：在筆者看來，多倫多大學(xué)的校務(wù)治理委員會(huì)治理模式就相當(dāng)于我國許多高校所推行的校董會(huì)治理模式，只是說法不同而已。我國公立高校的管理機(jī)構(gòu)——校董會(huì)和多倫多大學(xué)的校務(wù)治理委員會(huì)雖然在決策能力和所負(fù)職責(zé)上有所區(qū)別，但它們是存在著很大相似度的。因此借鑒多倫多大學(xué)的內(nèi)部治理成功經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國公立高校發(fā)展史有好處的，應(yīng)當(dāng)多學(xué)習(xí)學(xué)習(xí)。但是在我國校董會(huì)要進(jìn)入我國高校治理結(jié)構(gòu)也不是一蹴而就的，新事物代替舊事物總是需要一段發(fā)展的過程，在這個(gè)過程中我們需要逐步克服公立高校與政府間的特殊產(chǎn)權(quán)關(guān)系，逐漸減少政府對(duì)高校的控制。通過學(xué)習(xí)借鑒西方國家的一些高校的成功經(jīng)驗(yàn)，規(guī)避他們?cè)诟咝０l(fā)展過程中的失誤，逐步找到適合中國特色有利于中國教育發(fā)展的高校治理模式。（作者單位：西南交通大學(xué)政治學(xué)院）

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注解：

①University of Toronto Governing Council，the University of Toronto Act，1971[EB/OL].[2009-11-20]：4.http：//www.governingcouncil.utoronto.ca