馮艷娟　師素云

作者簡(jiǎn)介：馮艷娟（1986.11-），女，漢族，河南省新鄉(xiāng)市人，碩士研究生，就職于鄭州成功財(cái)經(jīng)學(xué)院，主要研究方向?yàn)槿肆Y源管理和公共政策分析。師素云（1979.12-），女，漢族，河南省濮陽(yáng)市人，碩士研究生，河南交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院教師，研究方向?yàn)楣舱叻治觥?/p>

摘要：我國(guó)已開(kāi)始進(jìn)入一個(gè)高度不確定的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，處于各種危機(jī)事件的高發(fā)期，而處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的政府，缺乏足夠的資源和能力獨(dú)立地承擔(dān)公共危機(jī)的管理工作。伴隨著民主政治的發(fā)展，非營(yíng)利組織在危機(jī)管理中發(fā)揮的重要作用日益顯現(xiàn)。但是，由于受到多方面因素的制約，非營(yíng)利組織在危機(jī)應(yīng)管理中還存在著許多問(wèn)題，影響了其作用的有效發(fā)揮。本文從非營(yíng)利組織在公共危機(jī)管理中的作用入手，分析了非營(yíng)利組織在參與公共危機(jī)管理中面臨的困境，提出了非營(yíng)利組織參與公共危機(jī)管理的出路，為非營(yíng)利組織的發(fā)展提供了參考。

關(guān)鍵詞：非營(yíng)利組織；公共危機(jī)；作用；困境；出路

近年來(lái)，各種公共危機(jī)事件頻繁發(fā)生，從南方部分省市的罕見(jiàn)雪災(zāi)到5.12四川特大地震的發(fā)生，從玉樹(shù)地震到舟曲泥石流，從西南干旱到北京7.21特大暴雨事件，從中石化東黃輸油管道發(fā)生泄漏爆炸到昆明火車(chē)站暴恐事件，許多事故都表明了社會(huì)公共危機(jī)的發(fā)生已變得常態(tài)化，公共危機(jī)管理成為各國(guó)政府關(guān)注的主要問(wèn)題。在事故災(zāi)難、社會(huì)安全事件、各種自然災(zāi)害等突發(fā)公共危機(jī)面前，非營(yíng)利組織組織的參與顯得尤為重要。

一、非營(yíng)利組織在公共危機(jī)管理中的作用

非營(yíng)利組織具有自治性、志愿性、公益性或互益性特點(diǎn)，是指處于政府和企業(yè)之間，從事政府和企業(yè)不愿做、做不好或不常做的事情的社會(huì)組織。公共危機(jī)是指由于內(nèi)部或外部高度不確定的變化因素對(duì)社會(huì)共同利益和安全產(chǎn)生嚴(yán)重威脅的一種危險(xiǎn)境況和緊張狀態(tài)。從特點(diǎn)上來(lái)看，公共危機(jī)具有更大的社會(huì)危害性、廣泛性和不可控性?，F(xiàn)代社會(huì)中，不管是發(fā)展中國(guó)家還是發(fā)達(dá)國(guó)家，非營(yíng)利組織扮演著重要的角色，它們致力于各種社會(huì)問(wèn)題的解決，并在參與公共危機(jī)管理中發(fā)揮了積極的作用。

（一）進(jìn)行宣傳教育，強(qiáng)化社會(huì)公眾的危機(jī)意識(shí)

災(zāi)難面前，社會(huì)公眾具有的危機(jī)意識(shí)和應(yīng)對(duì)災(zāi)害的常識(shí)成為應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件的重點(diǎn)，因而，為更好地應(yīng)對(duì)危機(jī)事件，必須開(kāi)展對(duì)社會(huì)大眾的危機(jī)教育。非營(yíng)利組織與社會(huì)公眾之間搭建了一座溝通的橋梁，通過(guò)它們傳遞的信息和專(zhuān)業(yè)知識(shí)，如各種災(zāi)難預(yù)防和自救措施等知識(shí)，增強(qiáng)公眾的危機(jī)意識(shí)，提高自身應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力。

（二）溝通政府與公眾，緩解社會(huì)壓力

非營(yíng)利組織是一種公益性和社會(huì)性組織，它多由來(lái)自社會(huì)基層的人員組成，最能代表民眾的利益和呼聲，因而獲得了社會(huì)公眾的信任。這樣，危機(jī)發(fā)生后，非營(yíng)利組織不但可以及時(shí)將民意反饋給政府，還可以把政府的政策、應(yīng)對(duì)措施等信息傳遞給公眾，實(shí)現(xiàn)雙向溝通。這樣既可減少公眾不必要的恐慌，同時(shí)有利于政府科學(xué)決策，有效應(yīng)對(duì)公共危機(jī)。

（三）整合社會(huì)資源，彌補(bǔ)政府應(yīng)急資源的不足

危機(jī)事件常常帶來(lái)較大的財(cái)產(chǎn)損失和人員傷亡，這就需要大量的物資等資源即使輸送給災(zāi)區(qū)，而單憑政府的資源往往是不夠的。而非營(yíng)利組織屬性使得它能夠組織各種募捐活動(dòng)，通過(guò)動(dòng)員社會(huì)資源有效彌補(bǔ)政府資源的不足。另外，非政府組織通常具有專(zhuān)業(yè)性的能力優(yōu)勢(shì)，許多專(zhuān)家學(xué)者在某一專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域具有業(yè)務(wù)專(zhuān)長(zhǎng)，他們的參與能夠?yàn)楣参C(jī)管理提供輔助的人力資源上的支持。

（四）參與危機(jī)后的重建，維護(hù)社會(huì)公平

削弱危機(jī)的沖擊，維護(hù)弱勢(shì)群體和受災(zāi)人群的基本權(quán)利是非營(yíng)利組織參與危機(jī)管理的重要目標(biāo)。因而，危機(jī)后的重建階段成為非營(yíng)利組織參與最廣泛、最深入的階段。一方面，非營(yíng)利組織關(guān)注弱勢(shì)群體并給予其必要的物質(zhì)和精神支持，切實(shí)保障社每位公眾的利益，維護(hù)社會(huì)公平。另一方面，非營(yíng)利組織還在心理干預(yù)、學(xué)校重建、孤兒撫養(yǎng)、社區(qū)建設(shè)、文化恢復(fù)等專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域發(fā)揮重要作用，推動(dòng)了危機(jī)后的重建工作。

二、非營(yíng)利組織參與公共危機(jī)管理面臨的困境

（一）非營(yíng)利組織自身的缺陷

在參與公共危機(jī)管理中，非營(yíng)利組織自身能力的缺陷主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。1、自身建設(shè)不規(guī)范非營(yíng)利組織自身的建設(shè)不規(guī)范，自我管理的能力不強(qiáng)。目前很多非營(yíng)利組織實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，很容易蛻變?yōu)椤凹议L(zhǎng)制”，造成領(lǐng)導(dǎo)人獨(dú)斷專(zhuān)行。許多非營(yíng)利組織常常依賴(lài)于政府，缺乏相應(yīng)的獨(dú)立性。另外，非營(yíng)利組織參與危機(jī)管理的協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，主要表現(xiàn)為其在應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)效率不高，步調(diào)較亂，同時(shí)缺乏與政府的團(tuán)結(jié)協(xié)作。不僅如此，非營(yíng)利組織內(nèi)部成員間也沒(méi)有相應(yīng)的協(xié)調(diào)，使得組織內(nèi)部應(yīng)對(duì)危機(jī)的效率非常低。2、資源的匱乏非營(yíng)利組織參與公共危機(jī)管理中資源的匱乏表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是資金不足，二是缺乏人才資源。一般來(lái)說(shuō)，非營(yíng)利組織的資金來(lái)源渠道主要有三個(gè)，一是政府財(cái)政撥款，二是會(huì)費(fèi)和自我經(jīng)營(yíng)收入，三是社會(huì)捐贈(zèng)。不管是哪一個(gè)渠道，非政府組織的資金規(guī)模都非常有限。由于資金有限，非營(yíng)利組織員工薪資待遇較低，難以吸引專(zhuān)業(yè)人才，以及具有創(chuàng)新能力的優(yōu)秀人才。3、內(nèi)部管理體系不完善非營(yíng)利組織的發(fā)展在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間極其不平衡。通常，危機(jī)事件過(guò)后往往會(huì)產(chǎn)生一些與之相關(guān)的非營(yíng)利組織，它們的成員來(lái)自四面八方，既缺乏專(zhuān)業(yè)救援技術(shù)和工具，也缺乏專(zhuān)業(yè)救援知識(shí)，其內(nèi)部管理體系也不完善。缺乏對(duì)領(lǐng)導(dǎo)指揮、工作流程、自我監(jiān)督以及與政府良性互動(dòng)的協(xié)調(diào)溝通等管理體系的明確規(guī)定，這使得非營(yíng)利組織在配合政府部門(mén)參與危機(jī)管理的過(guò)程中表現(xiàn)出一定的盲目性和無(wú)序性，制約了非營(yíng)利組織在公共危機(jī)管理中積極作用的發(fā)揮。

（二）缺乏相應(yīng)的社會(huì)環(huán)境保障

任何組織的發(fā)展都離不開(kāi)相應(yīng)的社會(huì)環(huán)境。非營(yíng)利組織參與公共危機(jī)管理也受到制度環(huán)境、公眾等因素的影響。1、相關(guān)法律法規(guī)不健全對(duì)非營(yíng)利組織而言，其在危機(jī)管理中的行為還沒(méi)有健全的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。一方面，沒(méi)有有關(guān)非營(yíng)利組織的基本法。目前對(duì)非營(yíng)利組織進(jìn)行管理的法律法規(guī)主要有5個(gè)，分別是《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》、《事業(yè)單位登記管理暫行條例》。另一方面，現(xiàn)有法律法規(guī)內(nèi)容不完善，缺少對(duì)非營(yíng)利組織在危機(jī)應(yīng)對(duì)中的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，參與的途徑和分工，以及監(jiān)管主體等內(nèi)容的界定。2、缺乏社會(huì)認(rèn)同非營(yíng)利組織與社會(huì)公眾的關(guān)系不緊密，社會(huì)認(rèn)同度還不高，因而社會(huì)影響力較低。首先，非營(yíng)利組織自身宣傳力度不夠，很多公眾對(duì)非營(yíng)利組織的性質(zhì)還不了解。其次，非營(yíng)利組織發(fā)展的資金主要來(lái)源于政府財(cái)政撥款，非營(yíng)利組織依附于政府，在一定程度上喪失了自主性。而近年來(lái)政府公信力的下降直接降低了公眾對(duì)非營(yíng)利組織的認(rèn)可。再次，非營(yíng)利組織目前開(kāi)展的關(guān)乎民生的活動(dòng)還比較少，而志愿者以及專(zhuān)業(yè)人才的缺乏又使得非營(yíng)利組織欠缺民眾基礎(chǔ)，社會(huì)認(rèn)同度不高。

（三）政府扶持力度較弱

非營(yíng)利組織的發(fā)展在一定程度上依賴(lài)于政府的扶持，但是，在公共危機(jī)管理中，非營(yíng)利組織與政府之間并沒(méi)有產(chǎn)生良性互動(dòng)。一方面，政府吸納對(duì)非營(yíng)利組織參與危機(jī)管理的認(rèn)識(shí)不足。在危機(jī)管理中，政府在危機(jī)管理中處于核心地位，發(fā)揮著統(tǒng)一指揮的作用，他們沒(méi)有認(rèn)識(shí)到非營(yíng)利組織在整合資源等方面的積極作用，不是吸納他們參與，而是各自為政。另一方面，政府與非營(yíng)利組織之間缺乏信任，沒(méi)有必要的信息溝通，在一定程度上造成資源的浪費(fèi)。

三、非營(yíng)利組織參與公共危機(jī)管理的路徑非營(yíng)利組織參與公共危機(jī)管理可以促進(jìn)政府決策的科學(xué)化、民主化，對(duì)于維護(hù)社會(huì)公平與穩(wěn)定同樣具有非常重要的作用。因而需要從多方面進(jìn)行改善，幫助非營(yíng)利組織克服困境，使其走上良性發(fā)展之路，真正發(fā)揮非營(yíng)利組織在危機(jī)管理中的積極作用。

（一）增強(qiáng)非營(yíng)利組織參與公共危機(jī)的能力

首先，拓寬非營(yíng)利組織的資金來(lái)源。一方面，發(fā)揮政府的作用，除相應(yīng)的財(cái)政撥款以外，可以以稅收優(yōu)惠的方式鼓勵(lì)非營(yíng)利組織投身公益事業(yè)。另外，政府還可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式來(lái)支持非營(yíng)利組織的發(fā)展。另一方面，非營(yíng)利組織要努力從企業(yè)、國(guó)際組織、海外機(jī)構(gòu)獲取資金支持，增加其自主性。其次，廣泛吸納專(zhuān)業(yè)性人才以及高素質(zhì)的志愿者。一方面，利用各種媒介向公眾宣傳，吸引一批專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、素質(zhì)高的志愿者。另一方面，可以由政府為非營(yíng)利組織的工作人員提供良好的社會(huì)保障，以此吸納優(yōu)秀的專(zhuān)業(yè)性人才。同時(shí)，還要定期對(duì)組織內(nèi)部的工作人員進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)培訓(xùn)，提高內(nèi)部員工應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力。再次，健全非營(yíng)利組織自身的管理體系，確立應(yīng)對(duì)危機(jī)的程序、方法和原則，明確危機(jī)處理人員的責(zé)權(quán)范圍，構(gòu)建一套評(píng)估體系等，實(shí)現(xiàn)非營(yíng)利組織內(nèi)部的科學(xué)管理。

（二）營(yíng)造良好的社會(huì)環(huán)境

首先，健全非營(yíng)利組織參與公共危機(jī)管理的法律體系。盡快制定一部非營(yíng)利組織參與危機(jī)管理的基本法，對(duì)于非營(yíng)利組織的參與力度、領(lǐng)導(dǎo)體系、權(quán)責(zé)情況、監(jiān)督等做出明確的規(guī)定，以到法律的高度規(guī)范非營(yíng)利組織參與公共危機(jī)管理的行為。其次，增強(qiáng)公眾對(duì)非營(yíng)利組織的社會(huì)認(rèn)同感。要加大宣傳力度，充分利用電視、報(bào)紙、廣播、互聯(lián)網(wǎng)等媒介宣傳非營(yíng)利組織以及公共危機(jī)方面的相關(guān)知識(shí)，提高非營(yíng)利組織的社會(huì)公信力，增強(qiáng)公眾的危機(jī)意識(shí)。同時(shí)，鼓勵(lì)非營(yíng)利組織參與關(guān)系民生的活動(dòng)，擴(kuò)大民眾的參與程度。再次，要完善對(duì)非營(yíng)利組織的監(jiān)管。非營(yíng)利組織在參與公共危機(jī)管理中表現(xiàn)出了極大的資源整合優(yōu)勢(shì)，其募集資金的能力極為強(qiáng)大，而這些資金能否有效用于公共危機(jī)管理中就需要加大監(jiān)管力度，防止出現(xiàn)偏差。

（三）開(kāi)發(fā)非營(yíng)利組織和政府之間的良性互動(dòng)機(jī)制

首先，提高政府對(duì)非營(yíng)利組織的重視程度。要在政府危機(jī)事件應(yīng)急預(yù)案中明確非營(yíng)利組織的責(zé)任，發(fā)揮非營(yíng)利組織的積極作用。其次，借助計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)，建立非營(yíng)利組織與政府部門(mén)之間的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，確保信息的暢通。一旦危機(jī)出現(xiàn)，及時(shí)溝通與反饋，提高應(yīng)對(duì)危機(jī)的效率。一方面，將危機(jī)事件的基本情況、政府的應(yīng)對(duì)措施和公眾的防范措施等主動(dòng)展現(xiàn)給公眾，讓公眾及時(shí)、準(zhǔn)確地掌握有關(guān)危機(jī)方面的信息，防止謠言的傳播。另一方面，可以在政府危機(jī)管理機(jī)構(gòu)中專(zhuān)門(mén)設(shè)置與非營(yíng)利組織進(jìn)行聯(lián)系溝通的部門(mén)，同時(shí)吸納非營(yíng)利組織參與政府危機(jī)管理，發(fā)揮非營(yíng)利組織的“參政議政”作用。這樣不但可以監(jiān)督政府行為，而且有助于政府與非營(yíng)利組織在公共危機(jī)管理中的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

（作者單位：1.鄭州成功財(cái)經(jīng)學(xué)院；2.河南交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院）